国家税务总局福建省税务局课题组

 

【内容摘要】推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度，是新时代税务系统全面推进依法治税新征程的重要举措，研究解决本部门、本系统全面推行“三项制度”过程中遇到的问题，对如何健全机制和有序推进具有十分重要的现实意义。本文介绍了“三项制度”的推行背景、进程和意义，对“三项制度”的试点效应进行实证分析，并对推行中出现的问题和困难进行归集，对推进实施阶段的工作以及如何进一步提升“三项制度”法治效应进行相关思考。

【关键词】税务行政执法  三项制度  试点效应  思考

 

前言：

行政执法“三项制度”是指行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度。2019年1月3日，国务院办公厅发布《关于全面推行行政执法公示制度全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，将推行行政执法“三项制度”提上了各级人民政府的紧要和重要议事日程。2019年3月，税务总局根据国务院办公厅文件精神和时间要求，制定了《优化税务执法方式全面推行“三项制度”实施方案》，并将其作为优化税务执法方式的一项重要内容，贯穿于确保减税降费政策措施落地生根这一全年税收工作的主题之中。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治建设，作为法治政府建设重要环节的行政执法，更加需要加快法制化、规范化的建设进程，着力解决执法疲软、乱执法、执法不公以及粗暴执法等人民群众反映较强烈的问题。在此时代背景和要求下，研究如何推进行政执法“三项制度”，进一步优化税务执法方式，对于推进税务法治建设和税收治理现代化进程具有十分重要的现实意义。

一、“三项制度”是新时代法治建设的重要篇章

随着经济全球化的进一步演进和我国经济社会发展进入新常态，税收治理面临越来越大的挑战，培养征税主体和纳税主体双方的法治理念和法治意识问题已成为税收治理现代化不可或缺的重要内容。而法治方式是法治理念和法治思维实际作用于人的行为的外在表现，要推动税收治理的能力和水平，就需要有效提升和优化税务执法方式。

（一）“三项制度”是新时代法治政府建设的重要内容

2010年10月10日印发的《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）首次提到“法治思维”，2012年1月发布的中国共产党十八大报告则第一次增加了“法治方式”，指出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式”，强调“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”。而全面推行“三项制度”是党的十八届四中全会确定的重要改革任务，也是优化执法方式的重要举措。中共十八届四中全会提出了全面依法治国总目标，2014年10月审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和2015年底印发实施的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》还对全面推行“三项制度”作出了进一步的具体部署，提出了明确要求。

2018年11月，习近平总书记主持召开中央深改委第五次会议，审议通过全面推行“三项制度”的指导意见，同年12月5日，由国务院办公厅以118号文件印发，要求各级人民政府、国务院各部委、各直属机构全面推行“三项制度”，强化行业规范和标准统一，并把“三项制度”的推行情况纳入法治政府建设考评指标体系。前不久，中办国办还印发了《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，明确把推行“三项制度”的情况纳入督察范围。

（二）“三项制度”是新时代法治税务进程的重要实践

国家税务总局高度重视“三项制度”试点和全面推行工作，党委书记、局长王军同志要求“走在前、出经验”。2017年1月，国务院开始实施“三项制度”试点。5月，国家税务总局作为被国务院确定的唯一开展全部“三项制度”试点的部门，以税总发〔2017〕58号的形式印发了《税务系统推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点方案》，并综合考量国务院确定的试点地区，结合税务机关试点意愿、工作基础、机构层级和地域分布等因素，确定了河北、安徽、贵州、宁波等覆盖省（15家）、市（14家）、县（2家）三级的31个单位有序推进“三项制度”试点建设。

2017年7月，福建省原国税系统在各地自主申报的基础上，以《福建省国家税务局推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点方案》（闽国税发〔2017〕57号）的形式确定了福州经济技术开发区国家税务局等9个单位开展试点，其中，试行全部“三项制度”的有4个，试行两项制度的有1个，试行一项制度的有4个。原福建省地税系统共有3个单位先后使用并推广现场执法记录仪，积极探索执法全过程记录制度，实现对重要执法行为全过程的音像记录。

2019年3月，总局制发了《国家税务总局关于印发〈优化税务执法方式全面推行“三项制度”实施方案〉的通知》（税总发〔2019〕31号），将其作为优化税务执法方式的一项重要内容，贯穿于确保减税降费政策措施落地生根这一全年税收工作的主题之中。2019年4月下旬在贵州举行的全国税务系统政策法规工作暨全面推行“三项制度”部署会议上，对税务系统全面推行“三项制度”进行了专门部署，确定了要以“三项制度”为主抓手，深入推进全面依法行政。2019年5月，福建省税务局根据总局实施方案，结合福建省前期试点情况和工作实际，印发了《福建省税务系统全面推行“三项制度”工作方案》（闽税发〔2019〕50号），在全省税务系统分步有序实施“三项制度”。

             

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

图1：“三项制度”推行工作路线图

二、“三项制度”试点的效应实证分析

我省税务执法“三项制度”的试点推行工作主要是采取“试点主体全覆盖、试点任务分点面、试点推进抓重点”的做法，立足税务实际，坚持问题导向，积极探索创新，重在突出样本作用，力求形成可复制可推广的制度性、操作性经验成果。

（一）试点显现的制度耦合作用

两年来，我省税务系统有计划有步骤地确定了部分市县单位开展一项或三项制度试点工作，试点单位尤其是三个制度全部试点的单位在实践中已初步显现制度间的互动作用与耦合效应，下面以东山县局的试点推行情况为例。

福建省漳州市东山县，是全国第六大海岛县，海洋产业特色鲜明，水产品加工是该县支柱行业。由于行业特点，水产品加工业发生骗取出口退税的风险向来比较高。2015年出口退税审批权限下放后，给县税务局执法带来较大挑战，如果执法不当，不利于行业发展，甚至有可能导致正常运行的企业停摆；如果执法不严，执法人员的失职渎职风险就可能上升。如何破解出口退税办理疑难问题，如何减少骗取出口退税的执法风险，以及如何推动东山水产品加工行业持续健康发展等等问题，倒逼当时的东山县国税局思考探索了出口退税审批领域的“三项制度”——退税办理公示、疑点排查全过程记录、退税法制审核，主动公开退税政策和退税结果，配备执法记录仪记录实地核查过程，建立出口退税审核委员会，对退税金额50万元以上的采取集体审核。

“三项制度”从初始税企双方都不习惯到逐渐习惯，基层税务人员的执法素养和业务能力不断提升，而执法过程的阳光透明更获得了纳税人的认同和遵从，在2017年度纳税人满意度抽样调查中，该局取得了全省第二名的好成绩。“三项制度”的耦合效应初显，出口退税疑点排查预警户数从2015年的户均2.24次降至2018年的0.61次，降幅达72.77%（见图2），2018年水产品加工业总产值同比增长9.5%。自2015年至今，该县未发生出口骗税案件，未发生税务干部失职渎职问题。大小两套“三项制度”，如今已成为东山县税务部门探索优化营商环境、护航水产品加工行业健康有序发展的一张“药方”。

 

图2：2015-2018年预警核查户次对比

说明：疑点排查预警户数从2015年的户均2.24次降至2018年的0.61次，降幅达72.77%

（二）试点带动的宣传联动效应

在东山县局成为全市首个全面试行“三项制度”单位的同时，漳州市税务系统其他4个试点单位也先后自主开展了一项或三项制度的试点工作。试点单位共享推行经验，积极接力创新，在为全市全面推行“三项制度”积累探索经验的同时，其产生的互动和联动“耦合”效应也在不断扩大。国地税征管体制改革后，新成立的漳州市税务局按照国家税务总局提出的新机构挂牌后“三项制度”推行工作“无向有看齐、少向多看齐、有向优看齐”的处理原则，积极主动向纵深拓展，持续推进新税务机构挂牌后“三项制度”建设，为打赢税务机构改革攻坚战积极营造法治环境，并于2019年4月在全市系统全面推行“三项制度”，使前期试点单位的推行经验和成果得到了总结、应用和升华。

漳州市税务系统主动开展“三项制度”的经验和成果收到了良好的社会评价，以东山县出口退税领域推行“三项制度”为实例的经验性文章先后被《中国税务报》、《福建日报》等刊载。与此同时，制作的“三项制度”微信动图作品被福建省税务局官微、《中国税务报》官微等新媒体采用，营造了生动浓厚的法治宣传氛围。5月6日，漳州市委书记邵玉龙对该项工作进行批示“漳州市税务局的做法值得市直相关部门学习借鉴。法制化是营商环境最重要的组成部分，必须坚持法治思维规范行政行为”；5月13日，福建省税务局林京华书记、邱大南副局长在批示中充分肯定了漳州市局以落实“三项制度”为契机，有力地推动了执法水平的提高和税收法制环境的优化，有利于减税降费的落实和营商环境的改善。“三项制度”所涵盖的法治精神、法治思维和法治方式得到广泛的社会认同，产生了良好的宣传联动效应。

（三）试点形成的法治价值效应

1.“三项制度”的法治价值效应

进入中国特色社会主义新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而行政相对人与行政机关之间的行政争议则是我国社会转型时期复杂系数和化解难度最大的矛盾纠纷。福建省税务系统税务行政执法“三项制度”试点推行既是一种机制耦合，更是一种社会治理模式的创新，其积极倡导的源头治理、系统治理和依法治理，具有超越执法行为规范化本身所具有的特殊法治价值。[1]

试点单位推行“三项制度”从源头、过程和结果三个环节来整体规范执法行为的一套制度体系，与国家税务总局政策法规司靳万军副司长将这三个制度归结为是一套“组合拳”的指导意见不谋而合。“三项制度”是一个整体、一个闭环，每一项制度相互之间有着内在的有机联系，比如执法公开对执法过程提出更高要求，并推动加强执法决定的法制审核，而执法过程和法制审核质量的不断提高又会增强执法公开的积极性、主动性。三个制度之间通过互相作用而彼此影响，其联合起来产生的互动或联动效应，契合了物理学上描述的耦合效应。[2]

调查资料显示，试点单位推行三个制度，聚焦税务执法源头、过程、结果的三个环节，贯通事前、事中、事后的各个节点，力求打造完整的闭环式执法链条，使税务执法行为被记录、看得见、可回溯，从而全面提升税务执法的透明度、能见度和规范化、标准化水平，使国家税收利益、行政相对人合法权益和税务干部正当权益得到保障，并以程序正义保障了实体正义。

2.“三项制度”的法治现实效应

2019年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上发表了重要讲话，强调了“法治是最好的营商环境”。行政执法“三项制度”的推行，不仅有助于严格规范公正文明执法的实现，有助于社会矛盾纠纷源头治理模式的实现，更为法治环境和营商环境的优化注入了新的现实意义：

（1）社会层面的实际意义。全面推行“三项制度”，是服务税收工作主题主业主线的实践创新，对于促进严格规范公正文明执法具有基础性、整体性、突破性的作用，尤其是对维护纳税人和缴费人合法权益，进一步深化“放管服”改革，营造更加公开透明、规范有序、公平高效的税收法治环境和税收营商环境将产生良好的社会联动效应。

（2）部门层面的实践意义。全面推行“三项制度”，有利于税务部门紧扣新时代新税务新职责新要求，通过不断健全执法制度、完善执法程序、创新执法方式、加强执法监督，全面提升税收执法效能，有效防范税务执法风险，对建设法治税务、智慧税务具有重要意义，为落实全面依法治国基本方略、推进法治政府建设奠定坚实基础。

（3）目标层面的实现意义。全面推行“三个制度”，通过源头治理、系统治理和依法治理，全面提升执法能力和执法公信力，逐步达到“执法信息公开透明、执法全过程留痕、执法决定合法有效，行政执法能力和水平整体大幅提升，行政执法行为被纠错率明显下降，行政执法社会满意度显著提高”的可期工作目标。

三、“三项制度”推行中的现实问题与困难

福建省税务局虽然不在2017年5月总局确定的首批试点单位之列，但也已先行在9个单位自主开展了一项或三项制度的试点。根据两年来试点工作的开展情况，对推行过程中出现或发现的主要问题和困难进行了初步归集：

（一）行政执法公示制度方面。《指导意见》要求在推行行政执法公示过程中注重强化事前公开、事中公示和事后公示，不断拓展公示的方式渠道，落实到税务执法公示实践中，基层反映较强烈的问题如下：

1.公示信息的发布渠道待拓宽。《国家税务总局关于印发〈优化税务执法方式全面推行“三项制度”实施方案〉的通知》（税总发〔2019〕31号，下简称《实施方案》）要求“税务机关要通过执法信息公示平台、官方网站、政务新媒体、办税服务厅公示栏、服务窗口等渠道，及时向社会公开税务执法信息”，在实际工作中，尤其是机构改革后，新组建的县区级税务机关不仅没有税务门户网站信息公开相关栏目的发布权限，也暂无法开通微信公众号等政务新媒体，这就造成了目前公示大多局限于办税服务厅公示栏、服务窗口等，大部分公示内容只能在大厅滚动屏上显示，既不易于保存，更不方便查询，使公示制度本应达到的行政相对人和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权的保障作用极为有限。

2.公示信息的内容范畴有待商榷。在此次公示清单中要求对“行政相对人申请法律救济的方式、途径、期限等”进行公示，公示时限为“自信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开”，但在实际工作中，可能涉及行政相对人权利义务的多数集中在《税务事项通知书》、《税务处理决定书》、《税务处罚决定书》以及行政复议类文书，除了行政处罚有单列为公示项目外，其他文书在作出时也已明确告知其申请法律救济的方式、途径、期限等，如按要求都在公示平台等进行公示，可能会涉及行政相对人不愿意公开的信息。此外，各类文书作出的部门不同，如行政相对人未提起救济或重大执法决定法制审核，政策法规部门是否有获取《税务事项通知书》、《税务处理决定书》的必要，且采集部门设在“政策法规部门”以及该类事项是否必要公开均值得商榷。此外，信息公示尤其是具有惩戒性质的公示信息还需明确规定公示期限及撤消制度，因为执法公示制度的出发点并不是为了惩戒行政相对人，而是为了更好地规范执法部门的执法行为。

3.公示工作的信息化建设待提速。当前的执法公示渠道极其有限，且金税三期系统尚没有执法公示相关信息采集、审核、发布的统一模块，与此同时，纳税服务大厅对外查询的电脑规定不能连接内网，而外网的门户网站栏目设置及基层单位的发布权限目前也未放开，这就使得执法公示工作多在机外纸质运行，不但影响工作效率，也不利于工作留痕、实时查询和责任识别，公示工作的信息化进程不仅停滞甚至发生倒退，与近年来快速发展的税务信息化建设格局极为不匹配。此次总局发布的《实施方案》也提到税务总局将依托官方网站建立全国统一的税务执法信息公示平台，搭建在外网的公示平台如何自动与金税三期系统精准对接，自动从金三系统提取公示信息，并自动整合、汇总和展示应是平台设计考虑的重点。

（二）行政全过程记录制度方面。在试点推行过程中比较困扰基层的是音像记录的规范、应用和存储问题。

1.音像记录的应用存在认识误区。“三项制度”执行中，基层执法人员存在顾虑最大的就是执法记录仪的应用。一方面，税务执法人员觉得使用麻烦，行为举止受约束，误认为所有执法活动都必须进行全程录音录像，给工作带来诸多不便，工作效率也受影响，因此存在普遍的畏难和抵触情绪；另一方面，行政相对人也有被监控的“别扭”感，有的甚至认为执法人员启用记录仪会影响双方的沟通，而前来洽谈业务的客户也容易对此产生误解，因此接受程度不高。

2.音像记录的作用应予准确定位。行政执法全过程记录是行政执法活动合法规范有效的重要保证，应看到，文字记录是全过程记录制度的最基本要求，音像记录则是锦上添花，即对文字记录能够全面有效记录执法行为的，可以不进行音像记录。但在基层执法中，往往因为过于强调执法记录仪的使用，给基层执法人员形成一切执法行为都应进行全程音像记录的错觉，导致过度及滥用音像记录，加上摄录、采集的内容和过程未统一、不规范等等，也给后续的存储、管理和使用带来困扰，不能起到应有的固定证据、内控监督等的作用，更无法发挥其在大数据应用中的作用。

3.音像记录的存储需要统一规范。音像记录的存储、保管和使用是难点之一。目前推行单位一般是将音像数据以文件形式简单保存在硬盘或专门的服务器中，且大多只是保存了事，并未进行科学合理的分类别储存，既不利于保管，更不方便查询使用。其次，后续的配套信息调阅和使用制度、记录资料的损坏或数据丢失责任等等都需要进一步建立和明确。

4.音像记录的效用应予充分发挥。总局在《实施方案》中强调各级税务机关在作出执法决定前，要调阅相关记录资料，对执法行为的合法性、规范性等进行审核。应看到，音像记录对执法行为可起到很好的规范促进和固定证据的作用，尤其当执法人员和执法对象因执法过程产生争议时，完整的执法记录可以还原事实真相，并在一定程度上维护税务人员和行政相对人双方的合法权益。但在基层实践中，音像记录大多只是保存了事，对如何通过对记录信息的统计分析查找执法薄弱环节、改进执法工作则思考应用较少。记录信息在案卷评查、执法监督、法律救济、舆论引导、内控机制等方面的耦合效用更有待进一步的挖掘和探讨。

（三）重大执法决定法制审核制度方面。该制度的要义在于通过推进专业化，既实现内部职能分离与互相监督，又提高行政效率，确保行政执法行为合法，但在实践中存在与制度设计不相适应等问题：

1.法制审核人员的配置问题。《指导意见》明确“原则上各级行政执法机关的法制审核人员不少于本单位执法人员总数的5%”，而2017年新修订的《行政处罚法》也规定“行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”，但目前基层单位普遍紧缺符合条件的法制审核人员，且原本数量不足、分布不均的法律人才由于2019年全国税务系统大规模的稽查遴选活动更多地集中到了跨区域稽查局，使得原单位的法制审核人员距离总局《实施方案》落实《指导意见》提出的到2020年7月底前各级税务机关的法制审核人员不少于本单位执法活动人员总数5%的要求和目标也更加遥远。

2.法制审核标准的设定问题。重大执法决定法制审核其难点之一在于“重大”的标准界定问题，哪些应列入重大执法决定法制审核事项清单，尤其是法制审核事项的具体标准等，都需要进行明确。总局的《实施方案》提到将由税务总局明确重大执法决定法制审核事项基础清单，省税务机关可结合实际增加法制审核事项，而省以下税务机关是根据总局、省局列明的法制审核事项清单制定本级法制审核事项的具体标准。省局已在总局清单基础上进一步明确了审核事项，而省以下税务机关如何根据事项清单制定本级审核事项的具体标准，以及由于地区县域差别带来的标准差异是否会带来科学性、公平性、规范性等问题都需要在实际推行中进一步调查研究。

3.法制审核文书的设计问题。法制审核工作中的法制审核流程尤其是各类流转文书的设计也应予关注。《实施方案》提到了税务总局将确定法制审核流程，明确送审材料报送要求和审核的方式、时限、责任，目前总局下发的配套办法附件中仅提供了《重大执法决定法制审核提请表》和《重大执法决定法制审核意见书》，在审核流程中需要或可能涉及的其他文书，如接收登记、审核审批、征求意见表或会议纪要等环节的文书是否也需要规范统一？其次，目前金三系统中尚未设置重大执法决定法制审核环节的相关流程，试点推行时使用的法制审核文书体外循环，不利于文书的保存。

四、提升“三项制度”法治效应的相关思考

根据总局和省局“三项制度”推行工作方案安排，2019年7月底前为部署准备阶段，2019年8月—2020年7月为推进实施阶段。我省前期的试点经验为全面部署准备奠定了基础，与此同时，细化实化相关配套文件以及人员配备、设备配置也将陆续到位。在部署准备工作就绪后，如何顺利和有效推进“三项制度”的具体实施则需要因地制宜、大胆实践，同时，还需要进一步聚焦执法实践需要，聚焦行政执法关键环节，不断探索和思考提升“三项制度”法治效应的方式、方法：

（一）注重统筹集成，积极推进信息系统建设

信息化建设是“三项制度”稳步推进的技术保障。国务院办公厅出台的《指导意见》在第五部分浓墨重彩强调了“全面推进行政执法信息化建设”，要求利用大数据、云计算等信息技术手段，充分利用已有的信息系统和数据资源，逐步构建行政执法信息化体系，加快全国一体化在线政务服务平台建设。着眼于税务执法信息化建设，当前应着力解决“三项制度”推行过程中存在的集成应用尤其是系统融合、资源整合以及信息聚合等方面的难点问题，探索打通与行政办公系统、金三系统、电子税务局等系统的对接，以避免信息系统重复建设。

“三项制度”集成应用系统的设计应基于金税三期系统、电子税务局等已有的信息系统和数据资源，通过数据实时抓取与推送，以及网上录入、流转、推送、查询等功能，实现对行政执法活动的即时性、过程性、系统性管理，在此基础上，根据国务院部署共同推动全国一体化在线政务服务平台建设，为实现跨地区、跨部门执法信息互联互通奠定良好数据基础。

（二）突出内外有别，循序落实执法公示制度

在总局2019年4月下旬召开的全国税务系统政策法规工作暨全面推行“三项制度”部署会议上，18个先期试点单位展示了典型做法和突出亮点。先期试点单位在搭建执法信息公示平台上都进行了有益的探索，但也应注意到，当前各地的公示平台主要是外网公示平台，且公示内容有限，如毕节市税务局纳税人通过平台自主查询的是办税指南、执法人员和行政许可清单等内容；吉林省税务部门通过公示平台公开的是执法主体、人员、权限、依据、指南和行政征收、行政许可、行政处罚等内容。

就我省而言，目前基层税务部门并未开放门户网站直接发布的权限，网站及电子税务局公开栏目可查询的主要是办税指南、行政许可、行政处罚等内容，大量日常需要公开公示的内容，尤其是关乎纳税人切身利益的诸如定期定额户公示、“双随机”公示、非正常户认定公示、退税信息公示等等目前仅能在办税服务厅的液晶显示屏上滚动显示或用纸质打印粘贴切在大厅公示栏，既不易于保存，更不方便查询。如何内外有别、有序开放需要总局进一步明确，同时在确保信息安全的前提下，建议启用触摸查询机，开发和开放查询机的公示发布和查询功能，并在条件允许的情况下拓展政务新媒体公示平台，以切实有效落实行政执法公示制度，保障行政相对人和社会公众的知情权和监督权。

此外，如何在事前公示做好与权责清单制度的衔接，事后公示如何准确把握公开信息的性质和原则，以及在公开公示中如何注意保护行政相对人的个人隐私，并做到内外有别、有序开放等都需要我们认真加以思考。

（三）强调集中规范，有效发挥全过程记录作用

行政执法全过程记录包括文字记录和动态记录两种形式，动态记录主要是通过摄像机、执法记录仪、视频监控等记录设备实现。当前有种片面理解即全过程记录就是指音像记录形式，从而造成过度和滥用记录仪等记录设备。应正确理解国务院的《指导意见》中明确的“对文字记录能够全面有效记录执法行为的，可以不进行音像记录”，在实际应用中将执法音像记录作为文字记录的辅助，并做好两者的衔接与应用。应把行政执法文书作为全过程的基本形式，根据执法行为的种类、性质、流程等规范执法文书的制作，其次，注意音像记录不等同于全程音像记录，即并非全程不间断地摄录，而是主要对重大税务案件尤其是容易引发争议的行政执法过程、一般案件的关键执法环节和重要执法事项等进行全程音像记录，因此，为便于基层操作以及规范统一，各单位在制作具体工作指引时应明确必录点。

无论是文字记录还是音像记录，都需要加以规范统一。文字记录的文书制作格式、音像记录的记录要素，以及两种记录的保存、管理、使用等制度都需要建立和完善，尤其是如何通过技术手段对同一执法对象的文字记录、音像记录的“一户式”集中归档以及调阅使用需要我们进一步的研究探讨，在强化监督管理的同时，切实发挥全过程记录尤其是音像记录的证据作用，使执法证据链条更完整，执法程序更规范。此外，《指导意见》提到要注意文字记录、音像记录的使用方式和应用范围，充分发挥其对执法监督、维护执法人员和行政相对人合法权益的积极作用。这一制度的设计既体现了成本效益原则，也充分考虑了各地区经济发展的不平衡性。《指导意见》还明确了电子文书和执法文书的规范性，要求逐步建立标准化的信息保障体系，使其成为智能执法、精准执法的重要支撑。

（四）聚焦实践需要，科学构建法制审核模式

上文提到，重大执法决定法制审核工作的难点之一是法制审核人员的配置问题。由于目前各单位普遍存在法制审核专业人员和公职律师的数量不足、分布不均等问题，因此，应积极探索建立本系统内公职律师统筹调用机制，在现有人员配置困难的情况下解决《指导意见》中要求的“原则上各级行政执法机关的法制审核人员不少于本单位执法人员总数的5%”的现实难点问题，充分发挥法律顾问、公职律师在法制审核中的作用，实现法律专业人才的资源共享。与此同时，要健全行政执法人员和法制审核人员培训制度，鼓励和支持行政执法人员参加国家统一法律职业资格考试，并建立科学的考核评价体系和人员激励机制，提高执法人员履职的积极性和增强执法队伍的稳定性。

难点之二是法制审核标准的设定问题。省以下税务机关要根据总局下发的事项清单制定本级审核事项的具体标准，该项工作建议省、市、县按层级需要和审核权限合理设定数额标准，如“罚款数额较大或经过听证程序的税务行政处罚决定”、“税款数额较大的税务行政征收决定”、“达到一定标准以上增值税专用发票（增值税税控系统）最高开票限额审批”以及“对数额较大的延期缴纳税款申请的标准”等由所在地主管税务机关参照当地经济状况科学合理设定提请本级审核的数额标准。此外，是不是也可授权基层单位在上级局的总体设计框架下，根据基层实际工作需要适当增加提请审核的项目，如存在争议的行政许可事项、停止出口退税权的处罚决定、一般反避税调查调整等。

（五）强化智能应用，力求实现执法精准高效

根据总局的《实施方案》规划，总局将“三项制度”全面融入金税三期系统，实现信息自动采集、实时推送、统一公示功能，省一级税务机关则要建立健全执法音像记录管理平台，并按照总局确定的接口方案与金税三期系统对接，实现对文字记录、音像记录的数字化归档管理。在确保信息安全的前提下，推进跨地区、跨部门执法信息系统互联互通共享，并将形成集税务执法数据储存、共享和分析功能为一体的“税务执法数据应用平台”。该平台按此设想，即可根据各部门实际业务需要及时调取、加工、应用相关的数据和信息，为统计分析、预警监测、案件评查、执法监督、行政决策以及全社会信用体系等提供强有力的技术支撑，及时发现和解决在行政执法过程中出现的新情况、新问题，有效提升执法风险防控水平。

 

 

 

 

 

 

 

 

图3：“三项制度”与各系统之间的耦合作用

与此同时，如何强化执法大数据应用，开发行政执法裁量等智能辅助信息系统等则是基层在执法实践中最具探索性的内容。如总局方案中提到的税务执法裁量智能辅助信息系统，以及基层法制工作中实用性和指导性较强的税务法规案例指导系统等（包括重大税务案件、税务行政复议和行政诉讼案例指导），均可利用语音识别、文本分析等技术对税务信息数据资源进行分析挖掘，发挥人工智能在证据收集、案例分析、法律法规推送、法律文书阅读与分析中的作用，并根据执法人员查询和工作需要，精准推送法律法规规定、相似案例，或生成基本的执法文书和处理意见，通过参照与借鉴，有效约束规范税务行政自由裁量权，提升税务执法和案件处理的精准性和效能性。

2019年7月26日，福建省第十三届人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过了《福建省行政执法条例》（2019年10月1日起施行），其“第五章 行政执法公示”、“第六章 行政执法证据”、“第七章 重大执法决定法制审核”即完全契合了当前国务院力推的行政执法“三项制度”精神要义，为我省各级人民政府行政执法机关全面推行“三项制度”提供了更加强有力的法治保障。随着“三项制度”的持续深入推进，其将产生的社会耦合效应也更加值得期待。

 

 

课题指导：邱大南

课题负责：陈禹

课题成员：金文景  林绍君  卢建捷  杨柳  吴泽林

课题执笔：杨柳