邓丽霞

 

【内容摘要】近年来，三明市生态环境状况趋好但仍不容乐观，应该加强环境税费政策在环境保护与污染治理中的作用。环境保护税与已有的税费种的征管相比，因其征管因素、征管计算、征管环节都与传统税种有较大的区别，有较强的专业技术性和技术难度，故而环境保护税的征管有其特殊性。环境保护税征管中存在四个问题：执法依据不够完善、计税依据准确性还有待提升、专业化能力不足引发的税务风险增多、部门配合还有较大提升空间。针对这些问题，本文建议立法层面建立健全相关法律法规，完善计税依据基础，提升专业能力、推进风险管理，完善部门协作机制。

【关键词】生态文明 环境保护税 三明

 

生态文明涵盖了人们为确保生态、环境保护所取得的物质、精神、制度成果，是与我们日常的经济、政治、文化建设相辅相成的，是我们的社会从单纯追求经济高速发展向全面发展的标志。

党的十八大首次将生态文明建设列为国家战略，与经济、政治、文化、社会建设并列，纳入到我国总布局。党的十九大提出了我国社会主义矛盾的新转变，强调我们的社会主义现代化强国建设，除了包含富强、民主、文明、和谐外，还要落实“绿水青山就是金山银山”的发展理念，实现“美丽”目标，并重点对推动资源节约、降低资源消耗、深化生态环境监管体制改革等生态文明体制改革进行了细化部署。

环境保护税的出台，是实行严格生态环境保护制度的一项重要举措。在生态文明建设力度空前加强的大背景下，抓好环境保护税的征管，一方面，对于落实环境保护法治观有重要意义，财政部税政司司长王建凡认为“开征环保税的环保意义大于财政意义”，国家税务总局财产和行为税司司长蔡自力则强调“环境保护税的功能定位是绿色税种，是为建设美丽中国建设助力”；另一方面，对于完善税制也有其积极作用，作为十八届三中全会提出落实“税收法定”原则要求后首部税法，《环境保护税法》第一次将涉税信息共享平台和工作配合机制内容明确写入法条中，强调要推进信息共享，促进税收共治，这既是新时代的要求，也是税收治理现代化中多部门协同配合、协同征管的探索。

因此，生态文明建设大背景下，相对其它税种，环境保护税征管被赋予新的目标。一是应实现合作治理，其征管模式“企业申报、税务主导、环保协作、政府协调”，要突出税务、环保部门的协作配合，实现协同征管中的职责清晰、权力义务明确。二是应实现法治效果，环境保护税本身是由排污收费“平移”而来，要切实解决原排污收费存在的行政干预过多、收费不够严格、处罚执行力度弱等执法刚性不足问题。

福建省森林绿化覆盖率全国第一，在中国工程院发布的2018年生态文明发展水平评估报告中，福建省生态文明指数居全国第一。三明市是全国全省重点林区，国家森林城市全国惟一的海峡两岸线带林业合作实验区，在2018年度福建省考核中，三明市党政领导生态环境保护目标责任书考评优秀，居全省第二。基于此，课题组以三明市为例，分析环境保护税税制及征管问题研究。

一、环境保护税征管相关规定及特点分析

（一）环境保护税征管相关规定

《环境保护税法》对环境保护税的税收要素进行了明确，包括纳税人、课税对象、税目、税率、计税依据等。从基本要素来看，环境保护税纳税人、课税对象、税目、计税依据等与排污费具有较高的相似度，是“平移”的结果（见表1），税率设置在排污费标准的基础上，设置了10倍的幅度，赋予各省根据自身情况进行相应设置的权力。福建省按照最低限征收，在全国税率水平中处于低水平。

表1  环境保护税基本规定

税制要素	基本规定
纳税人	向环境排放应税污染物的企事业单位和其他生产经营者
课税对象	直接向环境排放应税污染物的行为
税目	大气污染物、水污染物、固体废弃物、噪声
税率	实行定额税率，采取从量定额征收方式
计税依据	污染当量数、排放量、分贝数
减免税	设置2档减税优惠及5种免税情形

资料来源：根据《中华人民共和国环境保护税法》整理

 

表2 环境保护税的征管规定

征管规定	具体内容
部门职责分工	税务部门负责征管，环保部门负责污染物监测，政府负责加强领导，建立征管协作机制
涉税信息共享平台	环保部门、税务部门定期交换相关信息，并对交换的涉税信息进行了正向列举。
纳税义务发生时间	排放应税污染物的当日
征收地点	污染物排放地的税务机关
申报期限	按月计算，按季申报，或按次申报
申报资料	应税污染物的种类、数量、浓度值及其他税务机关要求报送资料
涉税信息比对	税务机关负责将纳税人申报数据资料、环保部门相关数据资料进行比对。有异常的，提请环保部门复核，并依据环保部门复核结果调整纳税人应纳税额
核定计算	税务、环保部门核定污染物排放种类、数量和应纳税额

资料来源：根据《中华人民共和国环境保护税法》整理

 

 

图1  环境保护税征管流程

 

从表2、图1看征管具体规定，环境保护税是第一个把部门职责分工、涉税信息共享平台等写进税法条文的，明确了环境保护税的征管需要税务、环保、政府等多部门的配合，尤其是税务与环保部门的配合，故而环境保护税的征管流程也与其它税种有较大区别。分析来看，环境保护税的征管中有五个环节比较重要：一是纳税人自行申报缴纳税款，二是环保与税务部门涉税信息共享，三是税务机关将纳税人申报的资料与环保部门传递的数据进行比对，四是税务机关将异常数据交送环保部门复核，五是税务机关依据复核意见调整征税。环境保护税共涉及了纳税人、税务机关、环保部门三个主体。

（二）环境保护税征管的特点

环境保护税与已有的税费种的征管相比，因其征管因素、征管计算、征管环节都与传统税种有较大的区别，有较强的专业技术性和技术难度，故而环境保护税的征管有其特殊性。

1.征管因素的特殊性

从常规已有的税种来看，税收征管依托的是现金流、发票、账面价值等财务信息，也就是说，基于我国现有已建立的企业会计制度，其他已开征的税种可直接获取相关税收信息并计算得出应纳税额，而环境保护税征管因素与现金、发票、账面价值等信息脱钩，其计税依据是污染当量数、排放量、分贝数等，我国目前并没有专门建立环境会计制度，环境保护税计算涉及的排放量及分贝数等，无法通过已有的账面信息体现，加之税务部门目前尚缺乏对污染物的监测技术，而排放量的计量、判断则要求较高的专业技术水平，使得税务部门由于此征管因素的特殊性，必须依赖环保部门的监测管理数据及监测技术。

2.征管计算的复杂性

相较于其他税种，环境保护税的征管更具复杂性。《环境保护税法》全文包含总则、计税依据和应纳税额、税收减免、征管、附则等5章28条，且主要内容集中于计税依据和应纳税额、征管章节，除了税目税额表外，还设置了附表明确应税污染物和当量值。环境保护税的污染物种类多，征收面广，征税品目非常详细，共有115项污染指标，含：水污染物（61项）、大气污染物（44项）、水污染物pH值、色度、氧值等（10项），另外还有4大类固体废物。涉及的应税企业面非常广泛，且这些企业行业属性不集中，专家认为环境保护税需要对如此多的污染物、指标进行计算、监测，比我们常规征管中涉及的如销售收入等指标要复杂得多。

在环境保护税法出台后，国家税务总局发布环境保护税《纳税申报表》及《基础信息采集表》，其中：《基础信息采集表》要求首次申报环境保护税纳税人填写，除《基础信息采集表》主表及4类污染物《基础信息采集表》（3张）外，还有《产排污系数基础信息采集表》；纳税申报表区分适用纳税人不同，有AB两类申报表，A类申报表包含1张主表及5张附表。纳税人在申报时，须提供应税污染物信息，并依据该信息填报申报表，对纳税人来说是不小的挑战。

3.征管环节的特殊性

环境保护税税收征管模式为“企业申报、税务征收、环保协作、信息共享”，与排污费及已有税种的征管有较大区别：

（1）纳税人计算环节前置。排污费模式下，排污费的征收只涉及环保部门、排污者两方，其征收分为四个阶段。一是申报阶段，由排污者做出排污登记；二是现场核查阶段，环境监察机构依据法条规定对排污者提交的《申报登记表》进行审核；三是核定阶段，环境监察机构核定排污者实际排污情况后，出具并向排污者送达《核定通知书》；四是征收阶段，环保部门向排污者送达《缴费通知单》，排污者须在规定时间内缴纳。排污费缴费人仅负有排污登记的义务，而排污费的数额直接由环保部门计算给出。在环境保护税征管中，纳税人的自行申报开启了整个环境保护税征管，按要求纳税人对申报的真实性、完整性负有责任，因而环境保护税中纳税人必须能自行完成应纳税额的计算，而非依靠环保部门计算。

（2）环保、税务部门协作覆盖全流程。税务机关因暂时还没有相关技术条件，对物料衡算、排污系数、抽样检查、自动监控数据等进行的核定计量，必须依靠环保部门才能得到有效解决。故而，环保部门在环境保护税征管中发挥重要作用。故在征管环节中，相较于其他税种，增加了环保、税务部门的涉税信息共享环节、税务机关的数据比对环节，若数据比对出现异常，还涉及环保部门复核及税务机关纳税调整环节等。

二、三明市环境保护及污染控制现状

（一）生态环境状况趋好但仍不容乐观

基于十八大以来生态文明建设的新要求，三明市积极开展环境保护及污染控制，依托“福建省污染源自行监测数据管理系统”、三明市生态环保智慧监管云平台，通过强化全市重点企业监管、加大环境监测能力建设专项资金投入等方式，将环境监察执法，加快国家生态文明试验区建设，近年来取得较大成效。对比2014-2018年度环境状况可知，三明市地表水环境、空气环境质量等指标均为优良以上，但还存在酸雨频率较高、声环境质量特别是功能区噪声夜间达标率还较低等问题。

 

 

 

表3  三明市2014-2018年环境指标

年度 指标	2014	2015	2016	2017	2018
地表水环境质量	辖区地表水质量保持优良水平。沙溪、金溪、尤溪的年水质总达标率为99.0%.	沙溪、金溪、尤溪三条水系年总水质达标率为99.0%。	沙溪、金溪、尤溪三条水系水质达标率继续保持在100%	辖区沙溪、金溪、尤溪的年度水环境质量保持为“优”，18个国、省控断面水质达标率96.4%，优良比例居全省首位。	15个断面均值为Ⅱ类，有3个断面为Ⅲ类，18个断面均达到省政府“水十条”考核目标。
空气环境质量	空气污染指数（API）均值为57，空气质量优良天数比例为97.8%。	按AQI指数统计，三明市区空气质量优良天数比例为98.6%。	市区空气质量优良天数达达标率98.4%综合指数为3.49。	市区空气质量优良天数达361天，达标率98.9%，比上年提高0.5个百分点；综合指数为3.50，优于上年0.01个单位。	三明市区空气质量优良天数比例为99.2%，比上年提高0.3个百分点。
大气酸雨频率	酸雨发生率为76.0%。	降水酸雨发生频率为28.1%。		酸雨率为37.6%。	酸雨发生率为61.2%。
声环境质量	昼间区域噪声平均等效声级为54.0分贝，属“较好”等级。夜间达标率为40%。	昼间区域噪声等效声级平均值为54.6分贝，属“较好”等级，夜间达标率为65%。	噪声等效声级均值为54.5分贝，属“较好”等级	昼间区域噪声等效声级均值为54.6分贝，属“较好”等级，功能区噪声夜间达标率为80%。	功能区噪声昼间达标率为95.0%，夜间达标率为45%
自然生态环境	全市生态环境状况总体良好，森林覆盖率为74.17%，居全省前列，水土流失面积逐步减少。	全市生态环境状况总体良好。森林覆盖率为75.89%，居全省前列水土流失面积逐步减少，但农村和农业面源污染尚未得到有效控制。	森林覆盖率76.8%。	全市森林覆盖率76.8%，居全省前列，水土流失面积逐步减少。	全市森林覆盖率76.8%，居全省前列，水土流失面积逐步减少。
污染物排放状况	全市废水排放总量约为20996万吨，其中工业废水12090万吨。一般工业固体废弃物产生量约843万吨，；危险废物产生量约5.3万吨。	全市废水排放总量为1.92亿吨，全市一般工业固体废弃物产生量约958万吨；危险废物产生量约5.08万吨。	全市污水处理率86.3%,其中市区达87.0%,分别比上年提高1.1个和1.0个百分点;生活垃圾无害化处理率98.7%,其中市区达98.6%,分别比上年提高0.2个和0.1个百分点。	全市污水处理率89.04%；生活垃圾无害化处理率98.71%。	全市污水处理率89.87%，；生活垃圾无害化处理率99.55%。

资料来源：历年《三明市国民经济和社会发展统计公报》《三明市生态环境状况公报》

（二）税费视角下的环境保护与污染治理

税收作为政府宏观调控的重要政策工具，可以协同法律与行政手段发挥作用，即通过激励与惩罚性政策设计引导市场微观主体节能减排、提高资源使用效率，降低环境污染水平。我国在环境保护和污染治理中，也应用了税收手段。2018年1月1日起开征环境保护税，征收户数较原排污费有了明显增长，入库税额虽略低，但减免户数与减免金额均有突破，

表4  三明市2017排污费与2018年环境保护税征收情况对比

年度	入库		减免
	户数	金额（万元）	户数	金额（万元）
2017	737	4133.55	0	0
2018	2332	4081.58	565	905.09

数据来源：三明市环保局、金税三期

目前来看，我国除环境保护税外，还有一些税费种中含有鼓励环境保护和污染治理的调控手段。一是本身设定即与节约资源、保护环境有关的税种或税目：如资源税对原油、天然气、煤矿等的开采征税，目的在于保护自然资源；城市建设维护税税款专款专用于污水收集处理、垃圾处理等城市公共基础设施投入；城镇土地使用税通过征税的方式，引导人们合理利用土地资源；耕地占用税旨在保障耕地资源；车船税与车辆购置税虽本意不是为了环境保护，但在一定程度上对车船起到抑制作用，间接来说，能够减少废气排放，对环境保护有正向意义；消费税对鞭炮、烟火、成品油、摩托车、小汽车、木质一次性筷子、实木地板、电池、涂料等的征税，能保障大气、绿色资源。二是散见于其他税种中的环保税收优惠政策，如企业所得税对节能节水项目、购置使用指定的环保、节能节水、安全生产设备给予税收抵免，个人所得税对一定层级以上的环境保护奖金实行免征等。三是我国还另外设置了环境补偿费和环境保证金等其他环境收费。

这些税费的实施，能够起到对环境保护、污染治理的引导，也为我国环境保护筹集了资金。为了测算环境税费政策的实施效果，本课题引入邓晓兰、王赟杰《中国税收制度的绿化程度研究——基于大中小三个统计口径指标的》中提出的绿化度指标衡量“税收制度发挥能源节约与环境保护功能的水平”。即：

税收绿化程度=环境保护税（排污费）收入+上述7项纳入中口径指标当年度税收总额（含排污费收入）

表5  三明市税费绿化程度分析

税种	税目	入库金额（单位：万元）
		2017年	2018年
消费税	成品油	0.15	2.01
	小汽车	--	18
	摩托车	--	--
	鞭炮、焰火、火	--	--
	木质一次性筷子	--	--
	实木地板	2	--
	电池	199	85
	涂料	98	60
车辆购置税		33072	37029
资源税		13309	14945
城市维护建设税		38654	45708
城镇土地使用税		18889	19176
耕地占用税		9300	5661
车船税		7977	9311
环境保护税		--	3023
当年度环保税费小计		121500.15	135018.01
当年度税收收入总额		1362205	1562391
绿化度%		8.92	8.64

数据来源：金税三期系统

根据绿化度中口径的测算，得出三明市绿化度数据为8.6%以上，较全国平均水平8%高出0.6个百分点，说明我市环境税费政策在环境保护与污染治理中起了较强的作用，要进一步提升其比例，则更需要加强环境保护税征管。

三、环境保护税征管中存在问题

作为首次开征的具有如此专业性、复杂性的税种，环境保护税征管中遇到了不小的难度和挑战。三明市环境保护税一年多征管情况来看，环境保护税征管因涉及纳税人、税务机关、环保机关等多主体，在多主体的共同作用下，征管工作存在一些普遍性的问题，主要集中于执法依据不够完善、计税依据准确性还有待提升、税务风险管理难度加大、部门配合还有待提升等5个方面的问题。

（一）执法依据不够完善

由于环境保护税征税因素的特殊性，我国现行征管法律法规等与环境保护税未配套，造成了基层在执行中的执法依据不够完善。一是根据《环境保护税法》第十条第四款，污染排放量及噪声分贝数，在无法监测或依据污染系数等计算的情况下，可由税务、环保部门核定确定。环境保护税作为单独税种征管，也必须遵循《税收征管法》等，然而，我国《税收征管法》第三十五条所规定的税收核定情形及《税收征管法实施细则》所规定的税收核定方法，都是基于纳税人的帐簿设置情况，参照收入和利润指标设定的，没有考虑到排污量这一因素。二是虽然《环境保护税法》对环保部门的污染物监测管理、信息传递等作出了规定，但是，在环境保护税税收核定中，未对税务、环保部门的联合税收核定具体操作规程给予以明确。而事实上，在大量缺乏排污监测设备的我国，这一操作规程是十分必要的。没有出台具体操作规程情况下，给基层的操作带来不便，不利于环境保护税征管工作。三是由于环境保护税征管的特殊性，《环境保护税法》及《环境保护税实施细则》未明确纳税人救济渠道，若环境保护税征管中出现纳税人对于征税额的异议或征管程序疑义的，固然《税收征管法》有规定，但由于环境保护税的多头管理，诉讼就有可能涉及到税务机关、环保部门，现有的《税收征管法》不能解决此种争议，需要法律进一步明确。

（二）计税依据准确性还有待提升

纳税人纳税申报属于环境保护税征管的起点，纳税人的纳税遵从度对环境保护税的征管至关重要。环境保护税由排污费改税而来，基本上环境保护税的纳税人原来也是排污费的缴费人，但由于环境保护税较之排污费执法刚性、纳税申报难度增加等的变化，造成源自纳税人的征管阻力增加，其数据准确性也还有待提升。

一方面，长期以来，我国实行的排污收费制度属于行政收费性质，原排污费征收多采用核定收费，自由裁量因素明显，缴费人的费负相对较轻，虽然环境保护税是对排污费的“平移”，但也将提高标准的权限归地方，由于环境保护税属于法律性质，具有强制性，随着税收征管力度的加大，纳税人的实际税负将会提高。加之违反《环境保护税法》可能面临刑事处罚，少数纳税人对环境保护税法心存疑虑，对环境保护税申报的自主配合性在短期内恐有待改进。

另一方面，环境保护税的申报模式变化后，纳税人需自行计算环境保护税应纳税额并自行申报，《环境保护税法》要求纳税人必须对申报的真实性、完整性负责。与其他税种的申报由财务部门单独负责不同，环保税的申报需要财务、技术和环保等多个部门共同协作才能完成，由于企业缺乏环境保护税纳税申报专业人才，环境保护税申报的难度于纳税人而言有所增加。从硬件缺失来看，根据《环境保护税法》规定，在污染排放量等的计算顺序中摆第一位的，即纳税人安装使用符合国家规定和监测范围的污染物自动监测设备，也就是说，在污染物计算中，运用自动监测设备计算的精确度最高。然而，相比于发达国家，我国大多数纳税人并未安装污染物自动监测设备。从三明市情况来看（见表6），自动监测户数占比低。在以往的排污费申报中，大多数排污单位的排污费申报数据或根据环评数据预估，或平移往年环保部门核定数据，环保部门在排污单位申报后还会进行核定。在硬件缺失、失去环保部门的核定环节，纳税人自主申报的困难增加了。为了实现申报，纳税人多采用第三方监测数据。

表6  三明市环境保护税征收计算方法户数统计

自动监测	监测机构监测	排污系数	物料恒算	抽样测算
113	535	18	175	236

数据来源：国家税务总局三明市税务局（截至2019年6月）

经了解，三明市专业的第三方监测机构户数仅2家，监测区别污染物种类、排放口等，收费金额在2000至几万不等，对纳税人来说，第三方监测机构的成本不低，为了节约成本，纳税人一次监测的数据，用1-2年，数据的准确性还有待提升。

同时，第三方监测机构监测的有效性、规范性不足。一是从有效性方面来说，一些第三方监测机构存在人员技术力量与监测工作不匹配，技术能力不达标的情况，部分第三方监测频率低，给一些企业可乘之机，可能会根据实际情况安排有利于企业的监测时点，从而不能准确地记录污染物的排放量。二是从规范性来说，由于污染物自动监测设备成本较高，大多数排污企业不愿意承担购买设备的经济压力，往往会选择购买专门的环境污染监测机构的监测服务，以解决自行申报困难，从而在纳税人与监测机构之间形成买卖合同关系。这就可能导致环境保护税纳税人与第三方监测机构结成利益关系，为逃避或减少环境保护税税款，纳税人有可能会要求第三方监测机构提供不准确甚至是造假的监测数据，而一些监测机构为了不正当竞争，也有可能同意纳税人的这些要求，造成监测行为的不规范、监测数据的不准确。这种现象的发生不仅损害了监测机构本身作为第三方的独立性，更重要的是对于环境保护税的征管产生极大的危害，可能造成环境保护税税款的流失。

（三）专业化能力不足引发的税务风险增多

国地税合并后，社保费和部分非税收入征管职责将划转税务部门，人少事多，对于体量并不是很大的环境保护税，税务部门从效率角度考虑，也无法每时每刻对每个纳税人进行细致管理，而由于环境保护税的特殊专业技术性，税务机关自身的专业化能力不足，导致了税务执法风险增加，风险管理难度加大。

1.人员素质与环境保护税的征管匹配度不高

对于税务工作人员而言，环境保护税属于全新税种，需要税务机关对纳税人申报的数据资料与环保部门交送的数据资料进行比对，专业性强，对税务人员掌握排污及环境保护相关知识提出了新要求。但是，就目前而言，税务系统内人才主要为财会、税收、法律方向，缺乏掌握环境保护专业知识的人才，更没有接触过排污核定等工作，税务机关在应对原有税收征管的基础上，要对内容细化且技术性强的环境保护税进行管理，若不能熟练掌握相关知识，则可能造成漏征、少征等执法风险。虽然税务部门、环保部门的配合必然逐步建立，但要实现业务知识的无缝对接，必然是一个长期的过程，而在这个逐步熟悉的过程中，税收管理的风险将常相伴左右。

2.税收核定处于被动地位

从税务部门的管理经验来看，对于规模较小或账证不健全纳税人，实行税收核定，是十分有效的管理手段。以往的税收核定，税务部门单方面即可完成。但在环境保护税中，根据法条规定，税收核定需要由税务、环保两部门会同实施。由于应税污染物的计算与核定工作极具专业性，税务机关缺乏此项能力，会同实施核定和联合执法实际上意味着税务机关让出大部分环境保护税上的税收核定权，在环境保护税的核定工作方面话语权较少，将处于较尴尬与被动的地位。

3.申报审核及违法调查难度大

对纳税人的申报审核，税务机关主要依赖环保部门提供的数据发现纳税人申报数据异常。发现异常的，也由环保部门负责给出复核意见，税务机关以环保部门数据为标准计算。然而，我国大部门纳税人没有安装自动监测装置，给环保现场监测增加了较大的工作量，加之现场监测结果受气象条件、场地条件、生产工况等因素影响较大，对监测人员、监测设备的要求也比较高，环保部门现场监测难度较大，将影响环境保护税征管工作。在违法调查中，存在更大难度。我国现行环保部门对排污费征收的费基，一般是通过抽样调查的数据获得的，除了纳税人安装了符合规定的自动监测仪器是持续监测外，环保部门的检测报告其实也仅是监测过程某时段的排污数据。污染排放在生产过程中有时稍纵即逝，排污行为是瞬间完成的，具有不可复制性，且污染指标也可能处于起伏不定的状态，很难通过事后的监测数据去验证已发生的排污数据，给纳税申报的审核与比对带来困难，若是将其作为税务行政处罚的依据也需要谨慎。在对纳税人开展违法行为调查时，相关证据的取得与保存同样存在一定的困难。

（四）部门配合还有较大提升空间

《环境保护税法》及其实施条例对税务、环保的协作机制做出了规定，要求政府牵头，抓好部门配合，并明确环保部门负有监测管理、资料交送、资料复核、负责制定和完善污染物监测规范、纳税人辅导培训及咨询、配合税务机关进行税务检查等职责。《环境保护税征管协作机制备忘录》也对发布征管技术规范、协调落实等七项协作进行明确，但现实工作中，部门间分工协作难度大是一个不争的事实，部门间协同配合与预期紧密度恐有一定差距。其面临的现实障碍：

一是跨部门协作本身极易引发一定范围的利益调整，排污费改为环境保护税并由税务部门征收，利益受损最大的是环保部门。环保部门由原来的征收部门变为税务部门的配合部门，环保部门的环境管理事权和财权出现了分离，环境保护税和其他税收一样并入了一般预算，环保部门失去了专项资金来源，仅承担事权而没财权，将影响环保人员的积极性。目前，环保、税务部门的协作仅强调了要进行配合，但没有严谨的制度约束和保障，若长期如此，有可能引发两部门配合不力，从而影响环境保护税的征管质量。

二是目前绝大多数地方的环保部门内数据传输还未完全实现信息化，主要实现的信息化集中于省级平台，市县主要依靠环境监测报告等，而且还多通过纸质传输，再将数据录入征收系统。环保部门负责监测管理、资料复核等，尤其是对于税务机关移送的复核资料，《环境保护税法》要求环保部门自收到资料十五日内向税务机关出具复核意见，加之税务机关征税主要依托环保机关相关数据进行比对及调整纳税人应纳税额，环境保护税的税基即污染物排放量又需要持续的监测，并在两部门间实时数据传输，才能保障税收征管工作，未来两部门间的紧密协同配合仍然任重道远。

四、完善环境保护税征管的策略选择

（一）立法层面建立健全相关法律法规

一是从法律大环境来说。要加快对环境保护税相关的《税收征管法》《环境保护法》及相关法律的梳理，及时排查出存在的规定、表述不统一，及时进行明确，避免由于法律体系之间的不统一给税收征管工作带来困扰。同时要不断完善环境保护相关法律，为环境保护税征管保驾护航。二是从环境保护税自身角度来说。要结合征管实际中遇到的具体困难，对具体操作规程、尚未完善的救济渠道进行明确，方便基层税务机关执行。省一级财政、税务、环保部门应结合环境保护税的专业特点，从可操作性、简便性角度出发，制定相应的征管规范，便于基层税务机关执行。

（二）完善计税依据基础

1.完善污染物监测技术

强化污染物的监测对确定应纳税额至关重要。一要鼓励自动监测。从国家层面提升自动监测的质量技术水平，降低自动监测设备的成本。从税收层面，出台相关税收优惠政策，可参考企业所得税中的专用设备抵免政策，对纳税人自行安装污染物自动监测设备的，给予一定的税额的减、免、抵，鼓励纳税人安装相关设备，提高数据的真实、可靠性。二是对于纳税人未安装自动监测设备的，应鼓励其从政府购买环境监测服务机构名单中自主选择监测机构进行监测。对于符合要求的社会化监测机构出具的监测报告，税务部门予以认可，既解决一部分纳税人的计税依据确认问题，又减轻税务机关工作量。

2.规范第三方监测

在确保认可第三方的监测报告的同时，也要不断强化第三方监测的有效性、规范性管理。一是完善针对第三方机构的管理制度，依托许可制度，强化对从事环境检测活动的第三方机构的许可证管理，同时，强化对第三方机构从事环境检测的人员的资质审核，提升监测的准确性。另一方面，要建立第三方监测的质量标准体系，强化第三方监测行业协会构建，依托协会定期开展对企业监测质量的评估，及时发现存在不正当手段恶性竞争情况，强化管理，促进行业健康发展。三是要强化政府监管，环保部门定期对第三方监测机构数据的真实性、准确性进行核查，对有疑义的，及时约谈监测机构负责人，对约谈后改善效果仍不明显，按规定程序处理，严重者停止其监测业务。

（三）提升专业能力，推进风险管理

1.构建环境保护税征管的专业化人才队伍

要构建专业人才队伍，提升税务人员专业水平，以更好服务纳税人，营造优质环境。一是在税务系统开展全面环保专业知识专项培训，鼓励环保专业人士协助开展好业务培训；二是在人员招录中适当录取一定比例的环境保护专业人员，完善税务干部的知识结构体系；三是建立环保、税务部门的人才交流机制，选送部分人员到环境监测部门挂职，提升整体队伍水平。

2.推进税务风险管理

从税务部门提升工作质效角度出发，要逐步铺开环境保护税分级分类管理及风险管理，实现高效征收。

（1）推行分级分类管理模式

一是对纳税人进行分级管理。将环保纳税人分为重点、一般、简易征收纳税人，从税源登记、申报征收、管理评估等进行分层级管理。重点纳税人为环境保护部门纳入重点污染源管理和领取《排污许可证》的排污单位，从排污费征管系统中提取相关数据，完成相对详实的税源登记信息，日常可依据环保部门较为详细的管理台账和监测数据进行比对。一般纳税人为环保部门掌握的较为完整信息的排污单位，主要参照原有的排污费申报要求进行纳税申报。税务机关可依据近年排污数据及生产经营情况进行比对。简易纳税人则是污染量很小的单位，可由税务机关和环保部门实行联合核定征收，或沿袭原有的环保排污费核定方法进行核定，以后逐步纳入规范管理范围。

二是对应税污染物的分类管理。基于目前基层的环境保护税收入结构以大气、水污染物为主，在环境保护税征管初期，可将大气、水等重点污染源作为税收监管重点，以便实现绝大多数污染物排放征税、确保现有征管力量下不出现税款的大面积流失，最大限度的利用环保部门现有的征管数据。

（2）推进风险管理新模式

环境保护税优于排污费的关键在于执法刚性。若不能避免环境保护税的漏征漏管，则环境保护税的立法就失去了意义。故从长远的环境保护税征管来说，必须构建环境保护税的风险管理体系，以避免漏征漏管的同时，提升征管质效。一是强化基础涉税数据采集。在税种开征的基础上，积极采集纳税人自行申报的数据和环保部门提供的数据，通过采集电耗、废水排放量等能耗指标、污染指标等与排污指数关联度较高的数据，夯实环境保护税风险管理的基础。二是建立风险管理基础模型。依靠已经掌握的基础数据，积极开展纳税人样本的典型调查，并根据纳税人相关行业能耗指标、污染指标等数据，设计环境保护税指标体系，用以有效校验纳税人申报的真实性，掌握征管主动权。三是加大纳税申报环节风险排查。由于我国尚无环境会计，造成我国环境会计确认、计量的滞后性，因此在环境保护税征管中，要不断增加税务稽查力度，对纳税人污染物排放情况进行定期稽查和不定期稽查，强化对申报中可能存在的应登记未登记、虚假申报、混用污染物次序、混用减免税优惠等风险排查，防止出现偷逃税情况。四是实现环境税的大数据治理。将“互联网+税务”理念运用于环境保护税征管中。在全面推广污染物自动监测设备的基础上，借鉴发达国家经验，将信息自动化技术与互联网技术相结合，构建网络平台，通过网络平台对纳税人的排污情况进行实时精准监控，避免申报审核、违法调查中因排放不可复制性带来的执法困扰。

（四）完善部门协作机制

生态文明视域强调要实现合作治理，环境保护税的征管应突出税务、环保部门的协作配合，实现协同征管中的职责清晰、权力义务明确。

1.明确界定各方职责义务

在较高层次的法律或法规中对环保、税务部门的职责进行明确界定：要求税务部门做好征管的同时，配合环保部门健全环境监测网络；细化环保部门的职责，以清单方式进行列举，为其设定具体、详细的法定义务，包括内容、方式、方法、期限等，尽快形成环保、税务部门的“高度捆绑”工作模式。在明确职责的基础上，对不履行、不正确履行、不完全履行、不按时履行职责，造成不缴或少缴税款的，建立问责机制，要求相关部门及其责任人员必须承担相应的法律责任。

2.强化涉税信息的传递机制建立

在当前大部分省份已实现了省局涉税信息共享平台基础上，及时研究制定出一套简便易行的税务与环保双方比对机制，简化比对程序，确保数据传递及时有效。尽量在市、县层面搭建双方信息资源共享交换平台，实现两部门系统直接互联，实现数据实时传输，便于税务机关及时掌握税源信息，准确开展数据比对，实现对污染物排放的实时监控，减少漏征漏管，提高征管效率。对该涉税信息平台要定期维护，定期就存在的问题进行总结、改进，以最大程度发挥涉税信息共享平台作用。

3.发挥政府作用

发挥县级以上人民政府作用，切实牵头做好税务机关、环境主管部门及其他相关单位分工协作，建立常态化联席会议制度，明确最长时限，规范联席会议制度，确保相关部门能及时就征管工作中存在的问题进行沟通、交流。依托综合治税平台，以能源、环保、工商、发改、财政、银行等部门为主，建立联合执法监督体系，实现对漏征漏管的震慑打击。强化对环境保护税征管配合的绩效考核，确保各部门各司其职。同时，为环境保护税征管涉及的设备采购、监测站建设给予财力支持。

 

 

（作者单位：国家税务总局明溪县税务局）

 

 

【参考文献】（略）