福建省税务学会课题组

 

【内容提要】科技的发展促进了信息共享，信息共享为税收共治提供了现实可能。本文在分析了信息共享、税收共治这一时代命题的深刻内涵与意义的基础上，介绍了福建的实践经验以及美国、澳大利亚、荷兰等西方发达国家在信息共享和税收共治方面的成功做法，从思想共识、法律保障、顶层设计、机制建设等方面分析了当前我国在信息共享和税收共治方面存在的瓶颈问题，提出要站在新的历史方位，以时代命题、战略思维的视角、从国家工程的高度推进信息共享和税收共治，突破传统的税收管理模式，把握和引领税收治理领域的深刻变革，重塑税务机关职能，建立起“政府主导、部门协作、统筹布局、科技支撑、公众参与”的全新的税收共治新格局。

【关键词】信息共享  税收共治  战略对策

 

信息共享和税收共治是时代的重大命题，是深化改革的历史必然，是税收治理领域的一场重大变革。信息共享是税收共治的基础，税收共治是信息共享的必然产物。随着大数据、云计算、人工智能、区块链等现代科技的不断发展，信息共享的不断深入，未来税收的治理理念和治理模式将发生重大变革，税务机关的职能将在重构中转型。党的十九大提出，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。税务机关作为国家机器，是国家财政的重要工具，税收治理作为国家治理的重要组成部分，必须以战略思维、前瞻眼光，以信息化科技化智能化为依托，积极借鉴和认真总结西方发达国家在促进信息共享和税收共治方面取得的成功经验，将税收共治作为一项战略工程、法制工程、国家工程、科技工程，打破传统思维方式，厘清税务机关、政府、企业、社会组织在税收治理中的责任，重构税务机关的职能，赋予税收管理新的内涵，积极构建信息共享、协作共建、多方共治的税收治理新格局。

一、深刻认识信息共享、税收共治这一时代命题的重大战略内涵和深远的历史意义

（一）信息共享和税收共治是时代发展的命题和必然。

以互联网为代表的信息革命是人类继农业革命、工业革命之后又一次重大革命。随着现代科技向各领域的延伸，基于互联网的新业态已经成为新的经济增长动力，这种新兴业态使传统的征管体制、征管模式和技术变得不相适应。科技的发展、互联网技术的广泛运用，推动了税收管理模式的变革，为纳税人履行纳税义务、降低纳税成本提供了极大便利，又奠定了现代税收征管模式的技术基础。随着信息共享的进一步推进以及纳税信用体系逐步完善，纳税人自主申报意识不断增强，按期缴款越发自觉，这种趋势将更加显著，从而使税收共治实现的条件进一步成熟，在这个时候提出信息共享和税收共治，正是顺应时代发展的潮流，也是时代发展的必然。

（二）信息共享、税收共治是“人民税收为人民”这一现代税收治理观的内在体现。

税收是国家治理的基础和重要支柱，在经济生活中发挥着巨大作用。在新的历史条件下，作为经济范畴的税收，已经延伸到经济、政治、文化、社会、生态文明建设等各个领域，上升至国家治理层面，即从税收经济观上升为税收治理观。一国政治体制、经济实力和文化社会环境等决定了一国在国际上的竞争能力，也决定了一国政府受民众欢迎的程度，以及政权的稳固、社会的安定，关乎民族复兴大业。强大的财力支撑是实现社会主义强国的根本保障，也是为了更大程度满足人民对美好生活的向往，而较强的税收征收能力和收入再分配能力，既能促进经济可持续发展，又能促进经济健康发展和社会公平正义。在新时代，坚持以人民为中心，坚持人民主体地位，充分调动人民的积极性，是促进人民群众参与国家治理各环节的基本方式。所以政府在制定公共政策时应充分了解人民的实际需求，解决与社会公众生活密切相关的公共问题和公共事务，而公共产品与服务也应由纳税人提出的需求意愿决定。同时，税收的纳税人、课税对象、纳税依据、税率、征收管理等各要素必须逐步实现以人民代表大会审议通过的法律为准，以体现税收法治化的重要性。一个依靠人民的税制改革，首先要清晰界定治理主体的边界、合理配置各主体权责、明确其参与治理的合法渠道、程序、手段及法律约束，政府在改善宏观调控、弥补市场缺陷以及有关民生的基础性服务供给方面发挥主体作用；公民决定政府提供的公共产品与服务项目组合，参与税收治理过程等。而在重构税收治理体系中，也要真正体现公民的知情权、参与权、治理权、监督权和追责权。

（三）信息共享、税收共治是国家治理体系的重要组成部分。

党的十八届五中全会提出：“实施国家大数据战略，税务机关要主动参与到国家大数据战略之中，以税收大数据驱动思想变革，推动以人财物等资源投入为主的传统管理模式向以风险管理为导向、业务技术创新为动力的现代管理模式转变”。在“国家构建”的理论范畴中，国家治理现代化是对传统的“国家统治”风格的一种根本性重构，是一项具有系统性特征的现代化建设工程，其核心是理顺国家与社会、政府与市场、中央与地方、政治权力与公民权利四大关系，形成四者之间良性互动、有机合作基础上的网络治理结构。税收共治的核心问题在于重构税收治理系统，实现税收治理权能的分化和转移，厘清政府、企业、社会组织、公民各方的职责，实现对税收事务的共同治理。构建现代化的税收治理体系，首要的是要使税收治理机制和治理关系发生根本性转化，各级政府、社会组织、企业和公民不再是税收治理的客体，而应成为税收治理主体，实现税收治理主体的“自我统治”。推进税收共治，培育具有诚信纳税的现代社会，是国家治理现代化的基础性要件，也是国家治理体系的重要组成部分。

（四）信息共享、税收共治是税收管理理论的重大创新。

传统的税收管理理论强调的是硬管理，注重权威性和服从性，在税收管理方法和措施上，重点是计划、组织、指挥、协调和控制，普遍认为管理工作只是管理者的责任，是少数人的事情，被管理者的任务是听从管理者的指挥、服从管理，而无权参与管理。现代社会，大数据技术的发展对中国传统的税收管理思维、管理方式和管理手段以及现有管理模式都带来了严峻的挑战。特别是面对数字经济的兴起，税收如何构建数据驱动的征管模式；面对信息技术的发展，税收的征管工具和手段如何创新；面对大数据技术、云计算、人工智能和区块链的应用，纳税服务、税务稽查和税收信用等级评价等如何实现智能化，这些都极大地冲击着传统税收的思维和模式，传统的指挥和控制的税收管理理念已不再适用于现代税收管理实践，需要一种符合时代发展要求的、由全社会共同治理的全新的税收理论。信息共享为税收管理理论的创新奠定了基础，税收共治正是税收管理理论的重大创新。税收共治的出发点体现的是一种“人本”管理理念，由传统的手工征管向现代化信息征管的转变，由传统的单一税务机关管理为主转向全社会共同治理，依托采取信息化、电子化、网络化等多种手段，实现税务与其他各部门的联网与资源共享，把税收管理系统与整个国民经济管理系统有机地结合在一起，提高税收管理的质量和效率。

（五）信息共享、税收共治是税收治理领域的一场深刻变革。

不断发展的现代信息技术，为税收共治提供强大技术支持的同时，也引发税收治理领域的深刻变革，税收治理的模式、税务机关的职能、甚至税收制度的设计等都要与时代同步。在税收制度设计上，从传统的基于物的生产、流动向基于信息的生产、流动发展，形成直接税与间接税搭配合理，税种配置科学，地方税体系健全，有利于结构优化、社会公平的税收制度。现代税制应当建立在对信息流、资金流关注的基础上，通过对纳税人生产经营和国家财政预算等数据进行分析，科学估算中央与地方财政收支总量、结构分布以及税收征管现实能力，确定适合中国国情的宏观税负，立足信息流、资金流的运转统筹设计各个税种，使税制要素的设计能够契合经济社会发展趋势，促进社会公平和征管效率提升。在税收法律制定上，必须从税务管税向数据治税发展。政府在数据归集、共享方面拥有优势，应该将大数据作为现代税收治理的基础设施去构建，将涉税信息的归集、分析和应用作为治理核心，推动税务机关与政府其他部门、金融机构以及其他相关单位联网，实现纳税人收入系统、财产系统、申报纳税系统、金融支付系统等数据共享，拓展数据的可得性与即时性，将税务部门单一管税模式转变为依靠全社会、依托大数据综合治理模式。

（六）信息共享、税收共治是深化“放管服”改革，进一步优化营商环境的战略实践。

全国实施“三证合一”改革后，税务部门不断加强与市场监督管理等部门的配合，推进各地信息共享平台建设，提高登记信息的完整性、准确率，探索将非正常户管理与工商部门的异常名录库管理进行衔接，逐步消除部门间“信息孤岛”。运用税收共治的思想、方法和措施，简化行政审批事项、优化事中事后管理、提供及时准确纳税服务、实现最多“跑一次”等优质服务。随着经济多元化，收支隐蔽性、分配精细化、核算科学化等新情况逐渐出现，“先照后证”、“证照分离”等商事登记制度变革，调动了市场活力，税务部门面临着征管税种多，纳税人基数大又分散的问题，过去那种固定管户、平均用力、事前审核、参照管理的征管模式已经不能适应时代发展的需要。协调涉税各方力量，全民参与税收共治，是弥补传统征管方式缺陷，化解征管深层次矛盾和问题的有效办法，是进一步解放生产力、最大限度提升行政效率的必要手段，也是进一步优化营商环境、维护公平公正公开的经济秩序的必然要求。

二、福建省在信息共享、税收共治方面的实践方略及经验

在信息共享、税收共治方面，福建省有着将近20年的实践历程。习近平总书记在福建工作期间，极具前瞻性、创造性地作出了建设“数字福建”的战略决策，提出了“数字化、网络化、可视化、智慧化”的数字福建建设目标，开创了数字省域建设的先河。2018、2019年连续两届“数字中国”建设峰会在福建召开，标志着福建省在信息共享方面作出了成功探索。福建省税务部门依托“数字福建”平台，与36个部门实现横向联网，在税收共治领域迈出了坚实的步伐。

（一）实践成果。

福建省从2000年，起在全国率先提出建设“数字福建”，开启福建大规模推进信息化建设的序幕。时任福建省长的习近平同志指出，“数字福建”即信息化的福建，是以福建省为对象的数字化、网络化、可视化和智能化的信息集成及应用系统，它将全省各部门、各行业、各领域的信息通过数字化和计算机处理，最大程度地集成和利用各类信息源，快速、完整、便捷地提供各种信息服务，实现国民经济和社会信息化。2018年，福建省信息化综合指数居全国第6位、互联网普及率居第4位、数字经济增速和总量分别居第2位和第7位、跨境电商和农村电商交易额均居第3位。在全国率先建成规范标准统一、资源目录引导、共享平台交换、管理运行有序的政务信息共享体系，实现所有省直部门数据中心物理整合和信息中心业务整合。在全国率先推行文件证照电子化应用，建成了涵盖全省的人口、企业法人基础数据库及政务数据汇聚共享平台，40个省直部门、2718个市县部门实现在线同步生成电子证照，在“多证合一、一照一码”、市场协同监管、精准社会救助、企业信用等领域成效突显。福建税务搭上了信息共享税收共治的“快车。”

2001年6月28日，时任福建省长的习近平强调，要把金税工程纳入福建经济和社会发展“十五”规划和目标，纳入“数字福建”的总体规划，各级政府和各部门要按照党中央、国务院领导的重要指示精神，关心、支持金税工程和税收信息化建设，做好协调、配合工作，主动为各级税务机关解决金税工程建设中的困难和问题；要充分发挥金税工程的强大功能和科技效应，力争在打击偷、骗税，增加税收收入，规范税收秩序等方面有质的飞跃。在习近平的指示下，福建省税务系统坚持以数据中国为参照系，逐步建立、健全、完善“税收智能化”的治理新体系，实现“机器管人”、机器管税，强化纳税申报数据安全、会计作账真伪识别能力防护机制，确保税收安全，实现征管机制、服务体制、信息体制和组织机构智能化，提升国家的税收综合治理能力。

从2013年起，福建省就开始探索税收保障工作，建立由政府主导、税务机关和有关部门组成的税收保障协调机制，通过部门间签署合作协议等形式保障税务机关获取第三方涉税信息，与工商、财政、住建、交通、统计、商务、外管、医保、国土等36个部门建立了常态化的信息提供机制，获取纳税人的医保、用电、股权转让信息、营业税申报数据、财政补贴收入、外贸补贴收入、外来建安企业项目建设经营、土地转让、“营改增”户数、企业向境外支付资金情况等第三方涉税信息。在金税三期工程实现与人民银行、海关、中机服务中心、银监会、外汇管理局、工商、公安等部门的信息交换。福建税务部门自主研发了“金税工程·电子税务局”系统，引入“腾讯慧眼”实名认证系统，围绕业务、流程、技术和管理方面创新、着力推进申报网络化、发票电子化，拓宽“最多跑一次”、“一次不用跑”服务，利用大数据云平台、发票电子底账和电子签章等技术，打造“智慧税务”和“安全税务”，全国首家实现线上线下均与公安身份认证系统数据库联网比对，该系统获评首届数字中国建设年度实践。

（二）经验与启示。

一是前瞻思维和创新理念。习近平同志坚持把创新作为引领发展的第一动力，积极推动在一些领域先行先试、大胆探索，福建在短时间内突破了制约信息化发展的诸多难题，推动“数字福建”建设驶入了快车道。在当时国内尚无成熟经验的情况下，福建选择若干领域和专题，先行开展“数字福建”示范工程建设，以求重点突破，取得经验后再总结推广。2001年，福建就开展信息资源整合与开发利用等具有前瞻性的规划部署；2002年，开展电子商务、企业信息化等示范工程建设，以点带面，推动“数字福建”建设。2014年，福建前瞻布局大数据产业发展；2015年6月，先行开展“互联网+”区域化链条化试点。全省多个城市被确定为宽带中国、信息惠民、智慧城市、电子商务等国家级试点示范城市，50多家软硬件企业产品技术在专业细分领域居全国之首乃至全球领先水平。

二是注重整体规划和顶层设计。“数字福建”建设伊始，习近平同志就要求注重总体规划，统筹安排，密切协作，形成合力，与福建省“十五”国民经济和社会发展规划相衔接，每年都从实际出发，提出具体的信息化工作计划目标、任务与措施，本着适度超前的原则，积极开展信息应用系统建设。18年来，福建始终坚持用科学的顶层设计来规范推进信息化建设，先后制定实施4份“数字福建”五年规划、17份年度要点，并将“数字福建”纳入全省国民经济和社会发展规划框架，统一组织实施，“数字福建”从宏伟设想一步步变为现实，彰显出了强大的生机活力。

三是政府推动和部门联动。福建始终坚持全省“一盘棋”的理念，以“大平台建设、整体性部署、普遍性应用”为原则，整合省直部门数据中心，构建政务云数据中心，形成统一的信息化物理承载环境；整合各部门数据资源，构建省市两级政务数据汇聚共享体系，形成统一的政务数据环境，初步建成覆盖国民经济和社会生活的信息化公共服务体系。福建省税务部门与工商、财政、住建、交通、统计、商务、外管、医保、国土等36个部门建立了常态化的信息提供机制，拓展第三方涉税信息采集部门和采集范围。制订税收信息对外提供实施办法，就税收信息对外提供的职责分工、办理流程、安全保密等方面进行明确规范。

三、部分发达国家在推进信息共享实现税收共治方面的实践方略及经验

（一）具体做法。

综观发达国家，现代信息技术应用范围较广，税务机关与其他行政机关、金融部门及相关单位普遍实现了计算机联网，大大简化了涉税信息的采集交流过程，以社会综合治税为核心内容的税收共治成为世界各国税收管理的普遍做法。特别是美国、加拿大、日本、意大利等西方发达国家，税收共治水平很高，他们一般都是通过立法规定相关职能部门和单位的协税护税责任和义务。在大部分西方国家，90%的纳税事宜也都是由社会中介机构、纳税人协会、税收服务志愿者组织等市场主体和非政府组织来提供的，税务部门只在其中发挥了监管作用。

1.美国建立了强大的综合信息管理网络，为税收共治提供坚实的基础。美国耗资100亿美元，建立一个面向纳税人高效服务，税收征管高效公平的综合信息管理系统，并与外部各大科技公司合作，充分发挥公司在业务和技术系统集成方面的经验和优势，借助“外力”，推动信息化建设进程。美国注重加强信息资料的联网共享，不仅注重纳税人信息收集准确性和安全性，美国国内收入局还和有关政府部门实施信息共享。美国税法比较明确地规定众多的社会职能部门必须与税务部门采取一致行动，以确保税收征管更加有力有效，如税法规定任何负有纳税义务的公民离开关境前必须缴清税款，否则，海关不许离境。

2.澳大利亚与多部门实现互联，构筑强大的税收共治网络。澳大利亚税务机关与政府的有关部门如财政、海关、金融、保险、法庭、行政裁判及大企业实现了互联，可以随时调阅所需资料，税务机关会将纳税人的申报资料输入功能强大的信息系统，对纳税人申报的收入、抵免额等进行评估，并与往年的申报情况进行比对，筛选出高风险纳税人。澳大利亚国内所得税法等法规明确规定了企业、有关机构向税务机关提供涉税信息的责任义务，如:雇主必须在每年的8月14日前向税务机关提供支付雇工工资的情况;银行等金融单位必须把个人投资、基金等收入情况提供给税务机关，如果个人开设多个账户的，要按TFN汇总后全部报送给税务机关;房产管理机构、车辆管理机构必须把房屋、车辆注册信息向税务机关提供;社会福利部门向税务机关提供发放社会福利金的信息，等等。澳大利亚税务机关不仅采集应用外部涉税信息，还与社会信用机构进行协作，将风险管理特征库中纳税人违反税法的不良记录提供给社会征信机构，借助社会信用体系的影响力实施有效征管。

3.荷兰重视公民信息的采集和共享，打造强大的资源共享平台。荷兰由不同的政府部门分别构建了包括个人基础信息、土地信息、不动产信息、收入信息、车辆信息等11个关键信息登记库，其中收入登记信息库由NTCA负责，各政府部门按照法律规定共享11 个登记库信息。NTCA除政府共享信息外，还通过纸质手工填写采集、网络在线采集、系统数据交换、光盘等介质采集四种方式向纳税人采集必要的数据，主要用于预填申报表、风险分析和提供给第三方政府部门，采集工作在法定原则下开展。荷兰还构建了集大数据整合、知识密集型工作流、动态风险监控、征收复议诉讼处理为一体的统一工作平台。该平台基于定期更新的基础数据库对欠税纳税人实施动态监控，通过展示纳税人的资产收入情况、欠税状态、征收可能性、征收的限制条件等为欠税者画像，一旦欠税者达到可征税状态平台会根据设定好的监控规则触发税款征收工作任务给员工。

（二）经验和启示。

一是以立法的形式保障涉税信息共享。国际上，税收管理水平较高的国家，一般都以立法手段规定了与税收相关部门和机构的责任和义务。如美国、日本等，设立全国统一的税务登记号码，并以法律的形式规定:银行、商业注册局、车辆注册局等单位和社会组织要与税务机关实现信息共享，定期或根据税务机关的需要提供所掌握的涉税信息。税务机关通过分析比对，从中发现偷逃税嫌疑，进而有针对性地实施管理和检查。

二是税收治理与信息技术的高度融合。信息化是构建现代化征管体系的重要内容。澳大利亚税收信息化应用水平之所以高，不在于技 术多么尖端，而在于紧紧围绕税务机关风险管理和为纳税人、社会各界提供服务的需求提供了实用的技术和及时到位的支持。澳大利亚的企业、个人均实行全国统一的终身制税号，而且税号与就业、银行存款、社会保险、医疗保险、各类投资等活动的关联，增强税务登记的约束力。

三是注重软件和管理平台的整合。美国一开始时同十几家软件公司签订协议开发软件，导致软件层次不齐，没有统一的平台，不利于数据共享及管理，后来美国开始开发统一软件，注重整合与统一，同时加强内部各部门之间协调配合，推动信息化建设进程。

四、当前我国推进信息共享促进税收共治存在的瓶颈问题

（一）思想层面尚未达成共识，税收共治理念需要培育。

信息共享的意愿不强。在顶层架构层面和政府重要关联部门和金融体系，一定程度存在一个误区，认为收税是税务部门的事，并非他们的职责范围，与他们关系不大。在基层，税务部门需要向相关部门和机构取得一些涉税数据或重要配合事项，他们往往会遭到以各种各样的理由马虎应付甚至拒绝。政府部门工作人员一方面不能完全将涉密数据与非涉密数据隔离开，若将其共享，存在较大的泄密风险；另一方面，对政府信息资源共享的重要性理解不够透彻，没有以参与者的身份融入到共享平台，导致其为规避风险，不愿对外共享。税收共治的理念淡薄，当前的税收治理活动仅停留在税务机关和海关部门，其他部门认为法律没有赋予他们义务与税务机关一道协同治理税收，社会参与共治的意识不够强烈。

（二）法律保障方面尚未形成健全的制度框架和制度体系。

涉税信息共享的法律依据不足。就国家层面而言，目前还没有一部较为完整的涉税信息共享的法律法规。信息共享内容不明确，信息共享的有效性也无法保障。涉税信息存储于众多的政府部门、金融机构、中介服务组织和众多的市场主体中，各部门、机构、组织、市场主体都有其部门的规定、行业准则、商业规范等软性或硬性的要求。既然涉税信息共享没有明确的法律规定，这些部门、机构、组织可以用其部门规定、行业准则、商业规范来拒绝提供相关信息，或者敷衍推诿，象征性地提供经筛选过滤后的信息。而且即便是这些部门、机构、组织愿意提供，采集规范也存在同样的问题，在缺乏具体规范指引的情况下，第三方提供信息往往根据自己部门便利提供，存在完整性、统一性缺失的情况，会产生一些无效信息，提供信息的质量往往不高，税务部门难以直接运用。

（三）顶层设计方面尚未从国家工程的高度进行整体规划。

我国的税收征管法虽明确规定政府各部门应积极参与税收协助工作，但是目前还缺乏可操作性强的制度来规范政府各个部门在支持、协助税务机关执行职务中的职责，特别是税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度还不够全面、不够完善，不能满足税收社会化征管的需要。当前我国税收管理主要以税务机关为主，其他国家机关或部门极少参与，税收仅仅停留在管理上，还远未达到治理的层次上。在国家层面，缺乏一个整体的系统的全面的税收共治方面的顶层设计，国家没有一个详细的规划或纲要，没有一个紧密型的联席机构，也没有建立一套监督机制、部门配合机制、考核机制或评价机制，比如，具体由哪一个部门牵头，哪几个部门配合，各个部门的职责、权利、义务有哪些等等。在基层，税收共治仅停留在简单的协税护税协作上，涉税信息的采集、运用等方面仍未能深入开展，第三方信息提供机制开展不平衡，税务机关与工商、市场监督、银行、经贸委、海关、公安等部门的配合程度参差不齐，政府各部门的业务性质和行政特点不同，导致各部门的信息系统构架和数据格式标准等都不尽相同，缺乏统一的规范标准，使得系统之间没有可兼容性，无法利用相关数据。税务机关虽掌握了部分信息，但政府的招商引资、补助补贴、优惠奖励、施工许可、工程建设，以及商品物资价格发布等涉税信息，获取较为艰难。税务机关由于岗位职责和管理流程不明确、不规范，从共享平台获取的涉税信息的分析利用仅停留在分类统计、静态查询等浅层次的利用，不能从多维度进行横向对比、分析。

（四）机制建设方面尚未形成可持续性、智能化的运行机制。

信息共享机制缺失，没有一个统一的管理机制和管理平台，部门信息平台多样，各自为战，信息交换不够顺畅。政府各部门的业务性质和行政特点不同，导致各部门的信息系统构架和数据格式标准等都不尽相同，缺乏统一的规范标准，使得系统之间没有可兼容性，无法利用相关数据。税收共治机制缺失，税务机关虽掌握了部分信息，但政府的招商引资、补助补贴、优惠奖励、施工许可、工程建设，以及商品物资价格发布等涉税信息，获取较为艰难，而这些涉税信息的共享，对税务机关强化税源控管却发挥着关键作用。共享的信息应用不够，税务机关由于岗位职责和管理流程不明确、不规范，从共享平台获取的涉税信息的分析利用仅停留在分类统计、静态查询等浅层次的利用，不能从多维度进行横向对比、分析。

五、站在新的历史方位，以时代命题、国家战略、前瞻思维和统筹布局，扎实推进信息共享和税收共治

（一）坚持问题导向、目标导向，把破除思想壁垒、凝聚共识作为信息共享和税收共治的首要工程。

思想是行动的先导。推进信息共享，促进税收共治由于涉及范围广、技术含量高、资金投入大，短期内也难于收到立竿见影的效果，这种系统性、复杂性、技术性强和高投入的特点，使得税收共治任重道远。如果各级各部门领导干部尤其是主要领导未能转变思想观念，在思想上不能达成一致，紧跟时代步伐，要真正做到信息的有效共享、实现税收共治那是不可能的。因此，当前要着重解决在共治上部门之间思想、职能认识上的错位、越位、缺位问题，解决部门之间统和联的问题，解决部门的税收共治法律意识问题。在当今经济全球化、知识经济、信息化建设高速发展的形势下，作为各级政府尤其是税务机关的各级主要领导，要适应经济发展和现代化管理的需要，切实转变观念，从国家治理体系的站位，充分认识到税收共治是一项复杂而艰巨的国家工程，推进信息共享实现税收共税不单单是税务机关的事，将税收共治纳入社会综合治理的范畴，真正解决其他部门不想管、没法管、管不了的问题，统筹各方力量，从中央到地方，从政府到企业，从集体到个人，都要人人参与，人人尽责，形成全社会综合治税的强大合力，构建税收共治新格局，形成全国“一盘棋”、全局“一盘棋”、各部门“一盘棋”的统筹意识。要进一步解放思想，突破现有的税收治理理念，重新定位并重构税务机关的职责，将税收共治的理念贯穿税收管理的全过程，有效提高税收社会综合治理水平。

（二）树立法治思维，把法律保障作为信息共享、税收共治的基础工程，加快推进相关法律的落地。

加快信息共享和税收共治必须解决法律依据和法律保障问题。国家应制定税收共治的具体操作制度和操作规范，明确税收共治涉及各部门与税务部门的关系，协助部门的权利和义务，统一税收共治的实施条件、流程、争议处理规则、程序及协助费用来源，规定协助部门不作为的责任认定及处理等，以提高税收共治框架下，税源监控多部门协作的权威性和规范性，便于税务部门及协作部门在操作时有法可依、有据可循。

在立法层面上，应通过法律形式规定涉税信息共享的第三方范围、权利和义务、违法责任等事项，明确第三方的法律地位和责任。例如，美国在《国内收入法典》“信息与纳税申报”这一章中，共用65个条款详细规定了包括任何政府单位及其机构或部门在内的几乎所有主体，应向财政部长(税务机关)报送五大类源头信息，包括“遵守特殊规定的主体信息”“与其他人交易信息”“获薪雇员相关的信息”和“养老金等登记信息”等。再如，法国、韩国、挪威、西班牙和匈牙利等国都设有银行账户信息集中数据库，税务部门可根据管理需要，调取自己所需的银行账户信息等。建议实行税收源头扣缴制度，法律赋予相关部门直接征税的权力，各相关部门在获得这些涉税信息时，可以直接通过银行进行扣缴税收，不用再到税收部门去办理税收手续。

在立法内容上，明确涉税信息共享的程序、方法、原则、考核等内容，对第三方涉税信息提供的方式、时限、操作程序、使用权限、违规处罚等作出明细的规定，界定信息共享的范围和方式，以及保障信息更新、维护信息安全的义务和责任等等方面的内容，通过法律的形式，明确行政机关在纵向信息共享中的权利义务，分清政府部门在横向共享中的权利义务，形成全社会综合治税的良好局面。

（三）赋予信息共享、税收共治国家工程格局，突出解决顶层设计问题，全面建立健全运行机制。

时代命题需要国家出手。一套完备的体制机制，是实现税收共治的基础。为了有效打破“信息孤岛”壁垒，真正改变税收治理由税务机关“单兵作战”的局面，建议国家出台一个税收共治纲要，并建立起一套完备的由纵向的税收共治的领导机制、横向的协助部门支持配合机制和核心的税务部门主管机制构成的，覆盖全社会的税税收共治体制机制。

一是建立税收共治的治理机制。税收共治涉及各个政府部门、非营利单位、各行业协会、中介机构，甚至是纳税人，社会参与面广，政策要求高，信息数据杂乱且工作量大，是一项复杂而艰巨的系统工程，仅仅依靠税务部门自身的力量是难以实现的。要建立起一个强有力的治理机制，厘清税务机关、政府、企业、社会组织等各方面在税收治理中的职责，由各级政府全面领导税收共治工作，各协助部门、行业协会、社会组织等共同组织、督导、协调税收共治工作，依托政府行政权威，在全社会形成社会综合治理税收的纵向治理机系。

二是建立部门联合协作的支撑机制。各税收共治部门形成紧密型“共享、共治”协议，将所处理事项涉及税务信息,及时向税务部门传递，供税务部门对信息进行分析，查找税源监控的漏洞。对法律、法规明确规定的事项，如代扣代缴、代收代缴、委托代征等工作依法及时办理，对法律、法规不是十分明确，但属于税收共治框架范围的业务，协助部门尽可能给税务机关支持与帮助。公安、检察院、法院等部门为税收共治提供司法保障，以维护税收共治在本地区的执法刚性。通过各协助部门的支持与配合，在全社会形成税收共治的横向支持配合机制。

三是建立税收共治的监督机制。将税收共治作为政府的一项重要职能列入政府工作考核，各级政府、各部门、金融职能机构等建立起税收共治人员岗责体系，增强税收共治的责任感。同时，建立公开公示制度，通过建立统一的管理平台，将需要开展的工作，各部门的工作情况及取得的成效在平台上予以公开，各部门都能通过平台查询工作要求，获取相关数据，并对完成情况进行排名，以促进各部门能按时完成各项工作，确保税收共治健康开展。

（四）把握世界科技发展的潮流和态势，整合资源，运用最新科技成果和现代技术，建构与时俱进的可持续的智慧共享架构。

科技是第一生产力。信息共享作为税收共治的基础与依托，能否建立理念先进、科技前瞻、功能强大、务实智慧的平台决定着税收共治的成败。一要解决数据安全问题。建议建立大数据安全管理制度，打消各部门间数据共享的顾虑，打破数据壁垒，保障跨部门间的数据采集、使用等行为，规范涉税数据安全、涉税数据共享以及涉税数据利用各项监管措施，明晰数据安全保护权责，夯实涉税大数据安全管理基础，做到涉税大数据利用有章可循，管理到位，秩序到位。二要解决数据标准问题。从社会治理“共治”模式的角度出发，打造统一的数据共享开放平台，杜绝各自为政、条块分割的现象，建议将各部门数据有效整合，统一接口，规范数据接入标准，明确不同部门数据开放的权、责、利，促进政府部门间的税收数据共享。三解决数据的可持续利用问题。建议进一步完善税收数据分析指标及模型，税务部门根据税收法律法规及政策设置合理的分析指标及分析模型，加强数据分析利用，充分运用大数据平台、税收决策支持系统、跨区域协作等系统，及时解决涉税风险。四要解决运维体系问题。建议加强涉税大数据复合型人才的培养，创新人才引进及培养机制，建立涉税大数据复合型人才激励机制，培养和吸收大数据复合型人才，可通过政府购买服务的方式或者建立与高等院校、科研院等第三方专业机构的合作，创新开展大数据的分析、建模、应用工作，推广涉税大数据的分析应用，重点培养在数据分析、指标模型建设、风险应对等各领域的专业化专家型人才。

（五）推进税制改革，进一步优化税制结构，为税收共治扫除税制障碍。

建议借鉴美国税收管理的经验，通过优化税制结构促进税收共治。首先，提高法律层次。对以《暂行条例》、《实施细则》形式存在的法规和规章,及时纳入国家立法规划，动态提高税法的法律层级。完善税收法律体系建设,解决税收法律盲点与死角，协调好税法与民法、刑法和行政法的关系。其次，优化体制环境。在科学划清中央与地方的事权基础上, 完善现有的财政预算办法,逐渐从目前的“基数法”过渡到“因素法”。建立起与地方的利益和责任相一致的地方税收管理体制，根除地方政府事权与财权不配套的体制根源,为税收提供一个宽松的外部环境。第三，构建现代税制体系。逐步提升直接税比重，与货物和劳务税一起构成政府收入的主体，研究推进环境、资源、财产等方面的税制改革，以构成更为完整的现代税制体系，以匹配现代财政制度，适应国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要。第四，深化税费制度改革。充分发挥税收筹集财政收入的主渠道作用,优化财政收入结构,全面清理取消不合法、不合理的收费、基金,完善非税收入管理。第五，优化税收文化环境。建立健全纳税人税务信用等级制度, 按照规定的考评标准和程序,分户确定税务信用等级，建立相应的奖惩约束机制,让诚信纳税者受奖励,不诚信者受惩罚，促进企业自觉主动纳税, 增强依法纳税观念,在全社会形成依法纳税风尚。

（六）长远规划，统筹兼顾，以久久为功的定力和韧劲，落实税收共治中长期目标愿景。

税收共治是一项复杂的、系统的、整体的国家工程，是渐进式的，不可能一蹴而就。税收共治涉及方方面面的利益关系，需要方方面面的涉税信息，有赖方方面面的支持配合，既是政治、经济、文化、社会资源不断优化配置的过程，也是信息、数据、网络等新形态资源培育的重要平台。各级政府部门要有打持久战的准备，必须久久为功，常抓不懈；必须科学规划，稳步推进。

在中短期规划上，必须把整合资源作为重点。对现有的税收征管平台进行整合重组，建设一个跨越时间、地点、部门的全局共有、共享、共治的税收共治信息平台。这个平台能够保证税务机关有效运用现代信息技术，并将其整合到税收执法中去，实现涉税信息共享税收共治的目标，确保税务机关可以运用所获得的税源、经济、社会发展的准确可靠的信息，作出理性的判断，进行正确的决策，进而提高机关税收执法的水准，节约管理成本，提高整个社会的纳税遵从度。根据国务院加快部门内部信息系统整合共享、建立政务信息资源目录体系的工作要求，采用架构模型语言从业务层、应用层、数据层和技术层对税务系统所有应用信息系统全面梳理，形成可视化应用信息系统全景图，并进一步与业务需求管理平台整合为信息化管理工作平台，构建运维计划库，监控业务、应用及技术工作进度和运行质量。建立应用系统评价机制，分析评定系统的必要性、适应性、可持续性等指标，制定政务信息系统整合共享清单，逐步更新、淘汰或者整合归集部分应用系统。可以借鉴荷兰NTCA 统一工作平台的设计思路和业务处理规则，将纳税遵从的标准分类和动态风险监控的理念完整融入到统一电子工作平台中，进一步引入细化的纳税遵从分类标准，瘦身核心征管交易系统，整合决策支持系统、大数据平台、风险管理平台为统一电子工作平台，通过统一电子工作平台在税务系统落地生根。

在长期规划上，必须建立远景目标，重构税收治理模式。一方面，要以前瞻理念进行顶层设计，遵循“政府牵头、税务主管、部门协管、镇（街道）配合”的原则，建立自上而下一体化的税收共治网络，依托社会化服务平台，实行市省、市、县（区）、乡镇四级管理机制，充分发挥基层政府和社会协作力量，承担起纳税服务、沟通协调、户籍管理、综合治税四大职能，推行以“网格定员、系统对接、信息交换、协税护税”为核心的税收网格化管理，依托社会公共管理信息平台，全方位采集工商、市、社保、医保、银行公安等多部门信息数据，及时掌握辖区的人、房、财产等基础数据，与税收征管信息系统数据比对，建立以网格定人、定岗、定责、定目标的税源管理责任机制，形成“事事有人管、人人都有责”的税收共治新格局。另一方面，要以创新思维重构税收治理模式，厘清税务机关、政府、社会三方的责任，打破传统的治税方式，把税务机关从繁重的日常征收和管理活动中解脱出来，把主要精力转向税收制度的执行、税收秩序的维护、税收违法行为的查处等方面上来，日常的征收与管理由各掌握第一手涉税信息的相关部门，纳税人在办理各项行为时，一旦有涉及法律法规规定的涉税行为，各部门可以依据相关税收法律规定立即予以扣缴税收，并通过银行将税款直接划缴入库。可参照澳大利亚模式，建立宠大的数据库，每个人一出生就赋予一个税号，这个税号伴随着每个人的各项经营、生产、消费以及财产行为，堵塞偷漏税空间。还可以借鉴澳大利亚税收共治的成功经验，将纳税遵从风险管理模型的核心策略进一步定义为“培育自愿参与”，创造一个有利于高水平的自愿参与的环境，依托行业协会、工商联联合会等第三方，成立纳税人之家，实现纳税人的自我管理，使其由被管理者成为管理者，使税收遵从成为公民的道德规范和行为习惯。

 

 

课题负责：雷致青

课题指导：雷致青、包逸生

课题执笔：张明焕

 

 

【参考文献】（略）