吴 怡

【摘要】本文聚焦全国统一大市场建设视角，通过阐述税收优惠政策在市场环境塑造、资源配置优化、内外循环联通及基础保障支撑的重要作用，梳理当前我国税惠政策类型，分析当前税收优惠政策面临的诸如政策碎片化打补丁、地方政府税收恶性竞争、定期评估及退出机制缺位等问题，从清理规范、顶层设计、公平性审查、评估退出等多个维度提出针对性策略，旨在构建一套全国协同、规范透明且以效能为导向的新型税收优惠治理体系，为全国统一大市场建设的稳步推进提供有力税收政策支撑。

【关键词】税收优惠政策  全国统一大市场  公平审查  体系建设

一、研究背景与意义

（一）全国统一大市场的提出

2021年底，十九届中央全面深化改革委员会第二十三次会议提出：“构建新发展格局，迫切需要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，建立全国统一的市场制度规则，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。”2022年，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》要求加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对构建全国统一大市场进一步作出重要改革部署。

今年7月1日召开的中央财经委员会第六次会议，对推进全国统一大市场建设进行部署，提出了纵深推进全国统一大市场建设“五统一、一开放”的基本要求，其中，“统一政府行为尺度”首次作为要求被提出，这一举措表明，全国统一大市场的建设正持续向纵深推进。

（二）税收优惠政策在构建全国统一大市场中的作用

税收在构建全国统一大市场中发挥着多维度的关键作用，其作用贯穿于市场环境塑造、资源配置优化、内外循环联通及基础保障支撑等核心环节。

1.税收：市场环境塑造的“规则基石”

在市场环境塑造方面，通过落实法定原则构建统一制度框架。公平竞争是全国统一大市场的一大特征，税收优惠政策规范化能有效整治“税收洼地”现象，坚决破除地方保护、市场分割、“内卷式”竞争。譬如，2022年起实施的大规模增值税留抵退税政策将适用主体从先进制造业企业扩大至符合条件的小微企业（含个体工商户），并在全国范围内统一执行，为各市场主体创造了公平竞争的税收环境。税收中性原则的贯彻，避免了税收政策对市场机制的扭曲，使企业竞争回归产品服务质量本身，助力纵深推进全国统一大市场建设，推动市场竞争秩序持续优化。

2.税收：要素合理流动的“效率引擎”

在资源配置优化方面，通过效率导向促进资源要素科学流动。现行增值税生产地分成机制导致的税源背离问题，促使地方政府设置市场壁垒。设计、生产、销售和消费各环节均是商品价值创造中不可或缺的组成部分。通过深化增值税分享比例改革，逐步提高消费地税收分成比重，可削弱地方政府阻碍要素流动的经济动因。此外，税收政策能够影响各类生产要素，如资本、劳动力、技术等的流向，引导资源向高效领域集聚，从而提升整体经济效率。

3.税收：畅通内外循环的“制度接口”

在内外循环联通方面，税收构建开放型制度接口。对外，税收积极构建开放型制度接口，通过主动对接CPTPP、DEPA等国际规则，我国不断完善跨境税收服务体系。对内，税收优惠政策则深度嵌入国内大循环，精准引导资源流向、激发内需潜力。以新能源汽车产业为例，延续实施的免征车辆购置税政策，精准撬动市场热情，2024年带动销售畅通国民经济循环。这种“外接国际规则、内促供需循环”的制度设计，充分体现了税收作为“制度接口”的双向调节功能，它通过制度化的双向调节，高效匹配内外要素流动，为构建高效协同、相互促进的国内国际双循环新发展格局提供了坚实的制度性支撑。

4.税收：筑牢基础保障的“财政支柱”

在基础保障支撑方面，税收提供可持续财力支持。2024年全年组织税费收入占国家财政预算“四本账”的比重超过80%，2024年中央财政安排对地方转移支付100335.72亿元，将更多的资金用于补充地方财力，为全国统一大市场基础设施建设提供资金保障，夯实了基础保障的经济根基，形成“税收保障-民生改善-经济提质”的正向循环。

二、我国税收优惠政策梳理

“十四五”时期，我国实施了一系列税费优惠政策，既为经营主体和居民带来减税红利，也为经济高质量发展注入强劲动力。按政策目标划分，我国现行税收优惠政策主要包括以下几类：

（一）支持经济发展类

1.支持科技创新：诸如研发费用税前加计扣除政策、高新技术企业减按15%税率征收企业所得税政策、制造业符合条件的仪器、设备加速折旧政策，集成电路和工业母机企业研发费用加计扣除比例提高，以此激励企业加大研发投入，持续推动制造业向高端化、智能化、绿色化转型，促进新质生产力发展。

2.扶持小微企业：小微企业是经济运行的毛细血管，在推动经济增长、促进就业、改善民生等方面发挥着重要作用。出台如小规模纳税人、小型微利企业和个体工商户减半征收“六税两费”政策、针对小规模纳税人的增值税优惠政策以及在2027年12月31日前，小型微利企业享受企业所得税的优惠政策，减轻市场主体负担。

3.促进绿色发展：如资源综合利用产品及劳务增值税即征即退政策；对符合条件的从事污染防治的第三方企业减按15%的税率征收企业所得税，可有效引导企业和消费者向资源节约、环境友好的方向转变，厚植高质量发展的绿色底色。

（二）保障民生福祉类

在减轻居民负担方面，个人所得税专项附加扣除聚焦“一老一小”，3岁以下婴幼儿照护扣除标准、子女教育、赡养老人的扣除标准均有所提高；在促进残疾人就业创业方面，涉及增值税即征即退、企业所得税加计扣除、城镇土地使用税减免、残疾人就业保障金分档减缴等税费优惠。这些政策覆盖教育、就业、养老等民生关键领域，切实减轻居民税负。

（三）助力税收中性类

如企业重组税收优惠，在资产重组过程中涉及有关的转让行为，不征收增值税。政策减少了税收对企业重组活动的阻碍，有利于企业按照市场规律进行资源整合和结构调整。再如，为避免产生经济性重复课税、扭曲市场主体的投资行为，《中华人民共和国企业所得税法》第二十六条对法人与法人间的权益性投资收益设置了免征优惠。

三、当前税收优惠政策面临的主要问题

（一）政策“打补丁”“碎片化”

近年来，我国连续出台以减税降费为主的税收优惠政策，在有效应对经济社会发展面临的各类不确定性因素方面发挥了关键作用，成功稳住了宏观经济大盘。然而，多年来高频率推出的税收优惠政策，逐渐显现出“打补丁”“碎片化”特征。

从税种维度来看，2022年1月至2025年7月，与增值税相关的政策已出台99条，企业所得税相关政策51条，个人所得税相关政策47条。数量众多的政策分散在不同税种领域，缺乏有效的统筹规划，使得税收制度体系显得杂乱无章。从调控目标角度分析，各类政策目标呈现多样性且相互间缺乏有效搭配，进一步加剧了碎片化问题。具体而言，企业所得税优惠政策的目标涵盖改善民生就业、鼓励高新技术发展、支持小微企业成长等；增值税优惠政策则聚焦于促进小微企业发展、扶持重点群体就业创业、减轻特定行业税负等；个人所得税优惠政策的主要目标包括调节收入分配、保障民生福祉、促进金融市场交易等。多个税种指向同一个调控目标。

其中，小型微利企业税惠政策的“打补丁”特征尤为突出。我们看到，2019年财税13号文规定，年应纳税所得额100万元以内部分减按25%计入应纳税所得额、按20%税率缴纳，100万至300万元部分减按50%计入，执行至2021年底；2021年12号公告在此基础上，对100万元以内部分再减半；2022年13号公告将100万至300万元部分减按25%计入，执行至2024年底；现行政策则将减按25%计入、按20%税率缴纳的优惠延续至2027年底。这种频繁调整、层层叠加且执行期交叉的模式，正是“打补丁”的典型表现。

更值得注意的是，这些优惠政策分散于税收法律、行政法规及部门规章中，缺乏统一的法律框架支撑。这种缺乏系统性的设计，不仅导致政策间存在交叉重叠现象，增加了税收制度的复杂程度，让企业和税务部门在理解与执行过程中倍感困惑，还容易形成制度性漏洞，对税收征管和政策效果产生不利影响。

（二）部分地方政府税收返还异化为隐性竞争工具

在以GDP增长为核心的考核指挥棒下，部分地方政府为招商引资，往往将税收返还、财政补贴视为吸引企业入驻的“利器”，进行“逐底竞争”。从形式上看，此类税收返还呈现出明显的“隐性化”特征。表现为部分地方政府刻意绕开国家明确规定的显性税收减免政策，转而通过“企业发展基金”“产业扶持资金”“经济贡献奖励”等模糊名义拨付资金；更有甚者，采用先征后返、即征即退等操作，将本应规范统一的税收优惠，包装成“点对点”的“政策红包”。这种操作既规避了政策监管的直接约束，又以“精准扶持”的名义掩盖了地方保护主义的实质——通过非透明的资金运作，为特定企业提供变相的税收优惠政策，直接破坏了公平的市场竞争生态。

由此衍生的“税收洼地”，从宏观层面看，直接冲击国家税制的统一性，导致财政资源在区域间的无序流动和无谓耗散，阻碍市场在资源配置中发挥决定性作用，直接破坏了全国统一大市场的建设进程；从微观层面看，则诱发企业的“政策套利”行为，企业的“候鸟式”迁徙行为变多。

（三）税惠政策效用定期评估及退出机制缺位

当前，税收优惠政策在实施过程中，存在效用定期评估机制与退出机制的双重缺位，这对政策效能的发挥形成了明显制约。

从定期评估机制缺位来看，其直接导致政策制定者难以全面精准地掌握政策的实际效果。由于缺乏科学的动态监测体系，无法通过多维指标对政策执行效果进行系统性评估。以研发费用加计扣除政策为例，一些企业为了获取不正当利益，通过虚构条件或者提供虚假资料等手段骗享税收优惠政策。若不开展评估，既无法准确统计违规适用政策的市场主体数量，也难以界定真正符合“创造性运用科学技术新知识”或“实质性改进技术”标准的企业范围。这种信息缺失使得政策优化失去明确方向——既无法依据实际效果调整优惠力度，也难以精准划定适用范围，最终导致政策的精准度与有效性大打折扣。

退出机制的缺失则带来了另一重问题：部分已达成目标或不再适应经济社会发展需求的政策持续存在。一些应急性、阶段性税收优惠政策本是为应对特定时期的特殊情况而设，但在相关情况消失后，因缺乏退出机制仍继续执行，这不仅造成财政资源的浪费，还可能干扰市场正常竞争秩序。更值得关注的是，长期存续的优惠政策可能使部分企业形成路径依赖，削弱其提升内生竞争力的动力。在产业结构调整的关键期，若传统产能企业仍能享受原有税收优惠，将阻碍资源向新兴产业和先进产能流动，延缓产业结构优化升级进程。

事实上，一个完整的政策周期包含政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结以及政策变迁等环节。对税收优惠政策而言亦是如此，政策评估是优化调整的依据，政策终结则是避免资源错配的关键，二者共同构成政策生命周期的闭环。因此，建立健全税惠政策的定期评估与退出机制，既是完善政策体系的内在要求，也是提升政策效能的必由之路。

四、税收优惠政策的优化路径

（一）启动清理规范，推动体系化建设​

遵循税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制。

（二）加强顶层设计，破除地方性壁垒​

《全国统一大市场建设指引（试行）》明确，各地不得突破国家规定的红线底线违规实施财政、税费、价格、土地、资源环境等方面的招商引资优惠政策。这一规定直指地方保护性优惠壁垒的症结，为维护全国统一大市场秩序提供了重要遵循。

（三）落实审查问责，确保公平性落地​

一是优化审查模式。二是完善审查程序。

（四）强化动态评估，完善全周期退出

动态评估需构建“目标-成本-效益”三维指标体系。

（作者单位：国家税务总局福建福安经济开发区税务局）

【参考文献】（略）