李腾飞

【摘要】本文针对经济税源结构性变化背景下基层税务局增收乏力问题，基于总局“全链条高效能税费收入治理体系”理论框架，通过质性研究与定量分析相结合的方法，系统提出“税源基础管理—申报合规管理—政策适用管理—风险管理—欠税管理”五维闭环路径。研究表明，该路径可有效破解基层税务部门手段单一、成效不显著等瓶颈，为实现税收收入“质效双升”提供操作性方案。  

【关键词】堵漏增收  全链条治理  基层税务局  税源管理  风险管理

一、绪论  

（一）研究背景  

1.宏观经济与财政压力的背景

首先经济下行压力增大，近年来，全球经济增长放缓，国内经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。经济增速的放缓直接导致税基增长乏力，传统依靠经济自然增长带来的税收收入增长模式面临挑战。而且我国经济税源呈现结构性变迁：传统行业占比下降（含税量高，单位销售收入税收贡献大），新兴行业占比上升（含税量低，持续产生税收减收效应）。其次大规模减税降费政策持续，为激发市场主体活力、优化营商环境，国家实施了大规模、组合式的减税降费政策。造成短期内直接减少了财政收入，形成了“政策性减收”。最后由于在民生保障、科技创新、绿色发展、国防安全、重大基础设施建设等领域，财政支出需求持续扩大，收支矛盾日益凸显。为确保国家重大战略和基本民生政策的财力支撑，必须寻找新的收入增长点。

2.税收征管体制变革的背景

“以票管税”到“以数治税”的转型：随着金税三期系统全面上线并趋于成熟，特别是金税四期工程的启动，标志着税收征管正从传统的“以票控税”向“以数治税”的精准监管模式转变。大数据、云计算、人工智能等技术的应用，为发现税收漏洞、识别税收风险提供了前所未有的技术手段和能力，使得“堵漏”工作更具针对性和有效性。而且税收法治化进程加快：《税收征管法》即将修订完善，对税收执法的规范性、透明度要求越来越高。同时，对偷逃税等税收违法行为的打击和惩处力度也在加大，为“堵漏增收”提供了坚实的法律依据和威慑力。

3.现存税收漏洞与风险的背景

当前偷逃税方式呈现出更强的隐蔽性与复杂性：部分企业以及高收入群体，借助税收洼地、关联操作、阴阳合同，或通过网络直播等新兴业态的监管漏洞实施逃税。例如，近年来接连曝出的明星、网络主播涉税案件，反映出税收征管仍存在不足。同时，税源流失问题依然突出：在一些行业和环节，如个体工商户现金交易、平台经济中的税收合规、以及进出口业务骗取退税等情况，仍造成财政收入损失。这类“跑冒滴漏”不仅削弱国家税收，也扰乱公平竞争的市场环境。在此形势下，“堵漏增收”成为实现税收收入质的有效提升与量的合理增长的关键路径。作为全链条高效能税费收入治理体系的核心环节，“堵漏增收”既是“强基工程”的直接体现，更为高质量发展提供财力保障。

“堵漏增收”绝非简单的“查漏补缺”或“增加收入”，其意义深远，是一项兼具经济、社会和政治多重效应的系统性工程。

（二）研究意义

1.理论意义

本次研究为填补全链条治理理论在基层征管场景的应用空白，并构建“政策-风险-执行”三维联动的税收遵从分析框架，在实践中验证质性研究与定量分析在税务管理研究中的协同价值。

2.现实意义

研究成果为基层税务局提供可复制的“堵漏增收”操作手册，并破解新兴行业税源“低含税量”征管难题，并落实总局工作会议要求，支撑总局治理体系落地。

3.研究创新点

现有成果主要集中于省市级层面，缺乏基层操作层面解决方案，本课题聚焦区县税务局，摒弃了传统或纯质性或纯量化的单一研究方法，设计并实践了一套“问题诊断-路径构建-案例验证”的混合研究新模式。从方法上，实现了混合研究的深度耦合与案例嵌入；在实践上，提供了一套赋能基层的数字化工具与协同方案。共同构成了一项兼具学术前沿性与实务推广价值的创新成果，为提升基层税收治理效能提供了坚实的理论支撑和实践指南。

二、基层税务局“堵漏增收”现状与瓶颈

基层税务分局是税收征管的前沿阵地和最终执行者，“堵漏增收”的各项政策、技术和任务最终都要靠基层去落实。然而，在实际操作中，基层分局面临着诸多现实困难和瓶颈，主要体现在以下几个方面：

（一）人力资源与能力建设不足

基层分局普遍面临“上面千条线、基层一根针”的局面。除去堵漏增收，他们还需承担税费征管、政策解读、纳税辅导、风险防控以及各类审计检查等繁杂日常事务，导致工作重心分散，难以集中力量推动深入、专项的堵漏举措。特别是涉及复杂涉税问题的堵漏增收，要求工作人员具备税收法规、财务会计、法律实务及大数据应用等多领域知识。然而，当前基层队伍存在年龄偏大、知识更新滞后的现象，面对企业并购重组、跨境税收处理、网络直播等新兴业务类型时，常常显得应对不足、能力欠缺。

（二）数据应用与技术支撑存在“最后一公里”问题

金税四期提供了海量数据，但基层税务人员的数据分析能力参差不齐。很多干部习惯于传统的“经验式”查账，对于如何从数据中构建模型、发现疑点、精准筛选高风险纳税人存在困难，出现了“坐在金山上找饭吃”的局面。而且数据质量参差不齐，外部第三方数据（如银行、水电、物流等）的获取、清洗和整合应用在基层层面依然存在壁垒。数据推送的疑点往往比较泛化，需要基层大量的人工甄别，效率低下。

（三）执法刚性与管理手段不足

出于优化营商环境的考虑，有时对轻微违法行为以“首违不罚”和教育辅导为主。但这在基层执行中容易被部分纳税人误解甚至利用，试探税务底线，反复发生同类涉税问题，消耗了大量的管理资源，却难以形成有效震慑。

强制执行手段有限： 对于确无财产可执行或“空壳公司”，即使做出了处理决定，最终也难以执行到位，导致“竹篮打水一场空”，影响了基层干部的工作积极性和成就感。近几年税收政策，特别是优惠政策，种类繁多、更新速度快。基层干部自身理解和执行都可能存在偏差，更难以精准地识别企业是否滥用政策进行偷逃税。

总结来说， 基层税务分局在“堵漏增收”工作中面临的不足是一个系统性、结构性问题。它不仅仅是基层自身的问题，更是管理体制、技术应用、人才机制等多方面因素在基层层面的集中体现。

三、全链条治理体系的理论建构  

（一）理论建构  

全链条高效能税费收入治理体系的理论建构，源于对传统税收管理模式的深刻反思与系统性升级。其核心在于打破部门化、碎片化的管理惯性，构建一个有机统一、协同高效的整体性治理框架。该理论建构主要包含以下三个核心支柱：第一，横向集成与纵向贯通的责任共担机制。 该体系理论强调，治理效能的关键在于责任主体的有效联动。在横向上，它要求突破税务机关内部税政、征管、稽查、风控等部门的职能壁垒，实现信息共享、政策协同与行动配合，形成“内部一盘棋”的治理合力。在纵向上，它构建了从总局、省局到市、县基层分局的指挥传导机制，确保顶层设计能够精准落地，基层实践反馈也能高效上传，形成“一竿子插到底”的执行体系。这种纵横交错的责任网络，确保了治理目标的一致性和行动的统一性。第二，“税费种、征管查”多维协同联动机制。 这是全链条治理的动力引擎。该理论认为，税费管理不是一个线性过程，而是一个涉及多个税种费种、征收入库与监督检查等环节的复杂系统。它强调必须强化“征管查”三环节之间的闭环联动：征收管理为稽查提供线索来源，税务稽查又以查促管、以查促治，其结果反馈至征管环节用以优化管理策略与风险模型。这种内在的、动态的协同机制，实现了从被动应对到主动管理、从事后打击到事前事中防控的根本性转变，显著提升了治理的系统性与前瞻性。第三，基于数据驱动的风险精准识别与防控机制。 全链条治理的本质是精准治理，其理论基础建立在现代风险管理理念之上。它主张依靠大数据、算法模型和人工智能等技术手段，科学构建动态优化的风险指标模型，实现对税收流失风险点的常态化、精准化扫描、识别与推送。这使得管理资源能够从“平均发力”转向“精准滴灌”，始终“紧盯风险点、薄弱点挖潜堵漏”，确保治理措施打在关键处、用在刀刃上，最终实现以最小成本换取最大治理效能，推动税费收入实现“质的有效提升和量的合理增长”。

综上所述，全链条治理体系的理论建构是一个以责任共担为基础、以协同联动为引擎、以风险防控为核心的有机整体，为新时代税收治理现代化提供了坚实的理论框架和实践指南。

（二）基层实施逻辑模型  

基层实施逻辑模型遵循“税源数据化→申报规范化→政策精准化→风险可控化”的递进路径，形成全链条治理闭环。税源数据化是基础，通过整合内外部涉税数据（如交易流水、工商登记、工程备案等），构建全面、准确的税源数据库，为后续环节提供数据支撑。申报规范化是关键环节，依托智能审核工具对申报表进行实时校验，自动识别错误或异常填报，并通过辅导机制引导纳税人修正，确保数据真实合规。政策精准化强调动态匹配，基于企业标签（行业、规模、信用等）与政策标签的智能关联，实现“政策找人”，精准推送适用政策并防范骗退风险。最终，风险可控化依托大数据构建风险指标模型，常态化扫描涉税行为，实现“事前预警-事中核查-事后复盘”的全流程防控，将风险遏制在萌芽状态。该模型通过四阶联动，将数据优势转化为管理效能，最终实现增收堵漏与优化服务的平衡。

四、全链条税费收入体系下，基层税务分局主要“堵漏增收”措施

（一）加强税源基础管理

税源管理是一切税收工作的起点，其核心在于“摸清底数、管住存量、挖掘增量”。

1.积极开展未办税户长效治理

建立“市场主体设立-税务登记-纳税申报”全生命周期监控机制。强化与市场监管部门登记信息的实时比对与清分，形成“疑似漏管户”清册。通过电话询证、实地巡查等方式进行精准核实，将新办市场主体及时纳入税收管理体系，从源头防止税源流失。

2.积极推动获取外部涉税数据

建立“政府牵头、税务主体、各部门协同”的涉税信息共享体系。重点对接水、电等部门的能源消耗数据，以研判企业的实际生产能力；整合自然资源部门的土地与矿产资料，实时掌握相关税源动态；引入银行、保险、证券等金融机构的资金流向信息，加强对股权转让、投资收益等个人所得税环节的监管。通过大数据技术实现多渠道异构数据的整合与分析，将外部数据转化为税源管理的有效线索。

3.抓好重点税源日常管理

针对重点税源企业推行“一户归集、集中管理”模式，整合其发票流向、纳税申报、财务状况及风险信息，构建专属税务档案。通过“税务顾问”式服务，开展定期走访、召开税企交流会、精准推送政策信息，提前预防和化解涉税风险，保障税收收入的稳定基础。

4.加强个体工商户核定征收管理

推行“参数化、区域化”核定管理。科学设置经营面积、用工数量、设备台数等核定参数，通过典型调查、行业评议等方式，动态调整核定定额，提高核定的科学性与公平性。例如2023-2024年我区餐饮业产业人气旺盛，但多数为个体工商户采用核定征收，普遍存在申报收入与实际经营情况明显不符的问题。传统手段难以准确掌握其真实营业额，“活而不旺、旺而不税”现象突出，造成税源流失。

（1）获取外部涉税数据： 与燃气、电力等公司及外卖平台建立数据协作机制，定期获取各商户的用气电量和平台线上销售额，将其作为衡量实际经营规模的“关键参数”。

（2）加强核定征收管理： 摒弃“一刀切”核定方式。根据上述外部数据，结合实地巡查（桌数、翻台率），构建了 “用气、用电量+线上销售+面积” 的综合核定模型，动态调整定额。

（二）加强申报合规管理

申报是纳税人履行义务的核心环节，确保申报数据真实、准确、合规是防止税款流失的第一道防线。做实做细纳税申报辅导，推动纳税辅导从“普适性”向“个性化”转变。利用税收大数据，在申报期前向特定行业、特定业务纳税人精准推送《申报提醒指南》和《常见错误清单》。针对新政策、复杂事项（如研发费用加计扣除）开展“云课堂”、“直播答疑”等互动式辅导，变“人找政策”为“政策找人”，有效减少因政策理解偏差导致的申报错误。

（三）加强政策适用管理

税收政策尤其是优惠政策的适用，既是服务发展的关键，也是风险易发区，必须做到“放得开、管得住”。

1.提高政策辅导质效

建立“政策发布-解读-辅导-落实-反馈”闭环管理机制。不仅讲解政策“是什么”，更重点辅导“怎么用”“如何备查”，帮助纳税人正确适用政策，充分享受红利。

2.加强政策适用风险排查

开展专项优惠政策风险扫描。重点排查“500万元以下固定资产一次性扣除”、“高新技术企业认定条件不符却享受低税率”等问题。对发现疑点的，采取“提示提醒、督促整改、调查核实”的梯度管理方式，防止政策滥用。

（四）加强风险管理

风险管理是现代税收征管的“大脑”，是实现“无风险不打扰、低风险预提醒、中高风险严监控”的核心。

1.科学构建风险指标模型

围绕“信用+风险”新型监管机制，构建“通用+行业+特定事项”的多维风险指标模型体系。例如，针对商贸企业设置“进销项背离度”、“发票作废率”指标；针对劳务派遣企业设置“人员用工比”、“工资费用匹配度”指标，实现风险的精准画像。

2.常态化开展风险精准识别推送

建立“总局-省局-市局-区局”四级联动、以高级别税务局为主的风险任务生成机制。基层局主要负责接收任务并开展应对，同时结合本地特色产业，自建小型风险模型，开展差异化风险扫描，形成上下互补的风险识别格局。

3.高质量进行风险核查

规范风险应对流程，统一应对标准。根据风险等级，采取“纳税辅导、风险提示、纳税评估、税务稽查”等差异化应对策略。确保每一条风险任务的应对都做到程序合法、事实清楚、定性准确、处理得当，并及时将结果反馈至风险管理部门，用于优化模型，形成管理闭环。

（五）依法加强欠税管理

欠税管理是挽回已发生税款流失、维护税法刚性的重要手段。

1.依法依规清欠

严格执行《欠税公告办法》，依法行使税款优先权、代位权、撤销权等法律赋予的权力。坚持“无命令不执行、无公告不处罚”的原则，确保清欠工作全程合法合规，经得起法律检验。

2.分类精准清欠

根据欠税成因和纳税人状况，实施“一类一策”分类管理。对于有还款能力但恶意拖欠的，坚决采取强制措施；对于“僵尸企业”或确有困难的，积极盘活其资产或制定清欠计划；对于“走逃失联”户，及时纳入重大税收违法失信主体名单实施联合惩戒。

3.内外协同清欠

强化内部征管、风控、稽查部门的协同配合，形成清欠合力。外部加强与法院、银行、不动产登记中心的协作，通过查询、冻结、扣押、拍卖等途径，有效追缴欠税，形成“一处欠税、处处受限”的社会共治格局。

综上所述，基层税务局的“堵漏增收”工作已不再是传统的“人海战术”和“手工查账”，而是深度融合了数据、规则、协同的现代化治理。通过“用数据说话、按规则办事、靠协同发力”，实现了管理的精准化、服务的精细化和执法的规范化，最终达成“堵漏”与“增收”、“严管”与“厚爱”的有机统一。

（作者单位：国家税务总局莆田市荔城区税务局）

【参考文献】（略）