林燕金

【摘要】“十四五”时期是我国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，作为各领域中心枢纽的税收制度关系到经济发展、社会稳定等方面。本文基于现阶段基本国情的背景下，从财税体制中长期改革的视角，对“十四五”时期税制改革进行研究，提出现行税制结构和地方税体系存在的问题，并建议从加快税收立法进程、提高直接税占比、培育地方主体税种、打造数字化和智能化税收征管等四个方面，完善现代税收制度。

【关键词】“十四五”  税制结构  财税体制

一、关于财税体制中长期改革的研究

在“十四五”规划建设体系中，税收制度在调节收入分配、调控经济发展和保障社会稳定等方面，起到关键性作用。财税体制改革作为各领域改革的枢纽，涉及面广，可谓“牵一发而动全身”。

从2013年政府提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”^[1]开始到2020年明确提出“完善现代税收制度，要健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重。”^[2]，国家在顶层设计层面为我国未来的税制结构改革指明了改革方向，并搭建好了主体框架，即完善现代税收制度，可以在地方税、直接税以及税制结构等方面勾画出税制未来的蓝图。

关于财税体制改革的重要性以及如何进行财税体制改革，不仅在政府层面上得到强烈关注，在各大学者眼中，也是一个值得研究探讨的焦点话题。相关文献主要集中在财税体制改革的重要性、改革的现状、目标、方向、具体措施等方面。如高培勇在“双支柱”说的基础上，认为全面构建匹配现代国家治理的财政运行新格局，是财税体制改革的指引，也是维护社会稳定，国家可持续发展的制度保障^[3]。孙学工在解读十九大报告关于我国财税体制改革的总体部署的基础上按照“税法统一、税负公平、调节有度”的指导思想来对现代财税体系进行深入分析研究^[4]。马海涛,任强,孙成芳对我国改革开放40年以来的财税体制改革成果进行系统梳理分析得出未来的财税体制改革相关要求^[5]。许生,张霞.提出财税体制改革要围绕“五位一体”的总体战略部署，深入进行“三大变革”，实现绿色可持续发展^[6]。闫坤,张鹏认为“十四五”时期，财税体制改革应从规范资源配置、完善制度体系、提升现代治理能力、优化体制机制、协调长短期发展等方面着力^[7]。

财税体制改革涉及面广，跟各领域关联度高，是一项综合性、系统性工程。关于财税体制中长期改革的研究离不开国家层面的顶层设计以及现阶段国情的分析。

二、我国税制结构现状及存在问题

在提出财政“基础和支柱说”以来，我国税制改革取得了显著成效，如营改增、简并增值税税率、一系列减税降费措施等，在减轻纳税人负担、进一步完善税收功能、建立健全税收法治等方面取得了进步，但在税制结构、地方税体系仍有进一步完善的空间，以促进经济发展和社会稳定。

（一）税制的现状

目前，我国税收制度中税种总有18个税目，按照课税对象的性质分类，可以分为流转税类（货物劳务税类也称为商品税）、所得税类、财产税类、其他税类等；按照税收负担能否转嫁，可以分为直接税和间接税；按照税收管辖区分类，可以分为中央税、地方税和中央地方共享税等。在制定中长期税制改革计划和方案时,首先应明确改革的目标和框架体系,然后通过税种的相互搭配和各个税种的完善,使其改革的总体目标得以实现。

我国2015～2019年各项税收占税收总收入的比重情况见表1。从表1可以看出，我国税收收入以流转税（货物劳务税也称为商品税）为主体，近五年的比例均为50%以上，同时在税收总收入的占比总体呈现下降趋势，从2015年占比56.2%下降到2019年占比54.51%。收入占第二大地位的所得税在税收总收入的占比呈现上升趋势，从2015年占比31.69%上升到2019年的34.28%，其他税收占比均为9%以下，相对较为稳定。从具体税种来看，增值税作为间接税，一直以来都是我国的第一大税种，近五年的收入总额占税收总收入的比重在40%左右，而位居第二位的企业所得税作为直接税，近五年的收入总额占税收总收入的比重在23%左右。其中个人所得税的收入占比较低，比重均低于9%。

（二）存在的问题

我国的税制改革是从1994年开始，逐渐形成以增值税和所得税为主体的“双主体”税制结构体系。总体而言，这一“双主体”的税制结构体系主体上符合现阶段我国经济发展的需求。同时，我们可以看到，为了适应不同时期经济发展的需求，“双主体”的税制模式也在不断的补充和完善中。但在“双主体”税制结构运行过程中还是存在一些瑕疵。

1.税制结构不够完善

经过对税制结构研究文献的梳理，可以知道现有学者大致将税制结构模式分为单一税制结构和复合税制结构两种模式。而复合税制结构又可以细分成两大税制结构模式，一种是以所得税为主体的直接税体系，另一种是以商品税为主体的间接税体系。这两种税制体系各有优缺点。本文从公平和效率的角度对现有税制结构进行分析，税制结构中的以商品税为主体的间接税体系，主要反映的是效率，即商品流通过程中，税款征收对市场经济发展存在影响，优点是征收监管比较容易，有助于税款的征收和保障国家财税的收入，缺点是过高的商品税，过于强调效率，会加重市场上商品流通的负担，不利于经济的发展。所得税为主的直接税体系是在有所得的基础上征税，所得越高，征收的税款就越多，所得税等直接税能够较好的调节收入分配，更加强调公平，有助于促进社会公平，在筹集财政收入，保障政府财政收入的同时，缩小人民生活的贫富差距，保障社会的稳定和谐健康发展。

“十四五”时期，发展的不平衡不充分问题成为了我国现阶段的主要矛盾，归根结底是收入分配的不均衡，而所得税为主体的直接税体系，能够有助于收入分配的均衡，有助于化解当前社会的主要矛盾，更加适合目前社会发展阶段的需求。从“公平与效率”两者兼顾的角度出发，为适应当前社会发展的需求，应建立以商品税为主体的间接税体系和以所得税为主体的直接税体系两个体系并重的“双主体”税制结构，同时逐步提高直接税体系中的所得税，特别是个人所得税在税收收入中的比重。

根据国家统计局的数据显示，目前，我国的双主体复合税制结构主要是以商品税为主，如2019年，我国商品税占税收收入比例超过一半，为54.51%；而所得税占税收收入比例仅为三分之一左右，为34.28%，可见，我国税制结构过度依赖商品税，而对分配起到调节作用的所得税所占比例不高，特别是个人所得税所占的比例太低，与当前的社会主要矛盾不相适应，以商品税为主体的间接税体系和以所得税为主体的直接税体系的“双主体”税制结构的比重有待进一步的改善。

2.地方缺乏主体税种

从表2从国家统计局的统计数据分析近五年地方财政税收收入可以看出，地方财政收入的主要来源以及税收结构体系。在2016年全面推开营改增试点的以前年度，地方的财政税收收入来源按照占比大小大致可分为三个档次：第一档是营业税、国内增值税和企业所得税（占比15%以上），其中原作为地方主体税种的营业税占比30%左右。第二档是契税、土地增值税、城市维护建设税、个人所得税（占比5%～10%之间）。第三档是耕地占用税、城镇土地使用税、房产税、资源税、印花税、车船税、烟叶税（占比5% 以下）。如果按照税收税种的性质划分，目前作为间接税体系中的营业税、增值税等合计在我国地方政府的财政收入中占近40%的比重；作为直接税体系中的企业所得税、个人所得税等合计在我国地方政府的财政收入中只占17%左右的比重，作为直接税体系中的财产税中的房产税等在地方政府的财政收入中的占比更小。营业税从2017年起金额为零，意味着第一档税收收入主要来源的失去，为了保障地方政府财政收入的来源，除了在第一档将税收收入来源的比例进行调整，即将作为主要税收来源中增值税收入的划分由中央地方共享，分配比例为75%：25%调整为中央地方五五分成，更多的是需要有其他的税种代替营业税作为地方的主体税种。

从表3 2019年世界各国地方政府税源结构表可以看出，从经济合作与发展组织^[8]中具有代表性的世界各国地方政府的税源结构来分析，世界各国地方政府的主要税源有所得税、财产税和流转税三大类。有的国家如美国、英国、澳大利亚和加拿大等，这些国家的地方政府税源中的财产税比重较大(占50%以上)，有的国家如日本和德国等，这些国家的地方政府税源中的所得税占比大一些(占50%以上)。有的国家如英国、澳大利亚和加拿大，这些国家的地方政府对单税种的依赖程度很高，财产税占比很大(95%以上)，而且英国和澳大利亚这两个国家的地方政府只征收财产税；有的国家如韩国和日本，这些国家的地方政府对各税种的依赖程度相对均衡。从上述分析可以看出，世界各国地方政府税制结构中有着一个共同点，就是发达国家都有财产税。除法国、日本、韩国和德国的地方政府税源中的财产税收入占比小于50%以外，其他发达国家的财产税收入占比都超过50%。

通过分析可知，财产税是现代世界各国的税制结构中不可或缺的一种税种，它不仅仅是各国政府财政收入的主要工具，而且与各国地方政府的治理密不可分。我国地方政府税源结构与此相比，差距甚远，目前在我国的地方政府税源结构中，财产税收入占比微乎其微。所以不管是从现代化税制结构需要进一步完善的角度还是重新构建全新地方税源结构体系的角度来分析，以财产税为主体的地方税体系的建立都是必然趋势。

三、“十四五”时期中国税制改革的具体建议

中共党中央政府在现代财税体制的总体框架上的设计适合财政“基础和支柱说”以及国内外税制改革的发展趋势，为我国建设现代化税收制度指明了方向。本文将从落实税收法定原则、优化税制结构、完善地方主体税种和推进征管体系现代化等方面提出几点建议。

（一）加快税收立法进程，落实税收法定原则

（二）提高直接税占比，优化税制结构

（三）培育地方主体税种，健全地方税体系

（四）打造数字化和智能化税收征管，推进征管体系现代化

（作者单位：国家税务总局莆田市城厢区税务局）

【参考文献】（略）

（本文为节选，原文刊于福建省税务学会内刊《研究报告》2025年第3期）