洪黎  林艺耀  林修娴  陈丽娟

【摘要】在经济下行和减税降费的背景下，地方政府税收收入增速放缓，而非税收入的规模却在不断膨胀。针对这一现象，本文探究了财政转移支付对地方非税收入的影响。基于2012-2022年的省级面板数据，通过双向固定效应模型和工具变量法进行实证研究，结果显示：（1）财政转移支付的增加会显著降低地方政府非税收入的规模，具体而言，人均转移支付每增加1元，人均非税收入减少0.095元；（2）财政转移支付的增加会显著减少非税收入中的行政事业性收费收入，这有利于减轻企业和社会公众的非税负担，促进减税降费政策的落地；（3）分样本回归结果显示，在西部地区和低财政自给率的地区，财政转移支付对非税收入的抑制作用显著存在。本文的研究有助于政府完善转移支付制度和加强非税收入管理，从而优化财政资源配置，提高政府治理效能。

【关键词】财政转移支付  地方非税收入  工具变量法

一、引言（略）

二、文献综述和假说提出（略）

三、实证研究设计——基于双向固定效应模型与工具变量法

（一）变量说明

本文的被解释变量是各省（直辖市、自治区）的人均非税收入，使用各省的非税收入除以各省的年末人口数的比值进行衡量，这样可以剔除各省的人口规模不一致带来的影响。解释变量是人均转移支付，通过各省（直辖市、自治区）的收到的转移支付金额除以年末人口数得到。

参考王志刚和龚六堂（2009）、范思源和马光荣（2022）、刘蓉等（2024），本文选取了一系列对非税收入存在影响的控制变量，包括人均地区生产总值、城镇化率、非农产业贡献率、固定资产投资比率和地区开放程度。一般来说，地区生产总值越高，说明地区经济发展水平越高，非税收入也相应增多。城镇化水平越高，说明城镇人口占比更多，而城镇人口人均收入更高，非税收入规模也会更高。非农产业贡献率反映了地区的第二、第三产业的发展水平，第二和第三产业发展水平越高，非税收入来源越多。固定资产投资比率反映了地区经济活动的活跃度，与非税收入也紧密相关。地区开放程度与地区经济发展也关系密切，因此也会对非税收入产生影响。

由于转移支付存在较强的内生性问题，因此本文选取了一个工具变量来缓解这一问题。由于本文探究的是转移支付对地方政府财力的影响，而转移支付带有财力均等化的设计，二者之间可能存在反向因果的关系，即转移支付可能增加了地方财力，但是也有可能因为地方财力不足而增加转移支付。因此寻找一个合适的工具变量显得十分必要。受到Caprettini & Voth（2023）使用地区遭受旱灾的次数和严重程度作为政府支出的工具变量的启发，本文选择自然灾害导致的人均直接经济损失作为转移支付的工具变量。自然灾害导致的经济损失通常需要中央拨付救灾资金进行救助，而财政部印发的《中央自然灾害救灾资金管理暂行办法》的通知中提到救灾资金属于共同财政事权转移支付。因此，自然灾害造成的直接经济损失与转移支付存在较强的相关性。另外，自然灾害具有突发性和难以预测性，与地方政府征收非税收入不直接相关，故自然灾害造成的经济损失也具有外生性。

表1  变量定义

（二）数据来源和描述性统计

考虑到2011年后，国家全面取消预算外收入后非税收入正式纳入预算管理，本文选择的样本时间为2012-2022年（其中控制变量滞后一期，样本期间为2011-2021年）。非税收入和控制变量的数据来源于《中国统计年鉴》，转移支付数据来源于《中国财政年鉴》和CEIC数据库，自然灾害造成的直接经济损失数据来源于国家统计局。出于剔除极端值考虑，本文删除了西藏的数据，保留了剩余30个省份11年的330个观测数据。变量的描述性统计见表2。

表2  变量的描述性统计

（三）模型设定

为了验证前文的假说，本文基于2012-2022年的省级面板数据，使用双向固定效应模型（1）来探究转移支付对地方非税收入的影响。为了缓解内生性问题，将核心解释变量和控制变量滞后了一期。模型还控制了年份固定效应和地区固定效应，以控制一些随时间和地区变化的不可观测因素对转移支付和非税收入产生的影响。

       （1）

四、实证结果及分析

（一）基准回归结果

表3报告的是基准回归结果，列（1）展示的是未加入年份固定效应和地区固定效应的普通最小二乘回归结果，列（2）则加入了年份固定效应和地区固定效应，列（3）和列（4）是工具变量法的两个阶段的结果。列（1）结果显示，未加入双向固定效应时，人均转移支付与人均非税收入关系在10%的水平上显著为负，系数为-0.024。列（2）结果显示，控制了时间固定效应和地区固定效应后，人均转移支付与人均非税收入在1%的水平上显著为负，且系数为-0.056，即人均转移支付增加1元，人均非税收入相应减少0.056元。列（3）结果表明，工具变量法回归的第一阶段的结果说明人均自然灾害造成的经济损失这一工具变量与人均转移支付存在显著的正相关关系。由于只有一个工具变量，不存在过度识别的问题，且弱工具变量F检验统计值大于临界值也说明不存在弱工具变量问题。列（4）结果表明人均转移支付每增加1元，人均非税收入会在1%的显著水平上下降0.095元。使用固定效应以及工具变量法之后，人均转移支付和人均非税收入之间的系数绝对值有所增大，这也印证了内生性问题的存在。回归系数绝对值越大，说明转移支付对非税收入的挤出作用越强，“粘蝇纸效应”越小。加入工具变量后，系数绝对值从0.056变为0.095，说明处理内生性问题后转移支付的“粘蝇纸”效应变弱。

表3  转移支付对非税收入影响的基准回归

注：***、**、*分别表示1%、5%和10%的显著性水平，括号内为t值，下同。

（二）稳健性检验

1. 更换衡量方式

表4展示了转移支付对非税收入影响的稳健性检验结果。本文使用转移支付占地方政府财政收入的比重和非税收入占财政收入的比重来分别替代人均转移支付和人均非税收入。列（1）和列（2）是双向固定效应模型的结果，列（3）和列（4）是工具变量法的回归结果。列（2）结果显示，转移支付占比每增加1%，非税收入占比就会减少0.02%，在1%的水平上显著。列（4）内容表明，使用工具变量法后，转移支付占比增加1%，非税收入占比会在1%的显著性水平上减少0.044%。替换被解释变量和核心解释变量的衡量方式后，转移支付和非税收入依然存在显著的负相关关系，说明本文的基准回归结果较为稳健。

表4  稳健性检验——更换衡量方式

2.调整时间窗口

2016年5月起营业税全面改为增值税，意味着营业税和增值税并行的时代结束，开启了税收发展新篇章。由于营业税是地方支柱税源，而增值税是分成税，全面营改增对于中央和地方财力格局产生一定影响。故本文以2016年为分界点，分时段进行稳健性检验。表5列（1）和列（2）是2012-2015年和2016-2022年的双向固定效应回归结果，列（3）和列（4）是2012-2015年和2016-2022年的工具变量法回归结果。结果显示，2012-2015年和2016-2022年人均转移支付和人均非税收入的系数都显著为负，与基准回归结果一致，说明转移支付对非税收入的抑制作用不依赖于特定的时间段。值得注意的是，全面营改增之后，人均转移支付于人均非税收入之间的系数绝对值变小，即“粘蝇纸”效应变大，这可能与营改增后地方财力受到一定影响有关。

表5  稳健性检验——调整时间窗口

（三）进一步分析

1. 转移支付对各类非税收入的影响

2007年政府收支分类改革后，一般预算收入内的非税收入的口径得以固定，包含专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入和其他收入六大类。为了进一步探究转移支付对非税收入的具体影响途径，本文分析了转移支付分别对六类非税收入的作用。表6展示了转移支付对各类非税收入的不同影响。列（1）-（6）均使用双向固定效应模型并且加入工具变量法，被解释变量分别是人均专项收入、人均行政事业性收费收入、人均罚没收入、人均国有资本经营收入、人均国有资源（资产）有偿使用收入和人均其他收入。回归结果显示，人均转移支付每增加1元，人均行政事业性收费收入在1%的显著性水平上减少0.028元，人均国有资本经营收入在5%的显著性水平上减少0.013元，人均国有资源（资产）有偿使用收入在1%的水平上减少0.035元，对人均专项收入、人均罚没收入和人均其他收入没有显著影响。

行政事业性收费主要面向企业和公民收费，容易存在“乱收费、乱摊派”的现象。为减轻企业和社会的税费负担，国家也致力于取消各种不合理的行政事业性收费，如2009年起全国统一取消和停止征收100项行政事业性收费。而转移支付的增加可以缓解地方政府财政压力，使其减少行政事业性收费，有利于降低企业和个人的税费负担。国有资本经营收入主要来源于央行和指定国有金融机构按规定上缴国家的利润，地方政府对其影响较少。而国有资源（资产）有偿使用收入多为非常规、一次性收入，具有不稳定性。故转移支付对非税收入的影响途径主要体现在减少行政事业性收费收入，这有利于切实减轻企业和民众的非税负担。

表6  转移支付对各类非税收入的影响

2.异质性分析

按照地理区位和经济发展水平，本文将30个省份（直辖市、自治区）划分为东部、中部和西部三个地区^[1]。表7列（1）-（3）分别是东部、中部和西部的回归结果。结果显示，在东部和中部地区，人均转移支付与人均非税收入之间的系数虽然为负，但是并不显著。只有西部地区，人均转移支付会显著减少人均非税收入。由于西部地区经济更不发达，而转移支付带有财力均等化的设计，西部地区会受到更多转移支付，转移支付占财政收入之比相对较高，而非税收入占财政收入之比相对较低。如内蒙古2022年转移支付占比115.79%，非税收入占比24.43%。这说明西部地区的转移支付对非税收入的挤出效应更强，人均转移支付每增加一元，人均非税收入便显著减少0.023元。一个可能的解释是，西部地区经济较不发达，非税收入的来源较少、征收难度也较大，当转移支付增多时，地方政府财政缺口得以弥补，征收非税收入的意愿和动机便减弱。而东部和中部地区，非税收入的征收来源更加广泛，且转移支付占财政收入之比较少，故当转移支付增多时，地方政府对财力增加的感觉不明显，因而不会减少非税收入的征收。

本文还通过财政自给率分组回归，来探究财政自给率在转移支付对非税收入的影响中发挥的作用。财政自给率由地方政府财政收入与财政支出的比值衡量，财政自给率越高，说明财政压力越小。表6列（4）是低财政自给率的回归结果，列（5）是高财政自给率的回归结果。结果显示，地方政府财政自给率较低时，人均转移支付会显著减少人均非税收入。而高财政自给率的样本组中，人均转移支付对人均非税收入不存在显著关系。这说明，低财政自给率的地方政府转移支付对非税收入的挤出效应更强。一般来说，低财政自给率的省份受到的转移支付会相应更多，对地方财政收入的替代效应较强，因此地方政府会减少对非税收入的征收。反之，高财政自给率的省份，转移支付金额相应减少，其对地方政府的财力增加有限，故而地方政府不会显著减少非税收入。因此，中央政府应注重加大对低财政自给率的地区进行转移支付，尤其是增加一般性转移支付，以满足地方政府基本公共服务与基本公共产品的提供。

表7  分样本回归结果

五、研究结论与政策建议

（一）研究结论

（二）政策建议

在此基础上，本文提出以下政策建议：

1.完善转移支付制度设计，合理增加对地方政府的转移支付

2.加强对非税收入的监管，推进非税收入的立法进程

3.积极培育地方税源，增加地方政府更为稳定的财力来源

（作者单位：国家税务总局漳州市税务局）

【参考文献】（略）

（本文为节选，原文刊于福建省税务学会内刊《研究报告》2025年第1期）