吴月英 范陈旭 傅芳沁
【摘要】财税政策是降低居民收入分配差距、推动全体人民共同富裕的重要政策工具。本文从定性和定量分析两个方面,研究了财税政策对促进国民收入公平分配的影响。首先,基于一个简单的理论框架,分析了财税政策促进国民收入公平分配的机理和条件。其次,借助2010-2018年中国家庭追踪调查数据,以及1978-2022年的相关宏微观数据,本文评估了我国各项财税政策对促进国民收入分配的影响。然后,使用多个跨国数据库,本文还比较了各国财税政策的再分配效应。最后,在测算结果基础上,本文就完善收入分配相关财税制度、增强基本公共服务均衡性和可及性、健全多层次社会保障体系等提出了政策建议。
【关键词】财税政策 收入分配 收入不平等 共同富裕
“进一步全面深化改革的指导思想。……以经济体制改革为牵引,以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点,更加注重系统集成,更加注重突出重点,更加注重改革实效,推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应,为中国式现代化提供强大动力和制度保障。”
——《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》
(2024年7月18日中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过)
一、引言
改革开放以来,与经济高速增长同样引人瞩目的是,我国收入不平等的急剧上升。如何改善居民收入分配,推动全体人民共同富裕,成了亟待解答的问题。二十届三中全会提出的进一步全面深化改革的总目标,其中第四条就要求,“完善收入分配和就业制度,健全社会保障体系,增强基本公共服务均衡性和可及性,推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。”
为了帮助回答这一时代之问,本文从定性和定量分析两个方面,研究了财税政策对促进国民收入公平分配的影响。在定性研究方面,本文先是回顾了既有关于财税政策如何影响国民收入公平分配的理论和实证研究,然后基于一个简单的理论框架,讨论了财税收入促进国民收入公平分配的机制和条件[1]。在定量研究方面,本文做了两方面的工作:一方面,本文借助2010-2018年的中国家庭追踪调查(CFPS)数据,以及1978-2022年的多种宏微观数据,以及标准财政归宿分析方法,评估了我国财税政策总的再分配效应,并测算了各项财税政策对促进国民收入公平分配的边际贡献;另一方面,本文使用多种跨国数据库,比如说公平承诺(CEQ)数据库、标准世界收入不平等数据库(SWIID)、卢森堡收入调查(LIS)数据、综合价值观调查(IVS)数据库、经合组织(OECD)数据库等,对各国财税政策的再分配力度进行比较。
结果表明:第一,改革开放以来,我国收入不平等持续上升,直到近年来,得益于财税政策持续发力,遏制住了居民收入差距扩大的势头,但是我国的基尼系数仍然位于0.40的国际警戒线以上;第二,在诸项税收政策中,直接税的再分配效应较大,但是个人所得税的影响有限,间接税虽然总体上改善了收入分配,但是主要发挥再分配作用的是增值税,消费税反而恶化了收入分配;第三,在各项转移支付中,教育补贴对促进国民收入公平分配的影响最大,养老金的再分配效应在基本养老保险改革后逐年增强,医疗补贴的再分配效应反而大幅削弱了,而包括低保等在内的直接转移支付则受限于规模较小一直影响不大;第四,基本公共服务和社会保障在促进国民收入公平分配方面发挥了重要的作用;第五,相比于发达国家,我国财税政策在促进国民收入公平分配方面的作用较弱,甚至较之许多同等收入水平的发展中国家也有所不及,而且我国财税政策中比较薄弱的部分是个人所得税和医疗转移支付。最后,基于上述结果,本文就完善收入分配相关财税制度、增强基本公共服务均衡性和可及性、健全多层次社会保障体系等方面提出了政策建议。
与既有研究相比,本文可能的边际贡献包括以下三个方面:首先,本文在回顾既有理论和实证研究的基础上,借助一个简单的理论框架,探究了财税政策促进国民收入公平分配的机理和条件,这补充了现有研究的不足;其次,本文基于2010-2018年的家户调查数据(即CFPS 2010-2018数据)和改革开放以来的相关数据,以及国内外学界通用的标准财政归宿分析方法,比较详尽地测算了我国财税政策对促进国民收入的总体影响,以及各项财税政策的边际贡献;第三,借助多种跨国的宏微观数据库,本文还比较了各国财税政策在促进国民收入公平分配方面影响的大小,揭示了我国相比于其他国家存在的不足之处,这为进一步谋划和推进财税体制改革,提高我国财税政策的再分配力度,提供了有益的借鉴。
后续章节安排如下:第二节对财税政策如何影响收入公平分配的既有理论和实证研究进行了综述,特别关注关于我国各项财税政策再分配效应的研究;第三节介绍数据来源和研究方法;然后第四节报告了本文的主要结果,包括我国各项财税政策再分配效应的情况,以及国际比较的结果;最后一节总结全文,并基于本文研究结果提出政策建议。
二、文献综述
(一)财税政策如何影响国民收入公平分配的理论研究
关于财税政策如何影响国民收入公平分配的理论探讨,可以追溯至十八世纪的古典经济学家关于税收原则的讨论。亚当·斯密(2015 [1776])在《国富论》第五篇中,将税收原则总结为“公平”、“确定”、“便利”和“效率”四点 。其中,“公平”原则指的是所有公民按照各自能力的比例,即各自在国家保护下享有收入的比例 ,缴纳税赋。斯密倡导比例税率,使税收保持中性,再分配效应为零[2]。同时期古典经济学家通常持这种观点,比如李嘉图提出的“爱丁堡规则”,也强调税收不应该改变纳税人的处境(“leave them as you find them”)。
以自由放任为纲领的私人资本主义,导致国民收入差距的扩大和经济社会矛盾的激化,并最终催生了严重的经济危机。其后,经济学家开始反思财税政策的“公平”原则,认为比例税率只是“形式”上“公平”,“实质”上并不“公平”,从而归纳出新的税收原则。比较有代表性的是瓦格纳,他总结了四类共十条税收原则,其中包括平等性原则。社会公平下的平等性原则,指的不是等比例纳税或者说同等牺牲,而是说应该按照纳税人能力的大小纳税,收入高者多交税,收入低者少交税,最低收入的群体免税。因此,瓦格纳认为,公平的税收应该是累进的。
那么,什么是“公平”呢?判断财税政策是否公平,学界主要有两种代表性的看法。一是由英国剑桥学派的庇古在其《福利经济学》中提出的能力原则(Samuelson,1955),指纳税人应当根据其(收入)能力来缴纳税款。另一种是由瑞典经济学家林达尔在其著作《公平税收》中发展起来的受益原则(Lindahl,1958 [1919]),指的是纳税人应该根据其实际享受的公共品来缴纳税款。这两项原则各有其道理,但是在实际的政策设计中却很难应用,原因在于它们依赖于准确地评估纳税人的收入能力或者受益程度,而这两项指标在现实中都很难观测和衡量。
关于财税政策如何国民收入分配的理论研究,最终目标都是为了设计出最优的政策,其代表性理论通常被称为最优税模型(Mirrlees,1971,1976)。Mirrlees(1971,1976)一开始便指出,虽然他分析的是个人所得税的设计,但是可以简单地拓展至财税政策体系,他所研究的最优税模型,也可以用来讨论最优再分配的问题。实际上也确实如此,Heathcote等(2017)就通过一个简单的式子,将讨论的对象变成最优累进性问题。
总体来说,关于财税政策是否应该调整以及如何调整收入公平分配的讨论,总是随着经济社会发展水平的变化,以及经济学家关于政府职能的认识深入而不断演进。在资本主义发展的早期,古典经济学家倡导采取自由放任的政策,政府只需要扮演好“守夜人”的角色即可,并不主张使用财税政策来调节收入分配。在经济危机和社会危机的双重冲击下,经济学家看到市场失灵的严重后果,开始全面反思既有理论,并提出政府干预的主张,但这个时期社会公平问题也并不是政府干预的主要目标。两次世界大战给各国居民带来深重的灾难,数以亿计的民众流离失所、食不果腹,在二战后的重建时期,世界各国纷纷开始构建各自的社会保障体系,打造“福利国家”。但是到上个世纪七八十年代,“新自由主义”又席卷全球,甚至有经济学家提出“凯恩斯主义已死”的口号,发达国家纷纷进行私有化改革,削减社会福利。进入新世纪以来,各国接连遭遇全球金融危机、新冠肺炎疫情危机,低收入群体遭受了不成比例的伤害,如何解决“新自由主义”带来的不平等问题,成为经济学家论辩的重要议题。以皮凯蒂为代表的经济学者,倡导通过改革全球税制,比如提高财产税、设置最低税率、减少(通过避税天堂)偷逃税等,对收入、财富,甚至社会权力,进行再平衡和再分配(Piketty,2022)。
(二)财税政策如何影响国民收入公平分配的实证研究
对财税政策如何影响国民收入公平分配的探究,更多的是经验研究。这类研究通常被称为税收归宿分析,或者更广义地,财政归宿分析。早期的研究诸如Stauffacher(1941)评估了美国1930-1939年的政府支出和退税如何影响居民收入分布,再如Barna(1945)测算了英国1937年的再分配水平。Barna(1945)提出的方法 ,到现在仍是英国用来分析财政归宿的基本框架。
相对而言,早期研究在数据和方法上都比较粗糙,许多学者批评这些研究不能准确反映税收和财政支出的真正归宿。到1960年代,由于家庭调查数据日益丰富,关于财税政策如何影响收入分配的研究也迅速发展。其中,布鲁金斯学会的Gillespie(1965)首先使用劳工统计局的消费者支出调查数据,评估了美国1960年的财政再分配情况。而美国税务基金会的Bishop(1967)也使用CES数据,并且基于国民收入和生产账户框架,重新构建了收入的概念,从而研究了美国1961-1965年的税收和财政支出政策如何影响国民收入分布。研究发现,在这一时期美国税制总体上是中性的,而公共支出具有亲贫性,财税政策总体上呈现累进性。
此后研究大多遵从Bishop(1967)的框架。Reynolds和Smolensky(1977)就基于相同方法,测算了美国1950、1961和1970年的财政后收入分配。研究发现,美国财税政策的再分配作用有限。他们引用Tullock(1971)的观点,总结说多种因素限制了美国财税政策在调整收入公平分配方面的作用。
1970年代以后,上述财税归宿分析逐渐遭受质疑。Aaron和McGuire(1970)指出,Bishop(1967)及其追随者的研究没有考虑对公共品的偏好,因此不能准确反映财税政策对居民福利的影响。但是,个体偏好通常很难观测,Aaron和McGuire(1970)的批评并未帮助改进财税归宿分析方法。到1990年代,财税归宿分析的一个分支——受益归宿分析大行其道。这种最早由世界银行的经济学家发展起来的方法,主要关注教育、医疗和转移支付项目的影响,特别适用于评估减贫项目的成效。这方面的研究,可以参见Selden和Wasylenko(1992)以及Van de Walle(1996)的综述。
进入21世纪以来,相关研究的进展呈现三大特点:一是数据颗粒度越来越细;二是更多借助微观模拟方法;三是普遍关注家庭的行为反应。关于税收归宿的进展和争论,可以参考Benzarti(2024)的最新综述。此外,Hendren和Sprung-Keyser(2020)另辟蹊径地提出公共资金边际价值(the Marginal Value of Public Funds,MVPF)框架,衡量了各项公共支出的边际价值。
关于中国财税政策如何影响收入分配的研究,起步较晚,但取得了丰硕的成果。特别是自岳希明等(2012)开创性地评估了中国个人所得税改革的收入再分配效应后,涌现出了大量相关研究。近年来的研究细致地分析了公共医疗服务(如李永友和郑春荣,2016),税收和转移支付(解垩,2018),个税改革(Cai 和 Yue,2020),以及农村税费体制改革(陈斌开和李银银,2020)等对收入分配的影响。同时,还有一些研究还评估了财政制度整体的再分配效应(如汪昊和娄峰,2017;卢洪友和杜亦譞,2019;唐高洁等,2023)。
本文附录A按照研究对象的不同,列出来近二十年关于中国财税政策如何影响收入公平分配的经验研究。既有研究表明:第一,中国的个人所得税总体上是累进的,对收入不平等有微弱的改善作用,但是2018年开始的新一轮税改削弱了个税的再分配效应;第二,房地产税也是累进的,但是重庆的房地产税改革试点恶化了收入分配;第三,中国的间接税整体呈累退性,尽管不同税种的情况不一,但都恶化了收入分配;第四,以各种补贴为主的转移支付制度是亲贫的,有助于减少收入不平等,但是作用也比较有限;第五,中国的社会保障支出能够缩小收入差距,但其再分配效率不足,其中基本医保制度扩大了收入差距,现行公积金制度也扩大了城镇收入不平等;第六,各项公共服务支出虽然惠及低收入群体,但是在促进国民收入公平分配方面的作用亦有限;第七,总体来说,中国的财税政策确实起到了促进国民收入公平分配的作用,但再分配效应相比于发达国家要弱很多;第八,在诸多财税政策中,再分配效应由高到低依次是基本社保、公共服务、转移支付和直接税,而间接税总体上恶化了收入分配,各项财税政策在精准性和调节力度上均有较大的改进空间。
综上所述,既有文献从定性和定量两个角度回答了财税政策如何影响国民收入分配的问题,深化了我们对财税政策设计和财税政策效应的理解。其中,关于中国财税政策的研究在近二十年取得了长足的进步,但是仍存在一些不足之处,比如说未能反映财政再分配的最新进展,以及较少对中国与其他国家在财政再分配方面的进展进行比较。分析中国财税政策再分配效应的最新进展,可以将其与历史结果进行纵向比较,从而揭示中国财税改革的动态。而将中外财税政策再分配效应进行横向对比,既可以检视中国财税政策的优缺点,还可以为谋划和推进下一轮财税体制改革提供思路。
三、数据来源与研究方法
(一)数据来源
本文使用的国内微观数据主要来自于北京大学中国社会科学调查中心的中国家庭追踪调查(China Family Panel Studies,CFPS)数据。CFPS样本覆盖25个省/市/自治区(不含香港、澳门、台湾以及新疆维吾尔自治区、西藏自治区、 青海省、内蒙古自治区、宁夏回族自治区、海南省),目标样本规模为16000户,调查对象包含样本家户中的全部家庭成员。CFPS在2008、2009两年在北京、上海、广东三地分别开展了初访与追访的测试调查,并于2010年正式开展访问。经2010年基线调查界定出来的所有基线家庭成员及其今后的血缘/领养子女将作为CFPS的基因成员,成为永久追踪对象。CFPS每两年进行一次,目前已完成六轮调查(2010、2012、2014、2016、2018和2020年)。虽然CFPS目前已经发布了CFPS2020数据,但是该数据是在疫情期间收集的,问卷较之前各轮进行了较大的调整,与之前的研究不太可比,所以未纳入本文分析。表3.1展示了本文使用的五轮调查的描述性统计结果。
表3.1 CFPS数据的描述性统计
变量
|
样本数
|
均值
|
标准差
|
最小值
|
最大值
|
CFPS 2010
|
市场收入
|
8891
|
32648.23
|
167702.17
|
2.00
|
8010000.00
|
可支配收入
|
8891
|
31302.62
|
165795.24
|
2.00
|
8010000.00
|
可消费收入
|
8891
|
20531.94
|
95247.60
|
-45665.03
|
4328719.43
|
最终收入
|
8891
|
32487.45
|
157411.29
|
-42664.26
|
6412348.46
|
CFPS 2012
|
市场收入
|
43557
|
17854.30
|
214754.46
|
0.00
|
16672213.76
|
可支配收入
|
43557
|
16930.15
|
213706.05
|
0.50
|
16672212.01
|
可消费收入
|
43557
|
14987.89
|
185228.89
|
-3002.62
|
14138128.41
|
最终收入
|
43557
|
17372.64
|
185302.53
|
-119.46
|
14142649.31
|
CFPS 2014
|
市场收入
|
45276
|
20202.20
|
50353.30
|
0.00
|
2140000.00
|
可支配收入
|
45276
|
19980.52
|
47322.88
|
8.00
|
2140000.00
|
可消费收入
|
45276
|
17825.83
|
42936.38
|
6.83
|
2047497.99
|
最终收入
|
45276
|
20445.51
|
42964.77
|
622.69
|
2055435.47
|
CFPS 2016
|
市场收入
|
44410
|
22720.92
|
44090.21
|
0.00
|
1837920.00
|
可支配收入
|
44410
|
23262.25
|
38340.02
|
2.00
|
1806000.00
|
可消费收入
|
44410
|
20647.86
|
34435.98
|
1.84
|
1638808.55
|
最终收入
|
44410
|
23506.85
|
34292.51
|
916.94
|
1639723.65
|
CFPS 2018
|
市场收入
|
42581
|
30370.46
|
63559.76
|
0.00
|
8649612.06
|
可支配收入
|
42581
|
29376.93
|
48896.16
|
7.50
|
5660000.00
|
可消费收入
|
42581
|
25151.01
|
43536.08
|
6.32
|
5331322.10
|
最终收入
|
42581
|
28188.39
|
43417.23
|
1072.90
|
5332442.30
|
此外,为了进行国际比较,本文还使用了几个跨国数据库,主要包括标准世界收入不平等数据库(Standardized World Income Inequality Database,SWIID),公平承诺(The Commitment to Equity,CEQ)数据库,综合价值观调查(Integrated Values Surveys,IVS),卢森堡收入研究数据库(Luxembourg Income Study Database,LIS),以及经合组织(OECD)的数据库。
其中,CEQ数据是由杜兰大学公平承诺研究所提供的,包含58个国家(和地区)2006-2017年的72个国家-年数据。IVS数据是作者合并世界价值观调查(WVS)和欧洲价值观调查(EVS)得到的,包含115个国家(或地区)1981-2021年(包括WVS的7轮调查和EVS的5轮调查)超过450次调查的微观数据。而LIS是一个位于卢森堡的跨国数据中心,他们提供的数据库涵盖了54个国家(和地区)1967-2020年的652个国家-年数据。OECD数据库收集了包括经合组织国家在内世界各国的收入分配数据。借助这些跨国数据库,作者估计了各国财税政策对促进国民收入公平分配的影响,然后将之与中国的结果进行比较。
(二)标准财政归宿分析
本文主要采用标准财政归宿分析[3],来衡量财税政策在促进国民收入分配方面的影响。该方法可以分为三步:第一,识别不同财税政策(包括各项税收和财政支出)的归宿;第二,基于市场收入(即财政前收入)到可支配收入(即财政后收入)的核算账户,构建居民收入核算账户;第三,利用多种分解方法和评价指标,评估不同政策工具对促进国民收入公平分配的边际影响。以下对这三个步骤是如何实施的进行简要介绍。
首先是识别不同政策的归宿。参考既有研究,本文将财税政策分为税收、转移支付、社保和公共服务四类。对于各项税收的归宿,本文参考通常的做法,假设个税由纳税人承担,流转税按照消费份额分配,企业所得税和财产税由所有者和消费者分担[4]。转移支付和基本社保的归宿,根据中国家庭追踪调查的相关变量直接得到。而公共服务则借助受益归宿分析在受益者之间进行分配。
第二步是构建居民收入核算账户。如图3.1所示,本文参考Lustig(2018)以及卢洪友和杜亦譞(2019)的做法进行构建。市场收入扣去社保缴费、个税以及企税和财产税的相关部分,再加上直接转移支付,就得到可支配收入。可支配收入减去流转税和企税和财产税中由消费者承担的部分,再加上基本社会保险收入,就得到可消费收入。而可消费收入加上公共服务中由个人享受的部分,就得到最终收入,也就是财政后收入。
最后一步是评估不同政策对促进国民收入公平分配的影响。按照不同政策工具在构建居民收入核算账户的顺序,本文计算了每种政策实施前后基尼系数的变化,以此来表示该政策的边际效应,或者说边际贡献(Marginal Contribution,MC)。

图3.1 居民收入核算账户
四、主要结果
(一)总体结果
改革开放以来,中国经济增长取得了举世瞩目的成就。但随之而来的,是收入不平等的急剧扩大。下图4.1展示了中国1978-2022年市场收入和可支配收入基尼系数的变化情况。可以看到,收入分配差距持续扩大,市场收入基尼系数在2013年达到最高点0.492,然后稳中有降。可支配收入基尼系数表示的是财税政策调整后的收入不平等情况,它在2008年达到最高点0.432,紧接着在2010年之后有一个较大幅度的下降。特别是在进入新时代后,可支配收入基尼系数基本保持在0.413左右,说明近十年来财税政策在促进国民收入分配方面发挥了较大的作用。
将财税政策干预前收入的基尼系数减去财税政策干预后收入的基尼系数,就得到绝对财政再分配水平。将绝对财政再分配除以政策干预前收入的基尼系数,就可以得到相对财政再分配水平。它们分别表示了财税政策在促进国民收入公平分配方面的绝对影响规模和相对影响规模,其结果如下图4.2所示。由图可知,进入21世纪后,中国的财税政策对促进国民收入公平分配的影响持续上升,到2013年之后一直保持在较高水平。但值得关注的是,2018年以来财税政策的作用似乎有所削弱,绝对财政再分配从2018年的8个百分点,降低到2022年的7.2个百分点。


图4.1 市场收入和可支配收入基尼系数,1978-2022年
注:虚线表示95%置信区间,下图4.2同。
数据来源:SWIID Version 9.7(2024),下图4.2同。


图4.2 绝对和相对财政再分配,1985-2022年
接下来,本文使用微观调查数据,进一步分析财税政策对促进国民收入公平分配的影响。使用2010-2018年CFPS数据计算的结果如下表4.1所示,该表展示了图3.1所列的不同收入概念的均值、中位数、标准差和基尼系数。由表4.1可以得到以下结论:第一,在样本期间内,财税政策对促进收入公平分配的影响总体不大,并且呈现先升后降的趋势,2010到2018年五次调查的再分配效应分别为0.07、0.08、0.10、0.11和0.07;第二,在各项财税政策中,公共服务对促进国民收入公平分配的影响最大,直接税和转移支付的影响较弱,间接税和社保甚至反而扩大了收入不平等;第三,对比基于微观调查数据与SWIID数据的计算结果,可以看到前者得到的收入不平等估计更大,2014和2016两次调查得到再分配效应更高,总趋势和其他年份的估计则大体相当。
表4.1 财税政策对促进收入公平分配的影响
指标
|
市场收入
|
市场收入+养老金
|
净市场收入
|
可支配收入
|
可消费收入
|
最终收入
|
2010年
|
Mean
|
33862.24
|
33862.24
|
32621.37
|
32621.37
|
21337.51
|
33222.12
|
Median
|
17100.84
|
17100.84
|
16725.35
|
16725.35
|
10409.95
|
19167.47
|
Standard Deviation
|
187633.07
|
187633.07
|
186380.05
|
186380.05
|
111614.39
|
176713.23
|
Gini
|
0.61
|
0.61
|
0.61
|
0.61
|
0.63
|
0.54
|
2012年
|
Mean
|
19836.01
|
19836.02
|
18822.33
|
18932.81
|
16707.78
|
19077.51
|
Median
|
8777.64
|
8777.64
|
8485.72
|
8600.00
|
7569.99
|
10230.21
|
Standard Deviation
|
263226.02
|
263226.02
|
262641.95
|
262641.24
|
228716.81
|
228883.79
|
Gini
|
0.68
|
0.68
|
0.67
|
0.67
|
0.67
|
0.60
|
2014年
|
Mean
|
20649.88
|
22263.31
|
18560.11
|
20313.65
|
18097.37
|
20666.10
|
Median
|
12683.34
|
14009.65
|
11940.00
|
13380.00
|
11857.08
|
14727.53
|
Standard Deviation
|
54858.56
|
55304.16
|
51652.70
|
52108.93
|
47091.82
|
47091.13
|
Gini
|
0.56
|
0.54
|
0.54
|
0.52
|
0.52
|
0.46
|
2016年
|
Mean
|
23310.23
|
25508.90
|
21204.78
|
23659.45
|
21017.94
|
23923.24
|
Median
|
14762.11
|
16644.59
|
14065.00
|
16187.50
|
14266.87
|
17580.82
|
Standard Deviation
|
44950.18
|
45697.25
|
37026.02
|
37927.52
|
34229.59
|
34085.85
|
Gini
|
0.55
|
0.53
|
0.53
|
0.50
|
0.50
|
0.44
|
2018年
|
Mean
|
33862.24
|
33862.24
|
32621.37
|
32621.37
|
21337.51
|
33222.12
|
Median
|
17100.84
|
17100.84
|
16725.35
|
16725.35
|
10409.95
|
19167.47
|
Standard Deviation
|
187633.07
|
187633.07
|
186380.05
|
186380.05
|
111614.39
|
176713.23
|
Gini
|
0.61
|
0.61
|
0.61
|
0.61
|
0.63
|
0.54
|
数据来源:CFPS 2010-2018,由作者计算得到。
(二)税收政策
表4.1只能大致反映各项收入概念的变化情况,未能揭示每项政策工具的边际贡献。因此,本文进一步测算了各种财税政策对促进国民收入公平分配的影响,其结果如下图4.3所示。结果表明:第一:相比于间接税,直接税对促进国民收入公平分配作用更大;第二,在样本期间,直接税调节收入分配的影响持续加强,而间接税的再分配效应稳定在较低水平;第三,个人所得税和增值税都能改善收入分配,虽然力度不是很强,而消费税反而恶化了收入分配。

图4.3 各种税收对促进国民收入公平分配的影响,2010-2018年
数据来源:CFPS 2010-2018,由作者计算得到。
(三)社会保障和基本公共服务
图4.4进一步展示了各项转移支付和公共服务在促进国民收入公平分配方面的影响。由图可知:首先,在各项政策中,最能改善收入分配的是教育补贴,其次是养老金和医疗补贴,直接转移支付的影响最弱;其次,在样本期间,教育补贴和养老金改善收入分配的作用有所增强,而医疗补贴改善收入分配的作用反而下降了;最后,中国的直接转移[5]支付由于规模较小,所以再分配效应虽然是正的,但一直保持在较低水平。

图4.4 转移支付和公共服务对促进国民收入公平分配的影响,2010-2018年
数据来源:CFPS 2010-2018,由作者计算得到。

图4.4 不同阶段教育支出对促进国民收入公平分配的影响,2010-2018年
接下来,进一步分解不同阶段教育的财政补贴,对促进国民收入公平分配的影响。结果发现:其一,对小学和初中教育(也就是九年义务教育)的财政支出在减少收入不平等方面发挥了最为重要的作用;其二,对学前和高中教育的财政支出影响一直比较弱;其三,总体来看,教育相关财政支出的再分配效应在下降。如果再更深入地分析教育支出受益集中曲线,可以看到相比于低收入群体,中高收入群体从公共教育支出中获益更大,促进教育公平仍然任重道远。
医疗卫生相关财政在十年前曾经发挥了很大的作用,但是近十年来,医疗卫生支出改善收入分配的作用变得很弱。在过去十年,医疗卫生相关财政支出对收入不平等的影响变化较小,它大约将(财政前)基尼系数降低了大约0.017。
然后,再看公共设施在不同收入群体间的覆盖率,本文考虑了自来水和生活能源(燃料)两种,其结果如表4.2所示。由表可知:首先,公共设施的覆盖率与家庭收入情况有关,收入越高的家庭的覆盖率越高;其次,比较而言,能源(用电)的覆盖率较高,低收入家庭也有较高的获取率;第三,自来水和卫生设施的覆盖率较低,有很大的改善空间。
表4.2 基本公共设施在不同收入群体内的覆盖率
|
y < 1.9
|
1.9 < y < 3.2
|
3.2 < y < 5.5
|
5.5 < y < 11.5
|
11.5 < y < 57.6
|
y > 57.6
|
收入群体:
|
极端贫困
|
非常贫困
|
相对贫困
|
脆弱群体
|
中等收入
|
富裕群体
|
自来水
|
66.88%
|
62.09%
|
68.43%
|
71.73%
|
84.42%
|
94.16%
|
燃料/能源
|
96.98%
|
97.33%
|
98.60%
|
97.18%
|
93.90%
|
1
|
注:(1)表中的y指的是家庭最终收入除以家庭成员数和365,表示人均日收入(其单位为2011年国际不变价美元);(2)1.9美元、3.2美元和5.5美元,分别对应世界银行现行的三档绝对贫困标准。
表4.3 不同收入群体的人均养老金和人均医疗费用
|
y < 1.9
|
1.9 < y < 3.2
|
3.2 < y < 5.5
|
5.5 < y < 11.5
|
11.5 < y < 57.6
|
y > 57.6
|
收入群体:
|
极端贫困
|
非常贫困
|
相对贫困
|
脆弱群体
|
中等收入
|
富裕群体
|
养老金
|
258.02
|
360.11
|
330.89
|
710.82
|
3678.15
|
9504.72
|
养老金缴费
|
4.74
|
54.17
|
111.14
|
363.56
|
2222.41
|
7143.77
|
医疗费用
|
2395.67
|
2353.33
|
2010.86
|
1421.60
|
1777.89
|
1966.59
|
注:(1)表中的y指的是家庭最终收入除以家庭成员数和365,表示人均日收入(其单位为2011年国际不变价美元);(2)1.9美元、3.2美元和5.5美元,分别对应世界银行现行的三档绝对贫困标准;(3)表中数据的单位是人民币元,未经过调整。
最后,本文养老保险和医疗保险两个方面,探究社会保障再促进我国国民收入公平分配方面的影响。使用家户调查数据,本文测算了不同收入群体的养老金收入、养老金缴费和医疗费用,测算结果展示在表4.3中。可以看到:就养老金来说,低收入群体缴费更低,获得的养老金也更少;而对于医保,低收入群体的医疗负担更重,但是获得的转移支付更少。考虑到这两项在促进国民收入公平分配方面的重要性,这方面应当是未来改革的重要方向。
(四)国际比较结果
以上本文较为详细地探究了中国的各项财税政策,在促进国民收入公平分配方面的情况。那么,中国财税政策调节收入分配的效应,较之世界各国如何呢?接下来,本文借助多个跨国数据库,比较了各国之间的差异。

图4.5 世界各国的财税政策对促进国民收入公平分配的影响
注:图中展示的是1996-2015年的平均值,颜色越深表示财税政策的影响越大。
首先,本文比较了各国财税政策在促进国民收入公平分配方面的总体效应,其结果展示在图4.5中。图4.5可以分为两部分:上面的地图反映的是各国财税政策绝对再分配的水平,它反映了财税政策减少收入不平等的绝对规模;下面的地图展示的是各国财税政策相对再分配的水平,它反映了财税政策减少收入不平等的相对规模[6]。颜色深浅则反映再分配效应的大小,颜色越深表示财税政策在促进国民收入公平分配方面的作用越大。由图可知,各国财税政策的影响存在较大差距,一般而言发达国家的财税政策在调节收入分配方面起到了更大的作用。与发达国家相比,中国财税政策的再分配效应还有很大的提升空间。
接下来,本文进一步分析几项主要财税政策再分配效应的跨国差异。先看税收,累进税是各国政府进行再分配的主要政策工具,图4.6展示了几个主要国家税收政策的再分配效应。可以看到:其一,总体而言发达国家的税收政策,起到了更强的收入调节作用,而发展中国家的较弱;其二,北欧、西欧国家的税收政策再分配影响较大,而美日韩等北美、亚洲发达国家的税收政策再分配影响较小;其三,中国税收政策对促进国民收入公平分配的影响水平,大体与智利、印度等国相当,在国际上处于中低水平,还有较大的改进空间。医疗卫生支出在发达国家政府的各项支出中占比很高,是发达国家用来促进国民收入公平分配的另一重要政策工具。
图4.7展示了不同经济发展水平的国家,其医疗卫生转移支付再分配效应的水平有何不同。图4.7的横轴是人均实际GDP,表示经济发展水平,纵轴是医疗卫生转移支付再分配效应的规模,而图中的直线是拟合线。由图可知:其一,总体而言,经济发展水平越高,医疗卫生转移支付再分配效应的水平越高,二者呈现正相关关系;其二,经济发展水平相当的国家中,各国的医疗卫生转移支付再分配影响亦存在较大差异,中国对比其他同等人均GDP水平的国家亦显不足。需要说明的是,中国幅员辽阔、人口众多,国情与同等人均GDP水平的小国有所不同。但是通过国际比较,同样可以看出中国在这一方面亦需要努力提高。考虑到中国居民的医疗负担问题,健全医保待遇调整机制,完善大病保险和医疗救助制度,降低低收入群体的医疗负担,显然是提升基本公共服务均等化、促进国民收入公平分配、推进共同富裕的重要抓手。

图4.6 税收促进国民收入公平分配影响的国际比较
注:纵轴表示税收政策相对再分配效应,也就是税收政策减少基尼系数的百分比。
数据来源:OECD(2024)和LIS(2024),转引自Hasell(2023)。

图4.7 医疗卫生转移支付再分配效应的国际比较
数据来源:根据CFPS 2018和CEQ(2022)测算得到。
五、研究结论与政策建议
(一)研究结论
本文从理论机理和经验分析两个方面,研究了我国的财税政策对促进国民收入公平分配的影响。首先,本文回顾了既有的关于财税政策如何影响收入分配的研究,特别是按照研究对象的不同列出了关于中国各项财税政策再分配效应的研究现状。然后,本文提供了一个分析框架,从单一税收/转移支付的情况开始,推导财税政策减少收入不平等的条件,为后文的经验分析提供理论基础。在经验分析部分,本文借助中国的微观调查数据(即CFPS数据)和多项跨国数据库,测算了中国各项财税政策对促进国民收入公平分配的影响,并将中国的结果与世界各国的情况进行比较。本文的测算结果表明:
第一,近四十余年来,中国的收入不平等持续上升,近年来虽然保持稳中有降的态势,但是基尼系数仍然位于0.40的国际警戒线以上。进入新时代以来,财税政策持续发力,有效遏制住了收入不平等上升的势头。但令人忧虑的是,近几年来财税政策改善收入分配的作用又有所削弱。
第二,在税收政策中,直接税的再分配效应较大,而且其促进国民收入公平分配主要依赖企业所得税和财产税,个人所得税的影响有限。间接税虽然总体上改善了收入分配,但是主要发挥作用的是增值税,消费税反而恶化了收入分配。此外,2018年开始的新一轮个人所得税改革可能削弱了其再分配效应,导致财税政策促进国民收入公平分配的效应有所下降。
第三,在各项转移支付中,教育补贴对促进国民收入公平分配的影响最大,养老金的再分配效应在基本养老保险改革后逐年增强,医疗补贴的再分配效应反而大幅削弱了,而直接转移支付(比如说低保)则受限于规模较小一直影响不大。
第四,基本公共服务和社会保障在促进国民收入公平分配方面发挥了重要的作用。但是,基本公共设施和基本公共服务在不同收入群体间、在不同区域间的分布仍然非常不均匀,低收入群体和偏远地区居民仍然不能充分享受基本公共设施和基本公共服务。此外,低收入群体的养老金收入不成比例得低,而且医疗负担很重,因病致贫、因病返贫的风险很高。
最后,就国际比较而言,中国财税政策对促进国民收入分配的影响规模,在世界各国中属于中等水平,与其他国家,特别是与发达国家相比,还有较大差距。发达国家借以调节收入分配的两种重要手段是税收和医疗转移支付,在这两方面中国均有较大的改善空间。本文测算的结果表明,相比于同等经济发展水平的国家,中国税收政策(特别是个人所得税),和医疗卫生相关转移支付的再分配影响较弱。
(二)政策建议
基于上述结果,本文提出三个方面的政策建议:
第一,完善与收入分配相关的财税制度,提高财税政策的累进性和瞄准度。
目前我国财税政策总体的再分配力度偏低,不但跟发达国家有较大差距,在同等收入水平的发展中国家中也稍显落后。国际上,改善收入分配主要依赖直接税制度,特别是累进的个人所得税制度。而本文测算结果表明,我国个税的再分配效应很小,在最新一轮个税改革后甚至被进一步削弱。二十届三中全会提出,要“完善税收政策、社会保障、转移支付等再分配调节机制”,其中首先应该完善的就是个税的再分配调节机制。目前我国的个税制度是综合和分类相结合,不同性质的所得仍然适用不同税率,未来改革的方向之一是对经营所得、资本所得和财产性的所得进行规范,提高财产性收入的实际税率,并且对劳动性所得统一进行征税。
党的二十大报告中提出,要构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系,其中起到基础性、全局性和关键性作用的就是构建与三次分配协调配套的财税制度体系。除了再分配环节,财税政策对初次分配亦有重要影响,要关注财税政策对初次分配的影响,努力提高劳动收入份额和“两个比重”(即居民收入在国民收入分配中的比重,和劳动报酬在初次分配中的比重),加快形成橄榄形的收入分布结构。对于低收入群体,要运用财税政策支持其就业乃至创业,提高收入水平。对于中等收入群体,应当通过适当提高扣除标准和扩大税收级距等措施,降低其税收负担,鼓励其增加劳动供给,从而稳步扩大中产群体的规模。对于高收入群体,要加强税收征管,提高其纳税遵从,对过高收入进行合理调节。此外,对一些新业态、新职业,税收政策要适度超前设计,避免其钻空子、偷漏税。
第二,增强基本公共服务均衡性和可及性,促进基本公共服务均等化。
分析教育支出受益集中曲线的话可以看到,教育相关转移支付的主要受益者是中高收入群体,低收入群体从中获益更少。因此,提升基本公共服务均等化的第一个抓手,在于切实促进教育公平 。比如说,可以考虑将学前教育或高中教育纳入义务教育(如实施12年义务教育)有利于增强教育公平,特别是要加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化,优化区域教育资源配置,强化学前教育、特殊教育普惠发展,完善覆盖全学段学生资助体系。
从跨国比较的角度来说,在经济越发达的国家,医疗卫生转移支付在减少收入不平等方面发挥的作用越大。中国医疗卫生相关转移支付的再分配效应在国际上处于中游水平,相比于中国同等经济发展水平的国家,中国医疗卫生相关转移支付的影响较弱。再考虑医疗负担问题,我国低收入群体面临较高的因病致贫、因病返贫风险。因此,应当进一步健全医保待遇调整机制,完善大病保险和医疗救助制度,降低低收入群体的医疗负担,这显然是提升基本公共服务均等化的第二个重要抓手。
此外,我国幅员辽阔、人口众多,区域间、不同收入群体间的公共设施可及性差异也非常巨大。二十届三中全会提出,要“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设,解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,不断满足人民对美好生活的向往”。增加公共设施的可及性,显然是增强基本公共服务均衡性和可及性非常重要的组成部分。而且,增加公共设施的均衡性和可及性,还有利于促进地方经济发展,提高经济落后地区居民的健康状况和人力资本。
第三,健全多层次社会保障体系,织密织好社会安全网。
在健全多层次社会保障体系方面,本文的测算结果指出了两个重要的方向。一方面,健全基本养老保险筹资和待遇调整机制,上调低收入群体的基本养老金,提高城乡居民基础养老金最低标准;另一方面,健全医保待遇调整机制,逐步提高医保报销比例,完善大病保险和医疗救助制度,健全社会救助体系,切实降低低收入群体的医疗负担,降低因病致贫、因病返贫的风险。
此外,近年来劳动力市场出现很多新业态和新的就业形态,这部分劳动者收入差距很大,但是社保覆盖率普遍较低。应当健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度,鼓励劳务公司为这部分劳动者缴纳社保,提高社保覆盖率。
二十届三中全会提出,“二〇三五年,全面建成高水平社会主义市场经济体制”,要求聚焦于提高人民生活品质,“推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。在这一过程中,财税政策可以,也应当起到基础性和支柱性的作用。这就要求在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时,更好发挥政府作用,进一步深化财税体制改革,更好地设计和实施财税政策,从而为中国式现代化提供强大动力和制度保障。
(作者单位:国家税务总局南平市税务局)
【参考文献】(略)