林冰岚
【摘要】当前,绿色发展是经济发展的主旋律,而碳排放和碳吸收之间的矛盾是制约高质量发展的一大阻碍。税收作为政府宏观调控的重要工具,是双碳目标实现、推动绿色发展的有力抓手。合理有效的绿色税制能助力生态文明建设,对于减缓温室效应具有重要意义。
基于此,本文首先分析绿色税制推动双碳目标实现的现实路径,构建基于3E模型的绿色税制绩效评价体系。其次,从3E角度(Economy, Efficiency, Effectiveness)分析我国绿色税制现状,对主要绿色税种进行研究讨论,分析当前我国绿色税制的不足。最后,结合福建省实际情况,提出优化绿色税制的建议,以期更好地发挥税收工作压舱石的作用。
【关键词】碳达峰 碳中和 绿色税制 碳税
一、绪论
(一)研究背景
自工业革命以来,由于化石能源大量消耗、森林过度砍伐等行为,大气中CO2浓度显著增加,温室效应显著,气候环境恶化。为此,各国纷纷采取行动。1997年各国签署《京都议定书》,2015年《巴黎协定》通过,2019年欧盟委员会颁布《欧洲绿色新政》,CO2净零排放列入多国的发展目标。
当前,我国仍以煤炭等化石能源消耗为主,CO2排放量逐年增加。在此形势下,我国提出2030年实现碳达峰,2060年实现碳中和的目标,并将其写入《政府工作报告》,制定碳达峰具体行动方案。“十四五”时期,是碳达峰实现的关键期,我国经济进入高质量发展阶段,习近平总书记提出要发展新质生产力,因此,2023年全国税务部门的工作转变为“以高质量税收现代化服务中国式现代化”。这些都对我国税务工作提出了更高的要求,在两个一百年的历史交汇点,要更好地发挥绿色税制赋能经济发展的乘数效应,以绿色税制撬动地方经济向“绿”而行。
(二)研究意义
1.理论意义
有助于推动降碳减排绿色税制理论的发展。既往研究对于绿色税制推动双碳目标实现的路线缺乏较为系统的研究,本文选取近年来的绿色税收数据,分析税收发展趋势及相关税收优惠政策的影响,进而构建出较为系统的降碳减排绿色税制绩效评价体系。
2.实践意义
有助于推动经济向绿色化、低碳化、可持续的方向转变,促进新质生产力的发展。完善的绿色税制有助于激励市场主体自觉践行绿色发展的环保理念,主动加大环保投入,激发行业改革创新活力;有助于资源合理配置,约束企业违法排污等行为,推动企业向绿色化、低碳化转型升级。
(三)研究的创新点
尽管当前绿色税制理论不断丰富,但由于缺乏系统的绩效评价体系,绿色税制的执行成效难以被全面衡量,进而出现绿色税收无法达到预期目标的情况。基于此,本文从3E维度出发,构建关于绿色税制的绩效评价体系,通过定性定量分析,更好地发现既有税制体系的不足,进而为优化税制体系提供方向。
二、研究现状与概念界定
(一)研究现状
1.国外文献综述
随着全球气候形势日益严峻,国内外学者对于绿色税收调控碳排放的关注度持续升温。庇古(Pigou,1920)在《福利经济学》中首次提出污染者付费原则,即“庇古税”。Vanessa Rauland(2015)研究澳大利亚碳排放机制,认为从生产环节和消费环节同时发力,才能更好地助力碳减排目标的实现。Rebecca J.Thorne(2016)认为减少CO2排放要和其他政策相互配合,如发展低碳技术。
2.国内文献综述
自21世纪以来,绿色低碳发展理念在国内不断发展。我国提出新发展格局的战略部署,强调“双循环”,重点关注绿色、可持续发展。温辉和杨洁(2010)认为政府应加大财税支持力度,以确保低碳发展目标实现。何辉、史丹和徐诗举(2012)认为发展新能源,能有效减少CO2排放。张艳、李锋和李援(2021)认为需提升林业的碳吸收能力。李旭红(2024)分析了不同税种与税收优惠政策对推动传统税制全面“绿化”转型的作用。
3.文献评述
综合国内外研究来看,税收促进低碳发展的理论研究已较为成熟。但我国的相关研究起步晚,体系不够完善。结合双碳目标和国家十四五规划对税收工作的要求,从双碳目标角度加强对我国绿色税制的研究颇为重要。
(二)碳达峰、碳中和目标下绿色税制的界定
碳达峰,即特定时间内CO2排放量达到最大值,后经历平台期、平稳下降的过程。碳中和,即CO2排放量与吸收量达到平衡状态,实现CO2净零排放。双碳目标的实现有赖于减少碳排放、增加碳吸收能力。碳吸收,又称碳汇,指植物通过光合作用吸收大气中的CO2,通过植树造林、退耕还林等措施可促进碳吸收。
绿色税制,即以环境保护税为主体,资源税等多税种并存的绿色税制框架体系,分为惩戒性绿色税收、鼓励性绿色税收。碳达峰、碳中和目标下的绿色税制指国家为应对气候变化,减少大气中的CO2排放,制定的一系列税收优惠政策。
(三)3E模型绩效评价体系
在双碳目标下,基于3E模型的绿色税制绩效评价体系从Economy(投入)维度衡量政府鼓励性税收、惩戒性税收的征收情况及其他正向激励、反向约束措施;从Efficiency维度衡量政府投入产出比;从Effectiveness(产出)维度衡量政策实行的效果,对目标进行量化评价,以此来分析政策执行的有效性,适时调整、增加政策(如图2-1所示)。
三、福建省绿色税收政策执行的现状
(一)福建省各税种绿色税收政策及变动情况
在新能源汽车产业政策方面,自2014年以来,福建省相关政策数量在稳定中保持增加趋势(如图3-1所示),近年不断优化。如,针对新能源汽车,政策规定2024年1月1日-2025年12月31日免征车购税,每辆免税额不超过3万元。此后,在原政策上调整完善,2026年1月1日-2027年12月31日减半征收车购税,每辆减征额不超过1.5万元。这对于鼓励市民使用清洁能源,助力降碳减排具有重要意义。据统计,近两三年福建省新能源汽车产量、销量均比上年增加约一倍,产量销量大致相当。
图2-1 3E模型绿色税制绩效评价体系对碳达峰、碳中和的作用机制
图3-1 2014-2023年福建省新能源汽车产业相关政策数量变化趋势 (单位:条)
在碳排放权交易方面,根据2017年的统计数据,福建省碳排放权分配额为1.994亿吨,居全国第20位,碳排放量为2.821亿吨,居全国第18位,碳排放权初始空间余额出现轻度欠缺,面临一定的减排压力。但其林木资源蓄积量相对较多,减排目标实现潜力居全国中等水平。近年来,各省陆续优化碳排放权交易制度,2023年福建海峡股权交易中心成立,这是全国第九家温室气体自愿减排交易机构,对促进减排有重大意义。
在资源税政策方面,福建省煤炭的资源税税率为2%,低于原油、天然气6%的税率,这表明煤炭的使用成本低于原油、天然气,不利于“一煤独大”能源结构的转型升级。
(二)福建省绿色税收收入指标
在福建省税收收入方面,近年来其相对收入增速较缓,但整体呈增长趋势。其中,福建省绿色税收收入(含资源税、城市维护建设税、耕地占用税、城镇土地使用税、车船税、车辆购置税)占税收收入的比重整体呈下降趋势,2015-2021年共下降1.28%(如图3-2所示)。这间接说明在绿色税收政策下,企业从事污染治理的积极性提高,进而出现违规成本逐年降低的情况。
图3-2 福建省2015-2021年绿色税收占税收收入的比重(单位:%)
(三)福建省绿色税制试点指标
在绿色税制试点方面,2024年福建省首批碳达峰试点名单公布,共有5座试点城市、4个试点园区,这是福建省近年在生态文明建设工作上取得的显著进展,也是福建省为建设生态友好型社会、助力双碳目标实现决心的有力彰显。
(四)CO2排放量、吸收量指标
1.CO2排放量
根据中国碳排放数据库(2018年)统计,近年来在绿色税收政策的推动下,全国各省CO2排放增速都有所下降。
从CO2排放总量看,排放量最高的五个省份为河北、山东、江苏、内蒙古、广东,均超过5亿吨,这与当地产业结构偏重,以煤炭为主要能源有密切关系。其中,福建省排放总量为2.61亿吨,在全国CO2排放量排名中排第16位,低于全国平均水平。
从CO2排放强度看,全国碳排放强度为1152千克/万元,碳排放强度最高的五个省份为宁夏、内蒙古、山西、新疆、河北,最低的五个省份为北京、上海、广东、浙江、福建。其中,福建省CO2排放强度为676千克/万元,在全国排名居倒数第5位,占全国平均值的58.7%。近年,福建省CO2排放强度呈下降趋势,这表明福建省的减排工作收效良好。
从能源结构看,近年来,福建省煤炭消费占能源消费总量的比重逐年下降,由2015年的50.5%下降到41.2%,清洁能源比重逐年提高,由24.9%提高到28.3%,2020年福建省的能源消费结构相比之前不断完善(如图3-3所示),这与其完善湄洲湾煤炭中转储备基地,拓展煤炭下游产业链等措施密不可分。
图3-3 2020年福建省不同能源消费比重
2.CO2吸收量
福建省森林覆盖率高,近些年维持在66%左右(如图3-4所示),连续42年保持全国首位,超过全国23%左右的平均水平,这充分说明福建省CO2吸收量在全国排名中居优势地位。
图3-4 福建省1999-2023年森林覆盖率
四、体系构建与成效评价
(一)基于3E模型的绿色税制绩效评价体系的构建
本文从3E模型绩效评价体系出发,结合国内绿色税收体系发展实际,以实现双碳目标为立足点,从Economy,Efficiency,Effectiveness三个维度出发,构建基于3E模型的绿色税制绩效评价体系(如表4-1所示)。
三个维度动态相关、相互联系,Effectiveness维度通过衡量政策实行效果,判断是否延续或新增政策,即关系到Economy维度衡量的指标是否改变。Efficiency维度通过量化分析,建立Economy和Effectiveness维度所衡量指标间的联系,以说明是否需要优化政策。
该绩效评价体系以对于双碳目标实现的重要性程度为依据,确定指标分数、权重。总分100分,评价结果60分以下表示未建立绿色税收体系,60-70分表示绿色税收体系不完善,70-85分表示绿色税收体系较为完善,但有待进一步改进,85分以上表示绿色税收体系完善。
表4-1 基于3E模型的绿色税制绩效评价体系
评价维度
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KPI一级指标
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KPI二级指标
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分值
(分)
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权重
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数据来源
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计分标准
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Economy
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相关法律法规和政策文件指标A
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新能源汽车产业相关政策数量变化趋势A1
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15
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30%
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网络
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一条政策计1分,满分上限
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碳排放权初始空间余额A2
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15
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网络
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盈余计满分,轻度欠缺计10分,中度欠缺计5分,重度欠缺计0分
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煤炭与原油、天然气资源税税率对比情况A3
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10
|
网络
|
煤炭资源税税率高于原油、天然气计满分,反之零分
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绿色税收收入指标B
|
绿色税收收入占税收收入比重变化情况B1
|
30
|
国家统计局数据库网站
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统计年份绿色税收收入/税收收入是否下降,一年下降计5分,满分上限
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绿色税制试点指标C
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绿色税制试点数量C1
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30
|
网络
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一个试点计3分,满分上限
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Efficiency
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转化率指标D
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CO2排放强度D1
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50
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30%
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《中国统计年鉴》
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统计年份CO2排放强度占全国排名,最后一名计满分,依次递减2分,最低零分
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碳市场成交量情况D2
|
25
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全球碳市场成交量情况
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是否有碳排放权交易所,有计满分
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新能源汽车供需规模及预测D3
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25
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中国汽车协会、公安部
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统计年份新能源汽车供需规模相比上年度是否增加,一年增加计5分,满分上限
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Effectiveness
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CO2排放量指标E
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CO2排放量及变化趋势E1
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40
|
40%
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《中国统计年鉴》
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统计年份该省份全年CO2排放量小于2亿吨计30分,2-3亿吨计20分,3-4亿计10分,4-5亿吨计5分,高于5亿吨计0分
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能源消费总量及变化趋势E2
|
30
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网络
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统计年份煤炭消费量是否下降,下降计满分,反之零分
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CO2吸收量指标F
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森林覆盖率F1
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30
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生态环境状况公报
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依据全国各省森林覆盖率排名,第一名满分,依次递减3分,最低零分
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指标的具体说明:
A1新能源汽车产业相关政策数量变化趋势:与新能源汽车行业相关的重点政策条数变动情况
A2碳排放权初始空间余额:碳排放权分配额与碳排放量的差额,正数为(充分、中度、略微)盈余,负数为(轻度、中度、重度)欠缺
A3煤炭与原油、天然气资源税税率对比情况:对比得出煤炭资源税税率是否高于原油、天然气税率的结论
B1绿色税收收入占税收收入比重变化情况:绿色税收收入/总税收收入,分析比重变化趋势
C1绿色税制试点增加数:为实现双碳目标,我国在上海、深圳等地开展了绿色税制试点工作,该指标统计绿色税制试点的增加数
D1CO2排放强度:衡量每增加一亿元GDP,所排放的CO2总量
D2碳市场成交量情况:在现有的碳排放权交易制度下,碳市场的成交量情况
D3全国新能源汽车供需规模及预测:在现有新能源汽车优惠政策下,对于全国新能源汽车供需规模的调查及预测
E1CO2排放量及变化趋势:指近些年大气中CO2总排放量及变化情况
E2能源消费总量及变化趋势:指释放CO2的化石能源的消费总量及变更情况,包含煤炭、石油、天然气等
F1森林覆盖率:指参与绩效评价城市的森林覆盖率
(二)基于3E模型的福建省绿色税收执行的成效评价
以福建省绿色税收执行情况为依据,基于3E模型的福建省绿色税收体系评价结果为80.4分(依据对现状的分析,按照前文的计分标准进行统计,各模块具体分数如表4-2所示)。该结果表明福建省绿色税收体系较为完善,低碳发展水平不断提高,但有待进一步改进,可以向国外或者国内绿色税制试点城市学习先进经验,以促进能源结构持续优化、资源保护有效提升,助力发展新质生产力(具体问题分析及建议见下文)。
表4-2 基于3E模型的绿色税制绩效评价体系评价结果
评价维度
|
KPI一级指标
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KPI二级指标
|
分值
(分)
|
权重
|
模块得分(分)
|
总分(分)
|
Economy
|
相关法律法规和政策文件指标A
|
新能源汽车产业相关政策数量变化趋势A1
|
15/15
|
40%
|
28.8/40
|
80.4
|
碳排放权初始空间余额A2
|
10/15
|
煤炭与原油、天然气资源税税率对比情况A3
|
0/10
|
绿色税收收入指标B
|
绿色税收收入占税收收入比重变化情况B1
|
20/30
|
绿色税制试点指标C
|
绿色税制试点数量C1
|
27/30
|
Efficiency
|
转化率指标D
|
CO2排放强度D1
|
42/50
|
30%
|
27.6/30
|
碳市场成交量情况D2
|
25/25
|
全国新能源汽车供需规模及预测D3
|
25/25
|
Effectiveness
|
CO2排放量指标E
|
CO2排放量及变化趋势E1
|
20/40
|
30%
|
24/30
|
能源消费总量及变化趋势E2
|
30/30
|
CO2吸收量指标F
|
森林覆盖率F1
|
30/30
|
五、双碳目标下福建省绿色税制存在的问题
(一)现行绿色税制体系对碳排放和碳吸收的调控作用有限
从出台的相关法律法规和政策文件指标看,现行的绿色税制对于双碳目标的作用有限,有些税种需要进一步优化,具体分析如下。
1.现有税率不合理,征收力度不足
当前税制下,部分征税对象存在税率不合理的问题。在资源税中,福建省煤炭税率仅为2%,显著低于清洁能源税率。在消费税中,中轻型商用客车消费税未考虑客车排量因素,税率统一为5%,不利于发挥消费导向作用;木制一次性筷子、实木地板税率仅为5%,税率水平过低且长期未调整[7]。在车辆购置税中,税率统一为10%,未考虑碳排放量、油耗量等因素,不能体现绿色低碳导向。在环境保护税中,各省税率设置上下限相差10倍,且区域税负差异大,可能导致排污企业从高税率地区转移到低税率地区。
2.征税范围比较窄
现行绿色税制对碳排放约束不足,对于一些能调控碳排放、碳吸收的对象并没有相应的税制进行调控。在增加碳吸收能力方面,森林资源碳吸收能力显著,福建省近年森林覆盖率保持增长趋势(如图3-4所示),但目前并没有对森林、草场、滩涂等不可再生资源直接征税。在减少碳排放方面,消费税仅对成品油征税,并没有对碳排放量高的项目征税,如煤炭、石油等传统化石能源消费占较大比重,但未纳入征税范围;火力发电占电力结构主导地位,但缺乏电力消费税。[6]
3.计税依据、方式不合理
当前,部分税种计税依据、方式不合理,阻碍双碳目标的实现。在资源税中,煤炭的计税依据为销售量或者销售额,不利于从源头上控制煤炭资源的开采[1]。在消费税中,计税方式为价内税,不利于消费者直观了解消费税额,从而不利于引导消费者绿色消费。
4.税制法规尚不完善,个别税种的税制设计和征管仍存在问题
绿色税制立法目的未明确体现对碳排放的约束,当期双碳目标未写入法律,碳减排相应的税种也没有法律依据。同时,由于环境问题的复杂性和多样性,征管难度较大。
(二)税收优惠政策对低碳发展的推动作用有待加强
1.税惠政策更新不及时
当前保留的一些税收优惠政策不能适应时代发展需要,不能充分发挥降碳减排的作用。在企业所得税中,企业购置、使用优惠目录内的环保、节能节水等设备,可以按投资额的10%作税前扣除,但该优惠目录自2017年公布以来一直未作更新,导致一些新型清洁能源专用设备无法充分享受优惠,抑制生产者使用清洁设备的积极性。在增值税中,仅风力发电项目享受即征即退50%的政策,光伏发电项目即征即退政策于2018年底到期未延续,氢能等清洁能源未能享受优惠政策[7]。
2.税惠政策激励作用不足
当前,一些税收优惠政策不够合理,导致投资者不能充分享受税惠红利。在企业所得税中,企业从事环保、节能节水项目,自取得第一笔收入年度起,享受“三免三减半”的税收优惠。但实际上,很多企业在从事新能源生产经营前几年利润较低,甚至亏损,不能充分享受税收优惠。而针对电机系统节能改造等项目,年节能量达一千吨标准煤才能享受税收减免政策,规模较小的中小型节能企业无法享受政策,这会打击绿色生产经营者的积极性。同时,一些税收优惠与绿色发展要求相悖,推动降碳的协作机制不足。
(三)缺少专门针对碳减排目标的碳税
自20世界90年代以来,北欧、英国等国家纷纷开征碳税,收效显著。而当前,我国并没有针对CO2排放量征税,尽管对煤炭等能源征收了资源税、对成品油征收消费税,仍难以直接调控CO2排放量。
在碳交易方面,我国于2021年7月16日启动碳排放权交易市场,近年碳市场交易规模随全球市场扩大,但其易受市场规模等因素影响,存在价格失灵的风险。例如,美国首个碳排放权交易系统由于交易配额供过于求,碳价低迷,碳交易市场难以发挥作用。
(四)绿色税收专款专用机制不完善
当前,我国绿色税收的征收管理制度尚不完善,存在使用监督不到位、缺少专款专用机制等问题,不利于所征收税收的专项利用。
六、双碳目标下福建省绿色税制的优化建议
(一)完善绿色税制,体现降碳导向
就推进双碳目标的绿色税制而言,要通过惩戒性税收、鼓励性税收策双向调节,并统筹考虑中国特色税收制度,协同推进双碳目标实现。
1.调整部分税种税率,增加绿色税种
在双碳目标下,鼓励清洁能源的使用意味着在税率上要给予清洁能源优势地位,让煤炭承担更多碳减排任务。在消费税中,由于煤炭等传统能源消费会释放大量CO2,应逐步提高煤炭开采环节税率,以推动能源结构向清洁能源转型升级。在车购税中,由单一税率10%调整为差别税率,根据汽车排气量征税,引导市民低碳出行。
2.扩大征税范围,考虑开征碳税
为逐步降低火力发电量在全国发电量中的比重,鼓励提高太阳能、风能等可再生能源的装机容量和发电量,应考虑对火力发电量征税。在消费税中,将高耗能产品纳入征税范围,如电力产品,并采用阶梯式征税制度,引导市民践行低碳理念。在资源税中,应考虑对森林、湿地、草原、滩涂等自然资源征税。。
同时,应借鉴荷兰、英国、日本等国家的先进经验,考虑开征碳税。初期可以化石燃料的含碳量为计税依据征收,设置差别税率;后期可将征税范围扩大到甲烷、氢氟碳化物等温室气体。
3.完善计税依据、方式
应逐步完善不同税种的计税依据、方式。在资源税中,调整煤炭的计税依据为实际开采量。在消费税中,借鉴美国、日本的经验,将计税依据调整为价外税。
(二)完善针对碳排放和碳吸收的税收优惠政策及配套措施
1.完善税收优惠政策,涵养绿色税源
为实现双碳目标,应继续实施增值税即征即退、企业所得税减免等一揽子税收优惠政策,鼓励低碳发展。
在车购税中,到期延续新能源汽车的税收优惠政策,推进新能源汽车在城市客运行业的推广使用,对采用新能源技术的交通运输企业给予补贴。
在增值税中,延续低碳发展税收优惠政策。如节能服务公司推出满足标准的能源管理项目免税;销售自产通过风能发电的产品按增值税适用税率的50%缴纳。
在企业所得税中,通过税收优惠政策鼓励发展脱碳、零碳、负碳排放等低碳技术,推进新能源开发利用,解决传统能源高碳排放问题。同时,对林业等项目提供减免税优惠,以提高碳汇。
在资源税中,因地制宜制定税收优惠政策促进能源结构完善。应完善现有税制中针对碳排放和使用森林资源征收的限制性税收,推动能源产业向清洁化、低碳化转型,提升高碳能源的税收成本与价格,严格合理控制煤炭消费增长,鼓励发展水电、风电、核电、太阳能发电、生物发电。
在环境保护税中,针对企业污染防治、绿色节能等行为,可以通过提出税收优惠政策,从而降低公司的税款负担,帮助公司通过技术改造、产能升级,转变生产方式,主动追求绿色低碳发展。
2.发挥降碳减排的绿色税制协作机制
通过多税种组合协同发力,同时凸显绿色税制的导向作用,创新绿色税收共治格局。应当考虑不同税种间的关系,以实现双碳目标为共同的出发点和落脚点。
3.健全绿色税制征管机制
健全税务机关、环保部门、地方政府等多主体参与的征管体系,依托互联网技术,搭建数据共享平台,精准掌控碳排放,借助区块链技术精准追溯碳足迹,通过科学评估,实现对碳排放的合理控制[8]。
(三)建立绿色税收专款专用机制
许多发达国家对所征收的部分税收建立了专款专用机制,如美国将征收的燃油消费税用于公路、桥梁建造和维修;日本将碳税收入用于太阳能汽车等新能源开发利用。未来,我国可以考虑建立绿色税收专款专用机制,将所征收的税收作为碳减排的启动资金,更好地发挥政府宏观调控作用。
七、结论
本文从3E模型(Economy, Efficiency, Effectiveness)出发,创新性地构建了基于我国国情的双碳目标绿色税制绩效评价体系,并对福建省绿色税制的综合表现进行了评价。通过指标的量化评价,更清晰地展现了福建省绿色税制的优点和不足之处,为其他省份的绿色税制构建提供参考。评价结果表明福建省绿色税收体系较为完善,但有待进一步改进,如提高高碳排放征税对象的税率。
同时,本文也存在一些不足之处,如构建的指标不够全面,不能涵盖全部绿色税收优惠政策,同时指标分数、权重的确定不够科学。下一步,可以考虑完善绿色税制指标体系,通过层次分析法等方式确定指标权重,同时,收集更多数据来补充论证。
(作者单位:国家税务总局莆田市涵江区税务局)
【参考文献】(略)