从建国75年看基层税收征管的实践与思考 

林德岁

 

【摘要】2024年，是中华人民共和国成立75周年，是贯彻落实“十四五”规划目标任务的关键一年，也是落实中办、国办《关于进一步深化税收征管改革的意见》的提升之年。税务系统将以贯彻落实习近平总书记关于税收工作的重要论述和重要指示批示精神为行动指南，深化税收征管改革，强化税收主责主业，推动中国式现代化高质量发展贡献税务力量。为系统梳理总结建国以来税收改革的重大事件和历史节点，全方位展示税收发展进程。本文着重回顾建国75年以来，我国税收改革发展的伟大实践和成功经验，结合日常税收征管的实际情况，分析总结基层税收征管的实践经验、面临的困难，展望新时代进一步推动税收征管现代化的思考与建议。

【关键词】税收制度  征收管理  实践回顾  展望对策

 

历史，总是在一些特殊年份给人们以汲取智慧、继续前行的力量。2024年中国税收征管制度伴随着75年发展不断壮大，并伴随着改革的年轮逐步走向制度化法治化。75年来，我国税收征管制度先后经历几次大的调整，如不同时期的征管改革、征管模式转变、税收专管员制度、金税工程建设、税收征管法修订以及电子税务局上线等重点工作，逐步建立起适应新时代数字经济要求的税收征管体系。

一、建国75年税收征管改革现状回顾及基层的实践

长期以来，我国税收制度由税制结构和税收征管两个主要因素构成。税收征管工作质量和效率的高低取决于征管模式，也关系到优化税制结构。税制优化必须考虑征管模式，税制优化有助于税收征管效率的提高。实践证明，合理的税收制度，必须借助其征管手段实现效率最大化，税收制度为税收征管规定了管理对象。因此，研究税收征管必须考虑优化税制结构。

建国75年税收制度改革按不同时期可分为四个阶段。

（一）社会主义革命和建设时期的税收征管（1949—1978）

1.国民经济恢复时期的税收征管（1949—1952）

（1）1950年全国统一税政。政务院颁布《全国税政实施要则》，是建国初期建立新税制的纲领性文件。根据政协会议《共同纲领》的原则要求，确定实行多税种、多次征的复合税制度，除农业税外，全国设置货物税、工商业税等14种税（见附表1-1）。此后政务院陆续公布各税种条例和细则，在全国实行，建立统一的新中国税制。这一期间，福建省依照规定，废除国民党政府的旧税制，执行全国统一的税制，在全国停征薪给报酬所得税和遗产税的基础上，停征存款利息所得税。新税制的建立，对于恢复国民经济发展，组织财政收入，发挥积极的作用。

附表1-1：1950年我国设14个税种一览表

序号	税  种	序号	税  种
1	货物税	8	房产税
2	工商业税(含营业税、所得税)	9	地产税
3	盐税	10	屠宰税
4	关税	11	交易税
5	薪给报酬所得税	12	遗产税
6	存款利息所得税	13	特种消费行为税
7	印花税	14	车船使用牌照税

（2）在税收征管方面，税权高度集中。税收条例法令由中央人民政府政务院制定并颁布实施，各地不得自行制定颁布修改和变动。除关税外，其他税种均由税务机关征收。根据应税物品产制情况，采取驻厂（场、矿）、查定、分期、起运等几种征收方法。也可根据业户会计制度健全程度，分别实行“自报查帐，依率计征”“自报公议、民主评定”和“民主评税、定期定额”三种征收方法。如福州税务分局于1949年 10 月 6 日对所有烟户酒库进行重新登记292 户，发现有茶叶 18 户、酒业 5 户、卷烟业 13 户等登记不实，责令其办理登记。又如霞浦县城关区的酒税经过宣传后，均按期完成；福安穆阳不到两月即缉获10多批走私案件。这一期间，通过建立调整和补充完善新税制，确立适合国民经济发展要求的税收管理制度。

2.社会主义改造时期的税收征管（1953—1956）

（1）税制改革。1953年，我国对税制实行修正。一是简化税制，试行商品流通税。对某些特定商品实行一次征收。二是修订货物税和工商业税。货物税由多道税、多次征改为实行出厂环节一次征收。取消特种消费行为税，将其电影、戏剧及娱乐部分税目，改征文化娱乐税，其余税目并入工商业税。整顿交易税，将粮食、土布税目改征货物税。三是公私纳税一律平等，取消国营企业和合作社税收优惠政策。重新调整和制定过渡时期的税收政策。这一期间，福建税务部门落实税务总局对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造税收政策，采取从宽照顾，鼓励合作的政策措施，促进合作化实现。运用奖励和限制政策，区别对待不同改造程度的企业。经过调整和完善新税制，推动社会主义改造与“一五”时期全面建设发挥重要的作用。

（2）在税收管理上，一是税收配合对农业、手工业社会主义和资本主义工商业改造，不断改进征、查、管方式，堵塞漏洞。建立群众协税组织，运用协商办税、民主评议等形式，同偷税漏税行为作斗争。二是对公私经济实行“宽严不同，繁简不同”的征管措施，简化国营企业纳税手续以及照证管理和货运报验制度。三是为适应国家对私营工商业实行社会主义改造的要求，1955年5月，福建省税务局对纳税户强调按行业统一编组管理，征收方法上采取灵活的办法。

在此期间，税收支持农村信用社创立和发展，至1953年底，全省建立信用社75个，信用组1333个，并逐年给予税收优惠的照顾。福建手工业相对发达，至1954年6月，全省手工业合作社增加到 208 个，生产小组发展到 203 个。对合作社应纳营业税和所得税作了减免的规定。对纳入国家资本主义的私营工商业和公私合营企业，在税收上规定优惠条件，放宽了尺度，同国营企业实行同等待遇。

3.社会主义建设在探索发展中的税收征管（1956—1965）

（1）改革工商业税。将货物税、商品流通税、营业税和印花税合并为工商统一税，简化纳税办法，下放部分税收管理权限，发挥中央和地方积极性。并开征集市交易税。这一时期，福建省人民委员会批转财政厅相关规定：一是作为县、市固定收入的印花税等 7 种税收，除部分事项由省统一管理外，其余管理权下放至县、市。二是商品流通税等4种税收，专署（市）对特定情况可减征或免征税收；在工商营业税、所得税方面，对特定群体或经营状况，专署（市）可据实减征或免征税收。

（2）在税收征管方面。1956年8月，我国对公私合营企业的征税参照国营企业征税原则，对合作商店、合作小组及个体小商贩的征税采取简化、从宽、适当照顾原则，实行定期定额征收办法。同年，福建省税务局提出了“一条鞭”管理，即在干部的分工上按系统，从国营、供销社、公私合营至合作组织一竿插到底，稽征合一，各税统管。1958年“大跃进”时期，税收工作曾出现激进形式，税务机构不稳定，被并入其他部门、裁撤或分设，致使征管工作削弱，税收工作艰难曲折发展。

4.“文化大革命”期间的税收征管（1966—1976年）

（1）简化工商税制。从1969年开始试行综合税，随后试行行业税，1973年简并税制，全面推行工商税。一是合并税种，税收制度简化为单一税制，把工商统一税及其附加、盐税、城市房地产税、车船使用牌照税、屠宰税合并为工商税。二是简化税目、税率。按行业结合产品设计税率，使多数企业可以适用一个税率计算纳税。税目减至44 个，税率减至16个。

这一期间，福建贯彻中央决定，一些市县试行“积累税”“综合税”“行业税”的基础上，于1973年正式进行税制大简并，把工商统一税及其附加，城市房地产税、车船使用牌照税、屠宰税及盐税合并成为工商税。简并以后，对国营企业只征收工商税，对集体企业只征收工商税和工商所得税。

（2）在税收征管上，一是税收征管工作遭到严重的破坏。造反派夺取税收工作领导权，税务机构被简并，甚至被撤消，工作人员被调离或下放，税收征管职能作用削弱，税务登记陷于停顿，利润监交中断。严重阻碍国民经济发展。二是在“斗、批、改”运动中，过去行之有效的管征方法被停止执行，撤销税务检查站，停止执行银行扣交欠税的办法，扰乱税收管征秩序。三是税制简化过度，把税收征管当作“管、卡、压”来批判，极端“非税论”思想的渗透扩展，淡化税收调控职能，税收工作停滞不前。

“文化大革命”期间，福建税收机构被撤销，并入财政部门下属一个组，财税干部大量下放，财税职能无从发挥，但福建的税收工作在艰难曲折的斗争中，强化征税管理，取得进展。1975年4月，南靖县财税局在全国税务工作会议上作经验介绍，闽侯县税务局提交《帮助组织闲散居民，大办农场，建设社会主义新集体》书面材料，介绍该局白沙税务所帮助办农场，服务生产，组织收入，年年超额完成税收任务。霞浦县水门税务所干部，遭遇投机倒把分子威胁，当众揭露其罪行，查获棉花七百斤、土布四匹、香烟四十三条，挽回国家损失。所有这些，充分体现“十年动乱”期间，即便税务工作遭到严重破坏，但在服务生产开辟财源、发挥专政工具和强化征税管理等方面取得催人奋进成绩。

（二）改革开放初期的税收征管（1976—1992）

1.税制改革重大突破

（1）第一步“利改税”。1983年1月，国务院决定在全国施行第一步“利改税”，即“以税代利，税利并存”，对有盈利的国营大中型企业按利润55％税率缴纳所得税，税后利润在国家与企业之间予以分配。

（2）第二步“利改税”。1984年10月，对盈利的国营大中型企业仍按55％税率征收所得税，剩余税后利润超过留利水平的，再征收利润调节税。小型企业按新的8级超额累迸税率征收所得税。国营企业原来上缴国家的利润，改为国家征税。

（3）改革工商税制。将工商税分为产品税、增值税、营业税和盐税，调整产品税和增值税的税率。相继开征建筑税、资源税，恢复开征城市房地产税、土地使用税、车船使用税和城市维护建设税等 4 种地方税。1985 年后，开征奖金税、国营企业工资调节税、个人收入调节税，并恢复征收筵席税。此外于 1980 年和 1981 年陆续开征中外合资经营企业所得税、个人所得税和外国企业所得税等税种。取得了改革开放后一次重大突破。

（4）福建省于1981年，进行“利改税”试点，试点企业实行“二税二费”办法。1983年5月对盈利的国营企业实行“税利并存”的第一步“利改税”，1984年10月，福建进行第二步“利改税”，把工商税分为产品税、增值税、营业税和盐税。对盈利的大中型国营企业按利润55％税率征收所得税，税后利润超过留利水平的，再征收利润调节税，实现了“以税代利”。

2. 税收征管逐步趋向规范化

（1）颁布实施《税收征管法》。1986年4月，国务院颁布《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》，省人民政府颁发《福建省税收征收管理实施办法》。使税收征收管理有章可循。1992年9月，《中华人民共和国税收征收管理法》通过，自1993年1月1日起施行，从此税收征收管理走上规范化法治化。

（2）推进征管模式改革。1989-1991年，推行“一员进户，各税统管，集征管查于一身”的税收专管员模式。1988 年，福州市税务三、四分局、率先展开 “征管查” 分离的征管改革探索，从1992年起，福建省税务局实行"征、管、查"三分离的征管模式。按征收、管理、检查分别设置机构，职责分明，实行目标管理，有利于征管权力的分离和制约。

（3）强化税务登记管理。1982年3月，财政部税务总局制订《外国企业开业、停业税务登记暂行规定》，对外国企业的相关机构按规定办理开业、停业税务登记；对本国境内工商企业也应办理开业或停业税务登记，接受税务机关的管理和监督。截止1982年底，福建省税务登记总户数为132583户。

（三）社会主义市场经济建设时期税收征管（1992年—2012年）

1. 分税制改革

（1）工商税制和分税制改革，建立新税制。实行以增值税为主体，消费税、营业税并行，内外统一的货物和劳务税制；统一内资企业实行企业所得税和个人所得税法;将省级及省级以下原税务局分设为国家税务局和地方税务局，税务队伍不断强大。取得改革开放以后的又一次重大突破。

（2）调整和完善税制体系。一是对个人所得税工资薪金所得项目费用扣除标准进行调整。二是对东北老工业基地实行增值税转型改革试点，2009年起全面铺开。三是调整消费税税目、税率、乘用车消费税政策，并实施成品油税费改革。

（3）从2008年1月1日起，内外资企业所得税合并，统一实行《中华人民共和国企业所得税法》。

2.全面推进税收征管改革

（1）推进税收征管新模式。从1994年起，开始施行申报、代理、稽查三位一体的税收征管格局。与此配套，1995年，福建省地税局提出在账证健全的大中型企业中取消专管员制度。1996年，福建省国税系统在各地相继建成办税服务大厅，简化办税程序，将机关各职能部门扁平化，分解到办税服务大厅各个窗口，为纳税人提供“一条龙”服务。1997年，确立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的30字征管新模式。建立纳税人自行申报制度，形成服务、监控、稽查和组织体系，由此开始新一轮的税收征管改革。

（2）征管改革实践阶段。税收征管从手工开票过度到电脑开票管理，开启了信息化管理引入到税收征管工作中，纳税人集中在办税报务厅申报入库税款，实现集中征收。1994年，福建省有9个山区和经济不发达县，全年税收收入达不到3000万元，而未分设国税局和地税局，暂时实行“一套人马，两块牌子”合署办公体制。

（3）加快推进税收征管信息化。基层税收征管工作围绕税收征管新模式，贯彻落实国家税务总局提出“科技加管理”工作理念，大力推行纳税人上门申报和电子申报等多元化申报方式，提高纳税申报率，并组织实施金税二期和推广中国税收征管信息系统（CTAIS系统）。

（4）推进税收征管精细化。2003年，我国的征管模式在原来30字的基础上提升至34字征管新模式，增加了“强化管理”四个字。之后，相继出台了《纳税评估管理办法（试行）》《税收管理员制度（试行）》，在科学化、精细化管理上迈出实质性步伐。这一期间，基层税务机关对以票控税、信息管税、风险管理、税源专业化管理以及分类分组管理进行多方探索，加快了税收征管现代化的进程。

（6）推进税收征管现代化。2008年7月，国家税务总局提出了“信息管税”“税源专业化管理”要求，实施金税三期工程，构建以信息化为支撑的现代化税收征管体系。

2011年初，省国税局确定泉州市国税局和莆田、宁德市国税局自行由2个县级局作为试点单位，大胆探索税源专业化管理。建立“行业+规模”的税源管理新模式，抓好税源科学分类、税源管理职责的划分和县级局税源管理方式的变革。以风险管理为导向，把行业建模作为加强税源管理和强化纳税评估的重要抓手，开发“行业税源分析监控系统”平台，全省共建立行业模型（小类）318个，监控面占总收入的61.22%，全省的木材加工行业和汽车4S店已被国家税务总局纳入纳税评估模型建设项目。为风险分析、风险排序和纳税评估提供了平台和工具。

（四）新时代税收征管的创新变革与发展（2012年至今）

1. 加快完善税制

（1）推进完善增值税制度，适当简化税率。2012年我国开始营改增试点，2013年8月1日将试点工作在全国推开；至2016年5月1 日，全面推开营改增试点。调整和优化增值税税率。2017年，推行增值税税率由四档减至17%、11%和6%三档；2018年将原增值税17%和11%税率降至16%和10%。2019年，进一步降低税率，将制造业等行业16%的税率降至13%；将交通运输业等行业10%的税率降至9%；6%税率保持不变，2020年至2022年，出台多项扶持政策，加大普惠性增值税优惠政策，实施大规模增值税留抵退税。

（2）稳步推进消费税改革。将卷烟批发环节从价税率由5%提高至11%，并加征从量税。对电池、涂料产品征收消费税，税率为4%。对无汞原电池环保产品免征消费税。取消对普通美容、修饰类化妆品征收消费税，将“化妆品”税目更名为“高档化妆品”，税率调整为15%。对超豪华小汽车在零售环节加征消费税，税率为10%。

（3）建立综合与分类相结合个人所得税制度。2018年，我国对《个人所得税法》进行调整，从2019年起实行。提高工资薪金所得“起征点”，费用扣除标准由3500元提至5000元；调整和优化税率；新增子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息和住房租金、赡养老人6项专项附加扣除。2022年3月，将3岁以下婴幼儿子女照护费用纳入专项附加扣除。

（4）加快税收立法，推进税制改革。环境资源税收制度不断健全，自2018年1月1日起施行《环境保护税法》，2020年9月1日起施行《资源税法》。推动环境资源保护费改税。

（5）完善财产税制。相继通过《船舶吨税法》《耕地占用税法》《契税法》。

至此，我国的税制不断简化、规范和完善，多个税种立法完成，增值税、个人所得税等改革持续深化，企业所得税等税制稳步推进，资源环境财产税收制度不断健全，减税降费力度空前。新时代的中国税制结构更加合理和高效运转（如表1-2）。

表1-2：2024年5月中国现行18个税种一览表

序号	税  种	序号	税  种	序号	税  种
1	增值税	7	土地增值税	13	车船税
2	消费税	8	房产税	14	船舶吨税
3	车辆购置税	9	城镇土地使用税	15	印花税
4	关税	10	契税	16	城市维护建设税
5	企业所得税	11	耕地占用税	17	环境保护税
6	个人所得税	12	资源税	18	烟叶税

2.征管改革新阶段

（1）税收现代化具体内容、目标任务。提出党的领导、税收法治、税费服务、税费征管、国际税收、队伍组织新“六大体系”的具体目标内容，形成“抓好党务、干好税务、带好队伍”总目标。构建强党、治税、带队的制度体系，推动税收现代化不断向前发展。

（2）健全和完善税费征管体系。税收征管改革经历了从合作到合并再到合成的过程。一是聚焦国地税合作。2015年，采取联合办税、信息共享等方式，实现国税、地税服务一个标准、征管一个流程、执法一把尺子。有效提升征管效率，大大降低纳税人的办税成本。二是聚焦国税地税机构合并。2018 年，全国省市县乡四级新税务机构全部完成挂，规范机构设置，优化资源配置，统一征管方式，促进税收监管更加精准。三是聚焦以数治税与智慧税务建设。2021年，中办、国办《关于进一步深化税收征管改革的意见》实施，以金税四期建设为主要内容的智慧税务建设正式启动。借助新技术实现信息智能归集，大力推进税收征管数字化、智能化，电子税务局、智慧办税平台上线运行，不断优化执法、服务与监管，持续提升征管效能，构建起税收治理体系与治理能力现代化的税费征管体系。

（3）推行“营改增”和“金税三期”。从2012年1月1日上海试点至2016年5月1 日，全面推开营改增试点，历时7个阶段，将营业税中九个税目全面顺利过度到增值税。从2000年CTAIS1.0版到2003年CTAIS2.0版到2016年的金税三期再到2021年以来的金税四期，各级税务部门通过平台搭建、数据清理、模拟运行到正式运行，确保金税三期工程等多项系统按时顺利完成。如表1-3：2016-2017年屏南县国家税务局营改增户数及税款入库情况表如下：

                                 单位：户，万元

年度	项  目	户数	入库税款	备注
2016	改征增值税	1451	5506	2016年6-12月
2017	改征增值税	1438	12767	2017年1-12月

（4）创新服务举措，努力营造良好的税收环境。2020 年以来，“非接触式”办税缴费成为常态。福建税务部门积极拓展 “非接触式”办税，引导纳税人和缴费人通过电子税务局、闽税通APP等“非接触式”办税渠道开展申报纳税、发票申领等涉税业务，社保费缴纳实现企业网上办、个人掌上办，让缴费更加高效。推广全面数字化电子发票全覆盖。税收征管流程实现“同城通办”“省内通办”“全国通办”走向统一，为纳税人提供了更加便捷的办税环境。

（5）税收信息化建设提升征管效能。2012 年以来，税收信息化建设的步伐不断向前。金税三期上线实现税收征管数据的全国集中，为税收征提供坚实的数据支撑。金税四期启动、智慧税务建设全面铺开，从执法到服务，从监管方式到理念，全方位变革。税收征管方式从 “经验管税” 升级为 “以票控税”，最终迈向 “以数治税”，这一进程大幅提升了征管效能，使税收征管工作更加科学、高效、精准。为税收现代化建设注入了强大动力。

这一期间，福建税务部门贯彻落实“互联网+税务”行动计划，稳步推进信息化建设。从2015年底建成增值税发票管理新系统，实现一般纳税人和起征点以上小规模纳税人的全覆盖。从前期推行社保费特色软件的基础上，2022年3月 31日金税三期社保费征管信息系统（标准版）在全省上线运行，进一步规范社会保险费征收，优化缴费服务。从着手开发电子税务局至2023年11月全国统一新电子税务局上线运行，全面提升高效智能税收服务新体验。2020年1月上线的自然人电子税务局，方便个人所得税代扣代缴和预扣预缴申报事项。2021年推行增值税发票电子化提升2023年3月上线推广全面数字化电子发票，实现以发票电子化改革为突破口，智慧税务推动税收征管改革。

二、建国75年税收征管改革推进过程中面临的困难

综上所述，在建国75年税收征管改革的过程中，从最初的“一人进户，各税统管”到“征、管、查三分离”，从“申报、代理、稽查三位一体”到分税制，再从税收信息化建设到大企业管理和纳税服务理念的实践，从财政局中分出税务局到分设国税局地税局直至国税地税合并的征管体制改革，初步建立了一个科学化、法治化、现代化、信息化和系统化的征管体系，从而确保了各项税制的顺利实施。在推进税收征管进程中，仍然面临一些困难和不足亟待解决，主要体现如下：

（一）户籍管理不够健全

在征管工作中，部分纳税人不熟悉《税收征管法》，对“证照合一”商事制度改革不重视，逾期登记，信息提供不完整，真信度可验证性差。办税大厅窗口受理人员审核不严，一些项目录入不规范，如登记注册类型、行业明细等项目选择错误，造成税种登记中“征收品目”与税务登记信息中行业明细不相符，执法内控监督平台形成过错。部分税种登记不及时或未做税种登记，且税种登记中某些项目选择不规范，影响申报征收数据统计的准确性，税务登记完整率有待提高。此外非正常户认定、注销登记、走逃等情况，纳税人不及时履行程序与手续，税务机关鞭长莫及，户籍管理还有待加强。

（二）税收日常监管弱化

一段时期以来，税收征管模式随着经济的发展而不断进行变革，税收管理员制度不断进行改革，税源管理职责淡化，存在互相推诿扯皮问题。如催报催缴工作职责不清，影响申报率，税源监管留于形式。基层税务人员单凭纳税申报表进行简单过滤分析，深层次分析和借助第三方资料进行风险识别不够深入，纳税人财务报表报送滞后，填报质量不高，不能正确识别企业生产经营和纳税情况异常现象，管理手段滞后，征管方式的创新意识、涉税信息的获取与应用被忽视。行业税源管理薄弱，缺乏深入细致调查研究，对企业生产经营状况掌握不够透彻，税负率预警值高低无法衡量，如对矿石冶炼、石板材加工等耗电量大的行业，日常没有关注行业用电量，税负率预警值偏低未及时调整，评估任务推送不及时，成效不明显。重点税源监控不到位，监控职责不清，谁来监控，任务无法落实。在监控对象上存在一定的局限性，监控范围过窄，主要对零申报、负申报的纳税人进行监控，对正常申报纳税人进行的日常监控被忽视，监控手段单一，仅凭纳税评估来实施监控是不够的，还辅之以核查辅导或集体约谈等形式来实现税源监控。此外税源监控存在着“盲区”，致使一些漏征漏管不能及时有效地纳入税源控管之中。

（三）税收风险意识淡薄

企业在经营过程中，由于资本投资主体多样性，人员流动快，会计人员配备不足，兼职会计大量存在，有的身兼数家，部分会计素质不高，对税法掌握不够，兼职会计只凭企业提供凭据资料进行财务核算，而对税收政策规定不甚了解，满足不了税务管理的要求。不少企业存在核算内容与其自身的经营规模、内部管理要求不相配套。如账目不全、账证混乱，成本核算不全、导致随意分摊成本、自编单据，以致成本核算不实，取得原始凭证项目不全，会计账与仓库实物账不匹配，滥用会计科目调节利润、隐藏收入等，税款流失现象仍然存在，企业税收风险意识淡薄。同时，财务核算环节不够透明清晰，税务管理中的可验证性差，核算信息的真实性值得怀疑。而且纳税人主动学习税收政策、主动与税务机关沟通的愿望不强。这种不良行为掩盖企业的正常经济活动，加大税收管理的难度，导致税收风险。

（四）税收数据不够高效

当前税收信息化建设仍存在应用系统多、耦合紧、升级频、运维难等现实问题，金税四期尚未达到一个强有力的智能化信息平台将分散在各业务系统的数据进行有效集成和整合，“人工＋智能”融合度不高，信息化管理体制一体化、规范化要求还需要进一步明确和加强，税收数据的管理体系、应用机制还有很大的完善空间。税收大数据是税务部门的“金山银库”，但目前仍存在数据标准不统一、数据不同步、数据不关联等问题，给后续的综合分析、应用带来不便。税收征管效率的提高要依托大量税收数据来支撑。目前，金税四期工程实现了各级税务机关的数据共享，但与政府及其他部门取得第三方数据还为数不多，部门协调难度大，涉税信息缺失。合作联动难度较大。

（五）征管专业人才短缺

税收征管是一项涉及面广、政策性强、专业知识全面的工作，要求税务人员熟悉税收政策，还应具备现代信息技术、财务会计、国际税收、法律、外语等高层次、复合型人才。而目前能比较全面掌握税收政策、财务会计处理、又能熟练计算机操作和具有征管实践能力的管理人员以及能熟练进行日常管理，独立参与风险评估稽查的业务干部，为数不多。税收风险管理的专业人才十分有限，很难适应这种以审计为基础的风险评估应对工作，与实务操作要求还有差距，使得企业的风险应对工作质量得不到保证。让更多的税务干部更好地学习和掌握税收政策和会计准则已是当务之急。

三、新时代进一步推动税收征管现代化的思考与建议

当前，税务部门持续推进税收征管数字化升级和智能化改造，不断完善精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，加快建设智慧税务，加强税收大数据人才队伍建设，构建优质高效统一的税费征管体系，降低征纳成本，提升征管质效。高质量推动税收现代化服务中国式现代化不断向前发展。  

（一）以征管改革为契机，夯实征管基础

1.健全户籍管理。运用信息化技术支持网上登记，采用电子印章和电子证照等手段，提供远程网上自助登记服务。对“一址多照”“一人多证”和同一行业类似多证以及异常户开展核查，夯实户籍管理。建立完善内部控制和风险防范机制，引导纳税人主动申报纳税，提供完整可靠的经营数据,规范行业运作，提升税法遵从度。组建团队利用大数据开展数据分析、风险预判和风险应对，并实施纳税核查、评估，及时防范业务造假、发票虚开等违法行为，规避税收风险。

2.创新征管方式。随着新经济业态的发展和税收征管改革的深化，传统的征管方式“以票管税”“以账控税”已不适应新经济业态发展需求。税务机关要适应新的征管体制，创新征管理念，加强大数据管理分析力度，依托金税四期征管信息系统，借助财政、发改、工信、市场监管、金融系统等部门的大数据平台，采取“数字管税”新模式，全流程采取闭环管理，分析业务的真实性和收入的准确性，堵塞税收征管漏洞。

3.强化分工协作。根据管理学的要求，在机构岗责体系设置和人员配备上，做到定编定岗定责，并遵循精简高效的原则，合理配置人力资源，优化组合。明确岗位职责，分工协作，同一业务的不同环节应根据需要合理设置不同的岗位，形成相互制约与监督。健全完善岗责协作机制，办税服务大厅的窗口岗位可推行综合岗位，一人多岗办理多种业务，方便纳税人办税。

（二）以基础管理为抓手，加强税收征管

1.加强征管基础建设。全面落实“管事”责任，结合商事制度改革，组织开展户籍调查，核查纳税人税务登记事项的真实性，掌握其关、停、并、转及户籍变化等情况，根据税收征管业务规程，注重纳税人涉税信息特别是生产经营、财务核算、税收增减变化等情况的收集和整理，建立纳税人户籍管理电子信息台账，完善税源户籍管理。并加强对纳税人日常申报数据和财务报表的审核分析，发现问题及时解决。同时强化部门协作，加强与电力、银行等单位的协作，获取原始信息，定期与工商、经贸等部门进行信息交流和异常比对，把第三方数据变成活税源，堵塞征管漏洞，不断夯实征管基础。

2.加强纳税申报预警和审核。在征期结束前，开展智能提醒和线上辅导，在申报期过后及时开展催报、催缴，加大申报审核力度，规范增值税、企业所得税和个人所得税申报，特别是企业零申报、负申报或申报异常要重点开展申报资料和发票使用情况审核，下户开展实地核查，了解企业真实经营情况，核实企业基本信息，通过相关数据的比对分析，排查疑点或问题，查找零申报、负申报企业具体原因，核查是否存在隐瞒收入或多列支出等问题，及时调整更正或补充申报，提高申报质量和效率。

3.加强行业管理。行业管理以专业化管理为模式，推行分级分类管理，关注申报纳税真实性、合法性，规范征管程序和完善运行机制，配备专业化人才管理团队，开展税源专业化管理，确保行业税收及时足额入库。开展调查研究，制定行业税源管理监控模型，科学制定预警指标，在执行中不断完善，不断提高行业税收征管水平。如对交通运输物流业、建筑业和房地产业等可采取专业化管理为模式，实行行业税源有效监控。

4.加强纳税评估。建立纳税评估工作机制，充分利用增值税和企业所得税申报数据、财务数据及第三方数据，对纳税申报的真实性、合法性进行评估分析，加强对销项税额、进项税额、收入确认、成本结转、费用列支等具体项目的评估，利用“行业建模”确定的行业评估指标体系及其“收入利润率”和评估模型，结合日常税收征管的经验，把增值税与所得税的纳税评估紧密结合起来，开展约谈，重点应关注企业耗电量、用工人员及工薪总额、购进原料和主要材料及运费等指标与收入是否匹配；视同销售收入是否登记入账；新办企业成立初期的开办费是否一次计入成本，固定资产计税基础是否调整，提取折旧的年限是否符合规定；各项成本费用的税前列支范围，包括工资及三项费用的提取限额和比例，业务招待费、业务宣传费、广告费和公益救济性捐赠的列支比例，递延资产、无形资产的摊销的年限是否符合规定；看准予税前扣除项目有无申报或报备资料，是否包含不能扣除项目或超标准扣除项目；看享受减免所得税企业有无按程序履行手续。使纳税评估工作制度化、常态化，并定期重点筛选推送评估任务，开展行业、重点税源纳税评估，提高评估工作的质效。

（三）以风险管理为导向，强化税源管理

1.引进风险管理理念。将风险管理理念贯穿税收征管全过程。做好日常申报预缴常态化监管工作，把日常监管与增值税结算、企业所得税和个人所得税申报汇算清缴有机地结合起来，加大申报疑点分析核实力度，做好风险识别，加强增值税、企业所得税“两税”联动风险管理。及时掌握纳税人生产经营、资金周转、财务核算、涉税指标等动态变化情况，以及所属行业的市场行情、销售利润指标，建立财务和税收风险指标参数体系，通过风险识别，尽早在预缴申报中完成风险排除和控制，使实征税收接近理论法定税收，最大限度地减少税收流失。
　　2.健全风险管理机制。推行增值税预警值和企业所得税“收入利润率”预警管理。对企业税源管理，在思路与方法上必须有所创新，即对所得税税源企业在按重点税源、一般税源、其它税源进行分类分级管理的基础上，实行所得税专业化管理。对增值税税负低于同行业、利润率低于同行业、自行开具进货发票、亏而不倒的增值税一般纳税人企业所得税在依账征收前提下，加大日常监管力度，强化“两税”预警管理，参照行业预警值和“收入利润率”进行控管。预警值或利润率低于全省（市）预警值指标的作为纳税评估对象。其标准按全省（市）行业类别和应税所得率测算行业预警率（或“行业建模”确定），确保税款及时足额入库。

3.推进信息管税力度。充分利用信息技术优势，完善网上申报、纳税评估。简化“两税”资料的报送和备案，进一步优化金税四期系统、所得税风险预警管理系统、税务系统内部控制监督平台和房地产信息风险预警系统在税源管理中的功能和作用，提高信息化建设在规范税源管理中的效率。加强风险应对，尤其对特定行业、特定适用政策（如加速折旧、资产损失）和成本开支方面特定项目（如劳务费用）呈现的风险特征进行分析，切实提升税源风险管理能力和效果。此外，加强涉税信息交换和资源共享，最大限度地获取第三方数据信息，加强关联分析，发挥联动管理作用，多管齐下应对“两税”风险管理，防范执法风险，切实提高信息化管理水平。

（四）以数据管税为手段，建设智慧税务

1.加快推进智慧税务建设。运用大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术的能力，借助新技术实现信息智能归集，大力推进税收征管数字化、智能化，不断优化税务执法、服务和监管制度的创新以及全方位业务变革，实现对纳税人行为的自动性分析管理、对税务人员履责全过程自控性考核考评、对税务决策信息和任务的自主性推送。充分挖掘税收数据的生产价值，实现数据资源融合、联动，打破各系统、各业务模块的数据壁垒，让数据通起来；创新应用人工智能先进技术手段，不断拓展应用场景，让数据活起来；提供更多跨数据源的数据服务，让数据动起来，持续提升征管效能。税收征管从“经验管税”升为“以票控税”，迈向“以数治税”，智慧税务，为税收现代化建设注入了强大动力。

2.大力推进税收数据共享平台应用。健全完善税收大数据云平台，加强数据资源开发应用，推进国家及政府有关部门信息系统互联互通。推进各类系统数据向大数据、云平台集成，不断优化数据服务功能，丰富云平台应用，提供更加便捷高效的分析工具；持续推进与外部门数据共享，加大信息共享力度，促进跨领域跨部门合作，提升资源利用率。探索区块链技术在社会保险费征收、房地产交易和不动产登记等方面的应用，逐步拓展在涉税信息共享等领域应用。当前要大力推广“税务乐企平台”“ 税务人智慧办公平台”上线，满足企业数字化电子发票的需求，降低企业成本，切实赋能企业数智化转型。

3.持续强化税收数据共享。为了夯实企业税务登记制度，税务部门要加快运用大数据现代信息技术，建立企业税收信息数据库，形成与政府及相关部门的联系制度，实现多方信息共享，推进“数据管税”。提高税收征管效率要靠大量税收数据来支撑，发挥税收数据在企业管理中的重要作用。当前税务部门推广的金税四期目标之一就是实现税收数据信息共享。随着信息技术快速发展，税收管理对数据要求越来越高，用“数据管税”将成为现代税收管理的重要手段。

（五）以现代治理为理念，重塑税收共治

1.修订完善征管法律制度。通过修订《税收征管法》，进一步明确纳税人自主申报的法律地位和享受纳税服务权利，税务机关有权获取互联网平台、金融机构等第三方信息，实施纳税人识别、税额确认和税款追征等法定程序，并赋予其对自然人实施税务管理、税务检查和税款追征等权力，完善税收征管制度。

2.推广全国电子税务局。按照移动互联网、云计算、大数据和人工智能等发展方向，加强征管信息化顶层设计，规范、统一全国核心征管业务，主要包括纳税人管理，纳税申报，税额确认，税款征收、税收核算，税务稽查和税收争议处理等，重点统一业务流程、表证单书和数据标准。在此基础上，推广应用全国统一的核心征管软件，并建设全国统一的税务云，在保证安全的前提下实现与社会及相关部门互联互通，建立或共享自然人、企业、动产、不动产、金融和发票等数据库并实现全国联网，真正实现全国税收征管信息大集中和以票控税向信息管税转变奠定坚实基础。

3.发挥综合治税的作用。随着放管服改革优化税收营商环境的深化，个人所得税制由分类向综合税制的推进，个人所得税纳税人将逐渐扩大。同时，深化征管改革后，征管任务扩大到非税收入和社保费征缴，仅靠税务机关难以完成日益增长而繁重的税费征缴和纳税服务任务。因此，应借鉴国外先进国家发挥税务代理作用的经验，充分依靠社会力量，发挥注册会计师、税务师等涉税专业服务机构的重要作用，优化纳税服务，提高征管质量，真正实现税收共治。

（六）以人才强税为抓手，提高队伍素质

1.严管善用激发队伍活力。人才是推动税收征管的关键力量。加大对信息化、大数据、税务、账务管理、汉语言文学和国民经济等相关专业的人才招录规模和比例，吸纳具有税收征管高等教育专业技术人才，建设德才兼备的高素质复合型的税务人才队伍。优化年龄结构，按照老中青结合梯队配备，建强青年业务骨干，不断拓展成长空间。加大青年队伍和各层次骨干人才培养力度，发挥青年人才生力军的作用，让年青人的朝气锐气更好注入税收事业中。

2.淬炼锻造提升队伍履职能力。推动税收征管现代化，必然对税务干部队伍执法水平提出更高要求。要健全人才闭环管理机制，加大公文写作、风险管理、稽查评估和基层税务分局管理人员的强化培训，对一些专业性强的纳税评估、清算、疑点分析核查要开展专业化集训和实务模拟演练操作，提升实际操作能力。加强专业人才培养，配足税收信息化数据管理人才，提高数据管税人员的安全素养和能力，防范数据安全和税收执法风险。

3.提升素质打造高效征管团队。税收风险评估是税收管理的关键环节，其要求高、专业性强，评估人员不仅要精通税收、财务、审计等专业知识，还应熟练掌握法律、营销、现代信息新技术等与企业相关的知识。并建立高效的专业化管理团队，抽调有注册会计师、税务师资格的人员优先加入风险管理团队，强化专业化人才培养力度，开展财务、审计管理、财政学、反避税、信息技术应用等知识培训，还可在评估实务中分析案例来完善评估模型和指标，促使风险评估更加专业化的开展，提升专业管理团队的综合业务素质。

4.努力打造“党建+”彰显引领力品牌。充分发挥基层党组织“一线指挥部”在税收现代化建设和深化税收征管改革中的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，做实做强“党建+”文章，创新举措，不断提升基层党组织的政治公信力和税收引领力。强化服务意识，创新以党建带业务模式，将党建工作渗透税收中心之中，并成立党员突击队，以党员示范岗引领服务品牌，让纳税人真正感受到服务的高效便捷。

 

 

课题指导：林国镜

 

 

（作者单位：国家税务总局屏南县税务局）

 

 

【参考文献】（略）

 

 

-18-