林 翊

 

【摘要】财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制改革事关国家治理体系和治理能力现代化。党的二十届三中全会对财税体制改革作出了新的要求，提供了遵循，指明了方向。县域是国民经济最基本的单元，县域重点产业链发展得好，当地的社会经济才能发展好，进而县域财源才能充沛，反之，只有县域财源充沛，才更有利于县域重点产业链的培育和发展。在当前全球经济增长动能偏弱、有效需求不足、国内新旧动能转换阵痛的背景下，如何抓好财税体制改革，助力我省县域重点产业链的发展具有重要意义。本文从第二部分开始试图回溯中国财政的基础理论，阐明国家财政除了弥补市场失灵之外，还承担了更多的社会经济职能，然后探讨了我国改革开放后，财税体制改革的演化过程，接着论述了当前我国财税体制改革的重点。在第三部分，文章对我省县域重点产业链的概况进行了简要介绍，并通过调研搜集整理了我省五大重点行业存在的主要问题。第四部分，本文简要介绍了现有财税体制对县域重点产业链发展的影响，既有促进的方面，也有抑制的方面。最后，我们针对财税体制改革如何促进县域重点产业链的发展提出了一些建议，一方面要积极做好本次财税体制改革的前期准备工作，争取更多改革试点，推进省以下财税体制改革，另一方面要构建促进财源建设的产业政策协同体系，帮助我省县域重点产业链做大做强。

【关键词】财税体制改革 县域重点产业链 公共财政 县域经济

 

一、引言

财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制改革事关国家治理体系和治理能力现代化。[1]党的二十届三中全会议审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），提出健全预算制度，加强财政资源和预算统筹。健全税收制度、优化税制结构，深化税收征管改革。建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，增加地方自主财力，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例等重要举措，为深化财税体制改革提供了根本遵循。[2]

近年来，受一些美西方国家贸易保护主义抬头、地缘冲突加剧、美联储货币政策不确定等因素影响，世界经济增长动能偏弱，复苏缓慢，增长前景面临多重挑战。[3]在国内，虽然整体经济基本盘稳固，回升向好态势延续，但也还存在有效需求不足、新旧动能转换阵痛等问题。特别是在房地产市场持续低迷、土地出让金骤然下降的情况下，全国和地方财政收入大幅减少。2024年1—7月，全国一般公共预算收入和全国政府性基金预算收入同比下降2.6%、18.5%。其中，全国税收收入同比下降5.4%，地方政府性基金预算本级收入同比下降20.7%。若是这一趋势无法有效逆转，地方财政和经济发展将受到严重影响。

俗话说，“郡县治则天下安，县域兴则国家强”。[4]县域涵盖城乡，具有承上启下的纽带作用，是构成我国社会治理和经济发展的基本单元。县一级地方政府具有落实财政治理职能、为社会提供公共产品和服务的重要责任，[5]其最主要的收入来源是税收和土地出让金。但在当前基层“三保”困难、财政运行紧平衡、地方政府化债压力增大等情形下，[6]县一级政府财政收入的紧缺，必然导致县域经济发展受到严重影响，特别是缺乏财政的支持，将无法进一步壮大县域重点产业，长此以往，产业发展不好又将进一步恶化县域财政，形成恶性循环。因此，有必要深入研究如何通过深化财税体制改革，增强县域财政，促进县域重点产业链发展。

二、我国财政理论和财税体制改革的演进

（一）中国财政基础理论回溯

在社会主义计划经济体制下，财政学被视为“特种的政治经济学”[7]，是经济学基本原理在财政领域的延申和运用，由于财政的主体之一是国家，所以必然也涉及国家学说。[8]因此，“国家分配论”成为了计划经济时代中国财政理论的主流。这一理论认为，财政是国家进行资源配置的手段，能够对社会资源进行计划和分配，来实现社会主义国家的生产目的。[9]可以看出，这一理论旨在强调财政的职能与社会主义的两种规律有关，即社会主义基本经济规律和国民有计划按比例发展规律。[10]这两条规律都出自斯大林的《苏联社会主义经济问题》一书。[11]所谓的社会主义基本经济规律，不是物理学意义上的自然法则，而是类似于一种准则，即只有遵守这一规律才是社会主义国家，或是社会主义国家就必然要遵守这一规律。社会主义基本经济规律对社会主义生产目的进行了界定，告诉了我们国民经济发展的任务是什么，即不断发展生产力满足整个社会的物质文化需要。与此相对应的另一个规律是国民经济有计划按比例发展规律，也就是通过计划的形式，按照一定比例调整社会产业结构来配置资源，从而去实现社会主义生产目的。

这一时期的国家财政具有如下三种职能：一是提供必要的公共产品和服务，确保社会再生产得以顺利进行；二是发挥公有制经济的主导作用；三是为实现经济跨越式发展和赶超筹集必要的资金。[12]上述职能，即使在改革开放后的社会主义市场经济条件下也仍然适用，它表明，财政担负着组织和管理社会生产的职能，除了具备上层建筑的职能之外，还嵌入到市场当中承担生产关系的职能。

改革开放后，随着社会主义市场经济体制的确立和发展，带有自由主义色彩的“公共财政论”开始流行，强调财政的职能就是克服市场失灵；而另一种财政理论，可称之为“中国特色社会主义公共财政论”，主张在克服市场失灵之外，国家财政还具有更多职能，也就是即使不存在所谓的市场失灵，财政依然能够发挥作用，例如服务国家中长期战略规划、建构战略性基础性商品市场等。

带有自由主义色彩的“公共财政论”有如下几个特点：一是在他们看来，不论是国有资产还是民营资本、私人资本都一样，都是以追求盈利为目的的一般意义的资本，这就混淆了社会主义和资本主义的市场经济基础，在社会主义国家，全民所有制、公有制经济占主体地位，这类国有资本与一般意义的资本不同，不是只追求利润最大化的企业，它们还需承担更多的社会职能。二是进一步矮化了国家的经济职能，在他们那里，国家除了解决市场失灵之外，应该退居幕后，但在社会主义市场经济条件下，国家是许多市场的建构者，在改革开放以来，合资车市场、房地产市场、高铁市场、新能源汽车市场等新兴战略性基础性行业市场都是国家主导建构的，国家通过中长期战略规划，大规模财政投资，引导各类资本投身于这些市场，使符合社会主义生产目的的使用价值目标——人民日益增长的美好生活需要——与企业追求的利润最大化价值导向相结合，从而激发了全社会创造财富的活力。三是抹杀了资本主义国家以及公共财政的阶级性，将国家视为“中性”国家，是为所有人提供一视同仁服务的“纯公共机构”。

随着社会主义市场经济的形成和发展，中国特色社会主义公共财政理论也得到了进一步发展，以邓子基所代表的理论被视为中国特色社会主义公共财政的第一代理论，[13]他基于马克思主义立场，认为公共财政和国家资本都是国家财政的重要组成部分，国家不仅要干预市场，弥补市场失灵，还要对新兴市场加以影响和培育。[14]

孟捷等人认为，党的十八届三中全会提出的财政观及之后的实践，可以被视为中国特色社会主义公共财政论的第二代理论，[15]第二代理论首先是建立在社会主义政党-国家理论的基础上，强调党的领导，阐述了中国共产党所肩负的历史使命，特别是独立自主的精神内涵，对国家战略导向具有根本的决定性影响；二是将公共财政理论与经济体制转轨结合，强调财政在市场经济体制改革过程中所发挥的重要作用，改革开放之初，中央向地方政府分权、允许国有企业自主经营、自负盈亏，一系列财政体制改革塑造了市场经济的微观主体，也塑造了类似企业家型的具有竞争倾向的地方政府，使地方政府也成为了市场经济的主体之一，从而极大地激发了市场在资源配置中的潜力；三是社会主义市场经济中的公共财政，除了西方经济学强调的克服市场失灵职能之外，还始终具备大国治理的战略高度，始终服务于国家战略、国家需求。[16]

只有真正理解了中国特色社会主义公共财政基础理论的发展，才能进一步理解改革开放后我国财税体制的变革。

（二）改革开放后我国财税体制改革的演化

社会主义计划经济时代，税种少，税收只是计划的辅助手段，除了针对国有企业和集体企业征收工商税或工商所得税外，[17]几乎很少征收其他税种。直到改革开放后，新的税制建设才逐步恢复、完善和发展。

自20世纪80年代开始，我国先后发布了一系列税法条例，涵盖了中外合资企业、外资企业和个人的所得税，由此，初步建立了我国涉外税收制度，以适应改革开放初期我国引进外资的需要。此后,我国进一步发布了增值税、营业税、资源税等一系列税收法规。到上世纪90年代，我国已初步建立了一整套较为完整的税收法律体系和制度。

1994年，我国进行了分税制改革，这意味着我国财税体制迈上了一个新的台阶。[18]主要围绕中央与地方之间的关系展开：一是系统地划分了中央与地方的事权，将各自的支出范围进行了清晰的界定。前者需承担国防安全、外交和中央国家机关运转等开支，而后者既需要承担地方政府的日常开支，还需要承担当地社会经济发展所需的各项支出。二是税收体系得到不断完善，通过不断进行财税体制改革，以更好地服务市场经济的发展。三是重新划定了中央与地方的税种，税收边界进一步明确，主要分为三大块，即中央收入、地方收入和两者的共享收入。四是设立两套独立的税务系统独立征税，即国税和地税。五是建立了税收返还机制，平衡地方财政的收支缺口，缓解地方财政紧缺的压力。

从图1可以看出，自1984至1994年间，相较于地方，中央的财力水平整体处于一个持续向下的趋势，这严重影响了中央政府对全国经济的调控能力。分税制改革后，这一局面得以成功扭转。1994年，中央财政收入占全国财政收入的比重迅速提升，从1993年的22%，猛涨至55.7%。

图1 1978-2023年中央与地方财政收入占全国财政收入的比重

数据来源：Wind

然而，分税制改革尽管显著地增强中央财力，但财权却未与事权相匹配，没有承担相应的事务支出，这就导致地方财政收支失衡的问题逐渐凸显。为了有效解决这一问题，国家建立了转移支付制度,通过一般转移支付有效地缓解地方政府的财政压力，具体手段包括体制补助、专项补助、特殊补助和税收返还等。2009年,中央正式建立起了以一般性转移支付、专项转移支付和税收返还为主体的转移支付体系。

然而，随着经济的不断发展和技术手段的不断进步，两套税务系统在征管上产生了一系列问题，例如征纳成本增加、征管效率降低、重复征税影响公平等问题,为了有效解决这些问题，中央政府开始试图将两套独立的税务机构进行合并。2015年底,中央印发《深化国税、地税征管体制改革方案》,明确提出要“实施国税、地税合作规范化管理,全面提升合作水平”。至2018年,两套税务机构正式合并，进一步加强了中央政府财力统筹，提高了征管效率。

2014年,中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，该方案明确提出了目标，即到2020年基本建成现代财政制度。党的十九大报告进一步强调了“加快建立现代财政制度”的重要性,并指明了改革的具体方向，要求“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，以确保财政资源的合理配置和高效使用。

（三）当前我国财税体制改革的重点

近年来，特别是疫情后，我国财政状况发生了一些较为明显的变化，一是全国财政收入占GDP的比重从最高点的22.1%跌至当前的17.2%,下跌幅度将近四分之一，而中央财政收入占全国财政收入的比重则从最高点的55.7%跌至当前的46.6%，下跌了9.1%。二是税收收入占公共预算收入的比重出现了明显的下降。

2024年7月，习近平总书记在《关于<中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定>的说明》中指出，“统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力，拓展地方税源，合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。”[19]我们通过对本次财税体制改革的重点进行梳理总结，可以归纳为以下几个方面：

一是调整税制结构，在直接税上逐步发力。《决定》明确提出，要健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税。[20]现有的财税体制不利于调节收入分配差距，无法促进共同富裕。因此，直接税改革将成为本轮税制结构改革的重要方向。

二是增加地方自主财力，拓展地方税源。除了健全直接税体系外，《决定》还提出要推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。[21]在未来，税收征收环节将后移至消费环节，并将成为地方政府的税收来源，有利于激发地方促进消费的动力。《决定》还提出要适当扩大地方的征管权限，适当下沉部分非税收入的管理权限，由地方结合实际实行差别化管理。《决定》还考虑将部分附加税进行合并，如城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加，授权地方政府在税率上具备一定的自由裁量权。

三是适当加强中央事权，提高中央财政支出比例。自分税制改革后，我国地方政府的财政支出占全国财政支出的比重一直维持在一个较高的水平，并长期保持增长趋势，至2011年开始，稳定维持在87%上下，详情见图2。为了维持地方财政的平衡，《决定》明确提出中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。[22]

图2  中央和地方财政支出占全国财政支出的比重

资料来源：Wind

四是进一步深化税收征管体制改革。其重点之一是进一步规范地方政府的税收优惠政策，清理妨碍全国统一大市场建设、违背市场公平竞争的各类优惠政策，做到对市场主体的一视同仁。《决定》也明确提出，规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为。这说明，在未来，将进一步着手解决地方政府之间的内卷式竞争问题。[23]

三、我省县域重点产业链的发展情况

(一)县域重点产业链的整体概况

2023年9月，我省发布了《福建省县域重点产业链发展白皮书（2023）》（以下简称“白皮书”），成为全国首份系统介绍县域重点产业链的指导性文件。白皮书指出，“县域重点产业链是福建省实现区域协调可持续发展，全面实施乡村振兴战略，拓展经济发展战略纵深，打造县域发展‘福建样本’的重要基础。”白皮书还强调，加快推动县域重点产业链发展，对于持续壮大县域经济、加速产业转型升级和推动经济社会高质量发展具有重要意义，是贯彻落实习近平总书记提出的“四个更大”重要要求的具体举措，是传承弘扬和创新发展“晋江经验”的重要实践，是全面推进产业高质量发展的有力支撑。

根据白皮书的介绍，2022年我省工业增加值达1.96万亿元，拥有38个工业大类行业，4大支柱产业（电子信息、先进装备制造、石油化工、纺织鞋服）规模超过万亿，另外，超过5000亿元的还有食品、冶金、建材等传统优势产业，新能源、新材料、无人驾驶、低空经济、人工智能等战略性新兴产业集群正在加速发展。现有工业产值超千亿元的产业集群达21个，国家级战略新兴产业集群4个，省级战略性新兴产业集群17个。

表1全省县域产业情况表

规上工业企业营业收入规模	数量	面积		常住人口		地区生产总值		规上工业企业营业收入
		数量（平方公里）	占比（%）	数量（万人）	占比（%）	数量（亿元）	占比（%）	数量（亿元）	占比（%）
超过2000亿元的县域	8	9164.7	7.4	875.2	20.9	12390.5	23.3	22864.7	40.6
1000-2000亿元的县域	9	8674.0	7.0	686.4	16.4	9215.6	17.3	12052.0	21.4
500-1000亿元的县域	17	22630.0	18.4	1041.9	24.9	15006.6	28.3	12259.3	21.8
500亿元以上的县域	34	40478.7	32.8	2603.5	62.2	36612.7	68.9	47176.0	83.8
150-500亿元的县域	29	45237.0	36.6	1139.9	27.2	12413.0	23.3	7825.7	13.9
低于150亿元的县域	20	37828.9	30.6	444.6	10.6	4202.0	7.8	1290.1	2.3

资料来源：《福建省县域重点产业链发展白皮书（2023）》

从县域来看，我省有83个县域（金门除外），其中县（市）52个，区31个。以2022年规模以上工业企业营业收入规模数据来看，晋江市以5607.9亿元位居全省首位，远远高于全省平均规模的678.8亿元。83个县域中，规模以上企业营业收入超过2000亿元的县域有8个，1000-2000亿元的有9个，500-1000亿元的有17个，500以上的有34个，150-500亿元的有29个，低于150亿元的有20个，详情见表1。

我省县域产业发展呈现“百花齐放”的良好态势，区域品牌竞争力不断增强。在规模以上工业企业营业收入超过1000亿元的17个县域中，除上杭县和新罗区地处山区地市外，其余15个县域均位于沿海地市，呈现较为明显的山海差异。特别是超过2000亿元的8个县域，均位于沿海地市，它们分别是晋江市、福清市、长乐区、蕉城区、福安市、惠安县、南安市、海沧区。这些县域具有明显的产业链布局，产业特色明显，在国内外具有较强的竞争力，例如，晋江市的鞋服产业品牌效应突出，长乐区的纺织化纤产业具备完整的产业链，蕉城区是目前全球最大、技术领先的新能源电池生产基地和研发创新中心，福安市已成为全国单体最大的不锈钢生产及深加工基地。

然而，从全省83个县域来看，规模以上工业企业营业收入低于150亿元的县域仍有20个，这些县域规模以上工业企业营业收入合计仅占全省2.3%。它们分别是浦城县、宁化县、光泽县、明溪县、建阳区、古田县、屏南县、顺昌县、周宁县、政和县、柘荣县、建瓯市、寿宁县、永泰县、清流县、武夷山市、松溪县、平潭县、泰宁县、台江区。这些县域主要地处自然生态保护区，或区位偏远，或位于城市中心区，主要依靠农业、旅游、商贸、金融等产业，没有大规模工业项目布局。例如，武夷山市的旅游、茶叶加工产业，平潭县的旅游、风电产业，泰宁县的旅游产业，台江区的金融业等。

（二）分行业看我省重点产业链存在的主要问题

根据白皮书的介绍，我省县域重点产业链发展还存在一些问题，例如部分县域产业在发展定位、产业布局、项目招商等方面还存在不够清晰、不够聚焦、不够突出的不足。也有部分县域存在产业链“同质化”、产业布局趋同化现象，县域之间产业的差异化、发展化、特色化有待进一步提升。还有部分县域缺乏大企业、龙头企业，无法对当地的产业发展和经济增长起到支撑作用。

经向省工信、发改、商务等部门，以及县域重点产业中的龙头企业开展调研，重点了解到我省五大重点行业存在的问题，这些行业分别是电子信息产业、机械装备产业、石化能源产业、纺织鞋服产业和新能源汽车产业。

1.电子信息产业

一是产业配套尚不健全。集成电路设计环节“多而不强”，我省年营收超10亿元的企业仅有瑞芯微、星宸科技两家。制造环节高端产能、高端制程材料供给不足，特别是先进制程技术受美西方制裁影响明显，材料方面仅有部分特气、湿化学品及少量光刻胶、靶材等。新型显示上游材料的本地化率不足，部分核心基础材料如掩膜版、驱动IC等较为薄弱，厦门天马微、福州京东方等龙头企业的产业上游供应商及下游终端商多为省外或境外企业。LED上游外延片、芯片领域高端设备和材料为欧美和日韩企业所控制，下游缺少高附加值产品，品牌、渠道和市场等受制于国际大照明企业，立达信、通士达等企业仍以代工为主。计算机和网络通讯设备中上游相对薄弱，如核心芯片、CPU、主板等基本空白，戴尔在我省的配套只是螺钉、电缆及外包装等低附加值环节。

二是创新研发投入不足。2022年，我省电子信息产业研发费用占营收比重仅为3.2%，较浙江省(4.2%)低1个百分点。如友达光电、冠捷显示等百亿龙头企业主要以代工生产为主，自主研发投入不足。此外，中小企业营收规模较小，可投入研发资金也十分有限。尤其是受前期疫情及全球消费电子市场萎缩影响，企业生产经营难度加大，创新研发的意愿及投入更加谨慎。

三是中高端人才存在缺口。省内仅有公办本科院校23所，整体数量偏少，如2022年集成电路相关专业应届硕博士毕业生人数仅为240人。同时，院校的学科配置与人才培养能力未能跟上产业发展，对外部人才输入依存性较高。且受长三角、珠三角人才虹吸效应影响，省内中高端人才短缺进一步加剧，省内企业技术研发和经营管理等缺乏人才支撑。此外，随着境外对我国管制措施升级，外籍人才招留难，对我省电子信息制造业尤其是集成电路产业的影响明显。

四是产业链稳定面临风险。我省电子信息制造业企业台资、合资企业多，容易受美国为首的西方国家科技封锁影响，产业链供应链稳定性面临的风险挑战严峻，企业增资扩产信心受影响。如在集成电路领域，美国政府从芯片法案开始不断升级加码管制措施，影响范围扩大到生产设备进口、美籍人才在华工作等，对集成电路产发展带来不利影响。AMOLED面板生产线的关键设备来自日本和欧洲，如果受到美国极限施压和“长臂管辖”影响，相关企业后续项目建设和产能扩张可能受影响。

2.机械装备产业

一是低端产品过剩，高端产品不足。我省机械装备产品整体技术水平和档次不高，如大型成套化工、冶金发电设备，高精度数控机床、高端自动化仪表等重大关键装备不能自主制造，需要进口或省外采购。

二是技术创新能力不强。2022年我省机械行业研发费用305.2亿元，仅占营业收入的2.3%；规上企业平均从业人员不足200人，平均拥有工程技术人员20人左右。全省机械装备国家级企业技术中心仅6家,设计开发新产品的能力不强。同时，我省缺乏国家级的装备相关技术研发机构和平台，仅有中科院海西院泉州装备所、机械总院海西分院、华中科技大学泉州智能制造研究院、福建(泉州)哈工大工程技术研究院等，技术服务支撑不足。

三是产业链重要环节缺失，协作配套能力较弱。智能制造装备方面，所需关键零部件、智能仪表和控制系统等产品质量和可靠性不高，品种规格不全，本省配套率低，无法满足主机配套要求。数控机床方面所需主轴、轴承、齿轮、丝杆等关键功能部件省内配套率不足10%。机器人方面以集成为主，关键零部件大量依赖进口，减速器、伺服电机、控制器及其他主要零部件基本从省外采购或国外进口。汽车制造方面，产业链不完整，发动机和变速箱是薄弱环节，基本为省外配套，发动机、变速箱、转向系统、制动系统、传动系统、汽车总线控制系统、汽车电子等关键总成零部件仍较薄弱，尚不能与主机厂形成较好的配套。船舶修造方面，省内配套率低于40%，船用大、中型柴油发动机、船用通信导航设备、甲板机械和部分舱室设备、舾装件、自动化设备、电池动力推进系统等船用配套产品，大部分需要省外配套，部分需要进口。工程机械方面，关键核心零部件配套能力不足，主机产品本地配套率平均不足40%，高压泵、阀还需要进口，挖掘机、装载机、路面机械的发动机100%来自省外。电工电器方面，高压、超高压开关产业链不健全，近年来110kV及以上开关行业增长势头很猛，但省内配套企业少。电机产业链关键环节尚需完善，硅钢片、电机冲片、漆包线等还不能满足主机厂需求。电力电子器件、绝缘制品等领域还处江高于空白状态。基础配套方面，铸造、锻造、热处理、表面处理等基础工艺整体水平达不到高档主机需求，整体发展滞后。大量通用轴承制造还处于中低端水平，汽车、工程机械使用的高速、重载轴承及数控机床使用的高精度轴承等省内无法制造。

3.石化能源产业

一是产业链结构和产业链条还不够完善。福建联合石化、中化泉州两套炼油装置炼化一体化项目生产的乙烯、丙烯等重要基本有机化工原料虽然已有一部分EO/EG、等产品发展，但大部分仍是直接聚合成聚乙烯和聚丙烯，对全省石化产业链的带动作用有限。发展比较完善的产业链主要集中在传统优势产业，科技含量高的产业链缺乏，即使是发展较完善的产业链也存在这一现象。一些产业链条上的重要产品仍然为空白，如丙烯腈。

二是新上大型石化项目推进难度大。按照国家石化产业政策，新改扩建炼油和新建乙烯、芳烃项目需列入国家石化产业规划布局后，地方才能核准建设。目前我省推进的大型石化项目中，除中沙古雷150万吨/年乙烯项目己经列入国家《石化产业规划布局方案(修订版)》规划项目，其余包括古雷炼化一体化二期1600万吨/年炼油、中化泉州二期100万吨/年乙烯、联合石化二期120万吨1年乙烯等项目均尚未列人国家石化产业规划布局方案。

三是石化项目建设用地问题难解决。大型石化项目主要分布在沿海的几个石化基地(园区)，原来规划中相当一部分用地来自填海。国家已停止对一般性建设项目海域用地的审批，项目用地难度增大，很大程度上影响了大型石化项目的落地建设。

4.纺织鞋服产业

一是功能性及高技术纤维比例不高。吸湿排汗、抗紫外线、远红外导热等差别化功能性纤维比例还不高；生物基可降解材料聚乳酸纤维、新溶剂法纤维素纤维(莱尔纤维)处于起步阶段；碳纤维、芳纶等高技术纤维几乎空白。

二是高端印染及后整理能力不强。高端印染、后整理与江浙地区有差距，除风竹等10余家企业能全链条生产外，其余上百家企业规模小、分布散、实力弱，男装等高端面料薄弱，许多外来面料贸易商在省内采购坯布后转移江浙后整理加工。

三是技术研发能力不够。多数企业研发能力薄弱科技研发投入比较少，全行业研发费用仅占营业收入的0.8%。全省4100多家纺织鞋服规上企业，省级及以上企业技术中心仅占1.5%。我省科研平台科研水平不强，技术支撑不足。

四是产业数字化水平有待提升。纺织鞋服中小企业数字化转型不够快，改造成本高、投入回报期长等影响企业改造意愿。纺织鞋服工业互联网平台、系统服务商不多，且对企业生产工艺特点、流程及管理机制了解有限开发的系统与企业需求不够匹配。

5.新能源汽车产业

一是新能源整车企业实力还不够强。目前，全省汽车产销规模约占全国1%，新能源汽车约占2%；除宁德上汽、金龙汽车集团外，省内其他新能源汽车生产企业的产销规模相对较小，品牌影响力和市场竞争力较弱，部分车企产能利用率较低，对全产业链发展的带动作用不够强。

二是汽车全产业链不够完善。除动力电池、汽车玻璃、汽车钢圈、轮胎等实力较强外，我省缺乏发动机、变速箱生产企业，电子电器、电机和电控系统等关键核心零部件基本从省外采购，本地配套率较低，新能源汽车综合成本相对较高。

三是人才供给不足。高级管理人才、研发人员、高技能人才紧缺，随着生产环节智能化程度提升，具备相关专业能力的技术工人需求也不断增加，专业人才需求缺口较大。

四是公共领域示范推广不足。总体而言，我省新能源汽车推广应用情况较好，但在公务用车(全省行政事业单位公务车不超过1000辆，占比约2%)等领域推广应用还不足，示范带动效应还不够明显。

四、现有财税体制对县域重点产业链发展的影响

（一）财政分权与税收分成对县域重点产业链发展的促进作用

分税制改革以来，财税体制的调整对地方政府竞相发展本地经济起到了极其重要的影响。一方面，财政分权的激励。在改革开放后，中央向地方分权，逐步建立起了以增长导向的“晋升竞标赛”模式，而分税制的改革，又建立起了以激励为导向的财政分成制度，最终，“行政发包、晋升竞争、财政分成”三者互相补充，这一模式刺激了地方官员以追求增长为目标开展竞争。特别是地方政府在以“土地财政”为核心的战略投资中，充当了租金的分配者和使用者，并嵌入到市场中，通过大规模招商引资，建立起了相对完整的产业体系，在相当长的时间内创造了世所罕见的高投资率，从而推动了我国经济持续快速增长。[24]

另一方面，税收分成比例对地方政府的激励。随着财税体制改革的推进，地方政府也可从一些流转税中获得分成。就企业所得税而言，2003年起至今，地方政府获得的分成比例为40%，企业所得税的分成能够激励地方政府招商引资，提高企业资源配置效率。另外，从增值税来看，在2016年营改增之后，央地分成比例由原来的75∶25调整为了50∶50，明显提高了地方政府争夺共享税税源的动力。

（二）税收的生产地征管原则对县域重点产业链发展的制约

税收的生产地征管原则带来了一定扭曲，造成了地方政府间的“内卷式”竞争，导致“诸侯经济”在某种程度上的长期滋长，由此造成产业链在地域空间上分布的不合理。

我国现有的税收收入以流转税收入为主，基于税收征收成本的考虑，征税环节主要在生产环节，零售环节处于次要地位。不论是增值税还是消费税，都主要集中在生产环节征收，但是由于商品的生产地和销售地可能存在空间上的分布不同，就导致企业申请留抵退税的地方不同，进而导致征税地和退税地出现不一致的情况。一个地方从其他地区购买的商品越多，相应的税收流失就会越多，因此，在这样的情况下，地方政府都倾向于引入上游的生产企业，而对下游制造业和终端零售业不够重视，不利于产业链的培育和发展，更不利于当前国家建立全国统一大市场的战略。

（三）企业所得税中制约县域重点产业链发展的因素

随着企业业务的不断扩张，成立异地子公司或是分公司来进行跨地区经营成为了企业运行的最佳选择，但是，不同类型的子公司，其企业所得税缴纳的情况不同。如果子公司具备企业法人资格，就应独立核算、独立申报缴纳企业所得税，反之，则应在年度终了后统一由总公司汇总清算。在实践过程中，企业所得税由子公司所在地转移至集团总部缴纳的现象是常态，也就是说，子公司所在地有税源，但当地政府却难以得不到对应的税收收入。作为地方政府而言，为了留住税源税款，往往在招商引资时会要求子公司在设立时必须具备法人资格，这也可能导致市场资源配置的扭曲，严重影响企业自身的最优决策。

五、积极推进财税体制改革助力我省县域重点产业链发展

（一）积极推进我省财税体制改革

一方面，要充分做好财税体制改革前期准备工作。针对即将推进的改革，我省应做足准备，全面测算和分析改革可能对我省财力产生怎样的影响，抓紧研制可行方案。如前文所提到的，《决定》中明确提出了财税体制改革的举措和方向，如优化消费税和增值税的征管和分享比例、合并调整地方附加税适用税率、完善财政转移支付体系、研究同新业态相适应的税收制度等具体事项。另外，针对未来可能以试点形式进行的改革，应该积极谋划，主动对接，争取国家试点落地福建，例如，将来可能进行的碳税、排放税、绿色税、平台经济税、数字经济税、数据税、AI税、自动化税等新税种的试点，我省应早谋划、早布局。

另一方面，要精准对接、深入研究中央转移支付的有效举措。《决定》提出，“清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付”，这就意味着，增加县域财源的重要手段之一将是争取更多的一般性转移支付。根据2024年中央向各省转移支付的预算情况看，四川、河南获得的转移支付总额超过5000亿元，而福建位列中下游，只有1596.7亿元，距离中游身份3000多亿元的转移支付额，还有很大差距，必须研究制定更多举措，加强对接，为我省争取到更多一般性转移支付。

（二）构建有助于财源建设的产业政策协同体系

一是健全事前评估机制，将县域财源建设纳入地方政府考核范围。加强对县域招商引资项目的事前评估，把财政投入回报率等一系列财源建设指标纳入地方政府项目招引评估分析的重要内容，提升县域项目质量和税收贡献度。重新评估和调整当前地方政府的产业政策，特别是税收优惠政策，要以地方税收贡献作为事前评估分析的重要内容，加强税收贡献导向，调整优化或取消投入产出比偏低的产业政策。

二是充分利用政府引导基金培育县域优势产业。充分借鉴合肥、苏州和深圳等地做法，优化完善产业基金的市场化运作机制，充分发挥国有资产的引领和带动作用，吸引社会资本设立产业基金，结合县域重点产业链，持之以恒强龙头、补链条，推动短板产业补链、优势产业延链、传统产业升链、新兴产业建链，多服务于“小、精、专”领域，多投向国产替代关键环节、产业链缺失空白领域、地域特色产品，在优化产业结构的同时，为地方财政贡献优质税源。

三是减少事后罚款惩戒，增强事前税法知识普及，优化县域营商环境。非税收入的快速增长会导致营商环境的进一步恶化，不利于激发市场活力、增强市场信心，长此以往，经济发展难以健康持续。应加强对县域民营企业的法治教育，提升法治意识，罚款只作为一种促进企业行为向善的手段，罚款数额的从轻、一般、从重档次情形应该进一步明确，尽量压缩自由裁量的空间，推动优化法治化营商环境，助力我省县域经济高质量发展。

 

（作者单位：国家税务总局福州市仓山区税务局）

【参考文献】（略）