黄 平  熊 堃

 

【摘要】当前，在推动实现共同富裕的目标下，我国区域政策的内在逻辑已然发生变化，区域政策也逐步从“促进富裕”向“带动后富”“协调兼顾”转变。与之相对应的区域发展政策引导也从“高速增长”转向“高质量发展”、从“效率优先兼顾公平”转向“更加注重公平”。显然，弥合区域经济发展差距已成为我国当前亟待解决的重要经济课题。文章取样近10年福建省各个城市的截面经济数据和税收数据，设置影响福建省区域经济协调发展的指标体系，并进行差异化比较分析，客观反映福建省区域经济发展不协调的现实状况。同时，基于税收的视角，从健全市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制等方面，提出推进新福建区域经济协调发展的税收政策建议。

【关键词】区域经济协调发展  不平衡  税收安排  有效性

 

一、引言

“千钧在一羽，轻重在平衡。”推动区域经济协调性发展既是建设“机制活、产业优、百姓富、生态美”新福建的客观需要，也是解决福建省区域发展不平衡问题的内在要求。习近平总书记指出：“我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。”这为福建省区域经济协调性发展指明了方向。党的二十大强调“要深入实施区域重大战略和区域发展协调性发展战略”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确“要优化区域经济布局，促进区域协调发展”。2022年《政府工作报告》中指出“要增强区域发展的平衡性协调性”。不难看出，区域经济发展的协调性在顶层设计中已上升到前所未有的高度。但是，因各地在资源禀赋、区域条件、发展基础、地理位置等方面的差异性，部分地区特别是沿海与内陆之间的发展差距还有进一步拉大的趋势。且现行的税收安排对区域协调发展的正向引导作用并不明显，甚至存在缺位、错位现象。因此，如何优化税收安排的引导效能，保障福建省实现区域经济协调性发展战略意图，具有深远的理论和现实意义。

二、福建省区域经济协调发展战略的演变

1978年改革开放以来，福建省历届领导班子结合本省经济发展阶段的特点和实际，与时俱进的提出了多项符合本省实际的区域协调发展战略，概况来说可以分成四个阶段。

（一）第一阶段：改革开发的序幕时期，以山海结合、层次推进为核心（1979-1991年）

1978年召开的十一届三中全会明确，从1979年起把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上的战略决策。随即党中央、国务院批准广东、福建在对外经济活动中实行“特殊政策、灵活措施”，并决定试办经济特区。1981年，福建省委、省政府根据本省拥有海、山、特、侨等优势，提出“大念山海经，建设八大基地”战略。

1985年，中共中央、国务院批转《长江、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区座谈会纪要》，决定把长三角、珠三角和闽南三角开辟为沿海经济开发区。次年，福建省委、省政府提出“山海协作、梯度推进、分类指导、共同发展”的区域发展战略，把已经对外开放的闽南厦漳泉作为重点，借此带动内陆山区的经济发展。

1988年，党中央批准福建省为改革开放综合实验区，并赋予政策11条，两岸关系出现巨大转变，台商赴大陆考察投资成为可能。福建省委、省政府抓住机遇，充分利用区位优势，着力发展对台工作，并及时向党中央和国务院争取优惠政策，建立台商投资区。此后，福州、厦门等地区陆续成立台商投资区。此时，福建省委、省政府区域协调发展战略适时调整为“以台引台、以侨引侨、以港引港”。

（二）第二阶段：改革开发扩展时期，以重点发展、由点及面为核心（1992-2000年）

1992年，福建省委、省政府提出“南北拓展，中部开花，连片开发，山海协作，共同发展”的区域协调发展战略。同年，邓小平同时发表视察南方的谈话，党的十四大明确改革目标是建立社会主义市场经济体制，并在会上明确全国加速开放开发的重点地区，闽东南上榜。同年8月，福建省委、省政府在党中央进一步鼓励、督促与放权下，提出“加快闽东南开放开发，建设海峡西岸繁荣带，带动全省经济腾飞”的区域协调发展战略，同时提出要加强沿海与内陆山区的经济协作，带动内地开发建设，实现全省共同发展。

1993年，国务院将三明、南平、龙岩以及宁德的福安、福鼎列为沿海经济开放区，享受对外开放优惠政策。至此，福建省逐步形成了立足区位优势、分类指导、梯度推进的“沿海经济特区-沿海开放城市-湄洲湾和闽东南对外开放经济开发区-内地山区开放区”区域协调发展新格局。

1995年，福建省第六次党代会提出建设海峡西岸繁荣带的区域经济协调发展战略目标，具体是以特区为龙头，闽东南提速，内陆山区崛起，山海联动协作，参与全国分工，加速与国际接轨。至此，海峡西岸繁荣带已明确延伸到南平、三明、龙岩等内陆地区。

（三）第三阶段：改革开放延伸时期，以区域统筹、扩大开放为核心（2001-2012年）

2001年，中国加入世贸，改革开放扩展深入，福建省第七次党代会适时提出，构建福建区域协调发展的三条战略通道，即“山海协作、对内联接、对外开放”，旨在“跳出福建直追，走出福建发展”，具体为：福州、厦门、泉州、漳州要向更高水平迈进，莆田、宁德要扩大开放，壮大实力，南平、三明、龙岩要加快开放、对接沿海、辐射边界。

2004年，在党中央提出科学发展观战略思想背景下，福建省人民政府在《政府工作报告》中提出“努力建设对外开放、协调发展、全面繁荣的海峡西岸经济区”的区域发展定位。这既是原有定位的继续，也是对原有战略的升华。

2005年，福建省十届人大三次会议提出“四个基本”：“四个三、四个二、六项举措、九大支撑、一项根本建设”的基本战略思路；“延伸两翼、对接两洲，拓展一线、两岸三地，纵深推进、连片发展，对外开放、服务大局”的基本发展态势；“准确定位、主动融入，整合优势、合理布局，外延拓展、内涵深化，互动联动、统筹协调”的基本发展格局。“四个基本”的提出，标志着建设海峡西岸经济区已经进入全面推进、加快发展的新阶段。

2007年，福建省委进一步提出“两个先行区”区域协调发展战略，即力争把海峡西岸经济区建设成科学发展的先行区、两岸人民交流合作的先行区。目的是构建“三个平台”，即扩大开放的平台、全国区域合作的平台，祖国统一大业的平台。2009年5月，国务院发布《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》。由此始，“海峡西岸经济区”发展战略正式上升为国家战略。

（四）第四阶段：改革开发再出发，以结构调整、改革优化再前行为核心（2013年-至今）

党的十八大以来，习近平总书记两次亲临福建考察，对福建工作多次作出重要指示，提出建设“机制活、产业优、百姓富、生态美”的新福建等重要要求。党中央、国务院高度重视福建发展，先后批复了平潭综合实验区、中国（福建）自由贸易实验区、“21世纪海上丝绸之路”核心区、福州新区、福夏泉国家自主创新示范区、国家生态文明实验区等一系列支持政策，为新福建区域协调发展注入了强劲动力。

2018年，福建省委、省政府立足党中央、国务院关于新时期高质量发展要求，作出的区域协调发展战略部署为：以福州都市区和厦漳泉都市区建设为引擎，着力区域协调，加快带动闽东北、闽西南经济协作区发展，奋力实现赶超目标。

2019年，福建省委、省政府印发《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的实施方案》，明确推进闽东北、闽西南两大协同发展区建设，具体包括“推进基础设施互联互通，推进产业配套协作，推进教育、医疗卫生和文体等公共服务资源共享，推进生态环境协同保护，推动中央苏区、革命老区、少数民族聚集区、海岛等欠发达地区加快发展”。

2022年，福建省第十一次党代会报告中明确提出“扎实推进区域协调发展战略”，推进闽东南和闽西北在优化体制机制、协同生态保护、共享公共资源、共建重大项目、社会治理联动、产业配套协作等方面良性互动，逐步形成以福州都市圈和厦漳泉都市圈“两极”引领全省区域发展布局。

2023年，福建省人民政府召开“念好新时代‘山海经’促进区域协调发展”座谈会，强调要进一步加快构建优势互补、高质量发展的区域发展格局，做深做实山海协作，奋力谱写中国式现代化福建篇章。

可以看出，改革开放以来，福建省以闽东南沿海城市为主要开放地区，而后逐渐往闽中、闽西、闽北延伸，最终将整个福建省纳入海峡西岸经济区进行综合规划，未来还将与海峡东岸共同构建成“环海峡经济区”和“粤闽浙沿海城市经济群”，实现在祖国东南沿海繁荣带中独具活力、持续发展的区域定位。总的来说，福建省在经济发展的不同阶段提出的不同发展战略，都是符合省情、切合实际，其核心都是加快经济发展、实现社会繁荣。

三、福建省区域概况与指标差异分析

近年来，福建省深入实施区域协调发展战略，深化新时代山海协作，统筹推进解决区域差异和城乡差距，经济社会取得跨越发展，人民生活水平不断提高，全省多项指标都居全国领先水平。但也要看到，福建省区域协调发展不平衡不充分问题仍较突出，区域协调发展质量受地形地貌及各区域经济发展水平限制，协调区域发展与实现基本公共服务均等化的压力依然很大，城市发展水平有待提高，中心城市发展仍呈现“头部不尖、颈部不壮”的特点，中心城市功能、品质有待进一步提升，沿海与内陆区域城镇化水平差异较大，中小城市产业集聚不够、承载能力不强，跨行政区共享机制尚未形成等，这些问题的存在直接影响了福建省区域经济的协调发展。因此，缩小福建省各地市经济发展差距，实现地区间的协调发展，不仅具有重要的经济、政治和社会意义，而且也是奋力把习近平总书记擎画的新福建蓝图变为美好现实的客观需要和要求。

（一）人口密度指标：沿海与内陆城市的投资效率比和市政建设率比最大值达30:1

根据福建省统计年鉴的口径来划分，福建省行政区划仍为九个地市，分别是福州市、厦门市、莆田市、三明市、泉州市、漳州市、南平市、龙岩市和宁德市，平潭综合实验区并未单列仍包含于福州市。如表1所示，2022年各设区市的基本情况如下：

表 1  福建省区域概况

行政区划	土地面积 （平方公里）	常住人口（万人）		城镇人口（万人）		城镇化率（%）
		2022年	较上年	2022年	较上年	2022年	较上年
福州市	12525.91	844.80	+2.80	619.00	+4.43	73.27	+0.27
厦门市	1700.61	530.80	+2.80	478.70	+3.10	90.19	+0.09
莆田市	4200.00	319.90	-2.10	204.77	+0.77	64.01	+0.51
三明市	22928.80	245.50	-2.50	158.10	+0.10	64.40	+0.70
泉州市	11015.00	887.90	+2.90	621.90	+3.03	70.04	+0.34
漳州市	12607.00	506.80	-0.20	321.00	+2.85	63.30	+0.40
南平市	26312.00	265.10	-1.90	161.29	+1.09	60.84	+0.84
龙岩市	19028.00	271.60	-1.40	174.23	+1.23	64.15	+0.55
宁德市	13452.00	315.60	+0.60	198.42	+2.49	62.90	+0.70
全省整体	123769.32	4188.00	+1.00	2937.41	+19.09	70.11	+69.70

数据来源：福建省2022年统计公报、各地统计年鉴和福建省人民政府官网。

注：福州市数据含平潭综合实验区，泉州市数据含金门县。

人口密度指标是反映一个城市的投资效率和市政建设利用率的重要指标。由此分析：在福建省，人口密度最高的城市是厦门31.21%，其他依次是泉州8.06%、莆田7.62%、福州6.74%、漳州4.02%、宁德2.35%、龙岩1.43%、三明1.07%和南平1.01%。通过人口密度指标比较分析，我们能得出一个结论：闽东南的城市在投资效率和市政建设利用率方面远远超过闽西北，特别是沿海与内陆城市的差距最大值超过30倍。

（二）常住人口指标：沿海城市的商业资源集聚度、城市活跃度、未来可塑性以及虹吸效应远远高于内陆地区

常住人口指标是国际上进行人口普查和人口调查时常用的统计口径，也是衡量一个城市商业资源集聚度、城市枢纽型、城市活跃度和未来可塑性的重要指标。由此分析：在福建省，常住人口超过800万的城市有两个，分别是福州和泉州。厦门是经济特区和计划单列市，在人口虽仅有530.8万，但增量有2.8万人，与省会福州持平，漳州常住人口以506.8万排全省第四，和厦门同为第二档次，在福建省也算人口大市。400万以下的城市中，莆田最高，三明最低，仅245.5万。通过常住人口指标分析，我们清晰的看到，沿海城市的商业资源集聚度、城市活跃度、未来可塑性以及虹吸效应远远高于内陆地区。

（三）城镇化率指标：福建省大部分城市的人口集聚速度低于全国，人口流向的区域不平衡特征明

2022年，全国城镇化率超过70%的省份有9个，福建省以70.11%的城镇化率排在全国第9位，比上年末提高0.41个百分点，高于全国4.89个百分点，处于国内第一梯队。分地市来看，福建省城镇化率最高的城市是厦门90.1%，其次是福州73%，其他城市均低于全省平均水平。如果扣除厦门市外（因其在政治、经济、位置等特殊性具有的不可比性），全省城镇化率为67.22%，仍高于全国的65.22%，但也只有福州和泉州超过平均值，其他城市均低于全省平均甚至低于全国平均。可见，福建省除了厦门、福州和泉州外，其他6个城市的人口集聚速度明显低于全国，更低于厦门、福州和泉州，人口流向的区域不平衡特征明显。

（四）GDP密度指标：各地市10年密度增幅差异较为合理，但体量增幅差距还在扩大

从GDP密度来看，厦门稳居榜首，2022年每平方公里土地创造出的GDP产值为4.59亿元，较10年前增加2.81亿元，增幅159%。“南三龙”三市垫底，每平方公里分别为0.08亿元、0.14亿元和0.17亿元，较10年前分别增加0.04亿元、0.07亿元、0.09亿元，增幅分别为97%、110%和117%。可见，在密度增幅方面，全省9地市增幅除了南平之外，均实现翻一番，在主客观影响因素下，沿海城市GDP密度增幅高于内陆城市，但差异处于合理区间。在密度体量方面，2013年内陆三市“南三龙”GDP密度合计0.18，与厦门市比值约0.1:1,到2022年，二者密度比为0.08:1，可见沿海与内陆在密度体量上的差距还在扩大。

表 2  福建省区域GDP密度表     单位：亿元/平方公里

地区	2022年GDP密度	2013年GDP密度	增加额	增幅%
福州市	1.01	0.37	0.64	1.71
厦门市	4.59	1.77	2.81	1.59
莆田市	0.74	0.32	0.42	1.32
三明市	0.14	0.06	0.07	1.10
泉州市	1.10	0.49	0.61	1.25
漳州市	0.45	0.18	0.28	1.55
南平市	0.08	0.04	0.04	0.97
龙岩市	0.17	0.08	0.09	1.17
宁德市	0.26	0.09	0.17	1.87

数据来源：根据各地统计公报整理得到。

（五）经济体量指标：福建省各地市经济发展“头部不尖、颈部不壮”的特点突出，经济发展梯次明显

从经济体量上看，福建省整体经济实力在近10年有着长足的进步（详见图1），尤其表现在福州、厦门和宁德等城市上，给予全省经济带动不少。其中，福州（12675.94亿元）和泉州（12102.97亿元）GDP均超万亿元，厦门（7802.66亿元）和漳州（5706.58亿元）紧随其后，其余各市均在4000亿元以下，其中南平市最低，仅2211.84亿元。换言之，全国24个万亿城市中，福建仅有2两个城市入围，排在全国第18、19位，GDP在5000亿-10000亿元之间的城市2个，3000亿-4000亿元的城市4个，3000亿元以下的1个。可见，福建省各地市经济仍呈现“头部不尖、颈部不壮”的特点，经济发展梯次十分明显。

单位：亿元

 

图 1  2013-2022年福建省各地市GDP变化趋势图

数据来源：福建省2022年统计公报、各地统计年鉴和福建省人民政府官网。

（六）省会样本比较指标：“强省会”战略将加剧各地发展阶段不平衡

2021年，福建省人民政府办公厅发布《关于支持福州实施强省会战略的若干意见》，着力建设“六个城”。当年，福州就超过作为福建经济龙头多年的泉州，跃居全省第一。因此，我们以省会城市福州为样本进行比较分析发现，2013年以来全省经济以泉州为龙头，除泉州市外，厦门市的经济体量为福州的65%，其余地市均不及福州的一半，差距十分明显。到2022年，除宁德市外，其他各地市与省会福州的差距都在扩大。值得一提的是宁德市，它虽没有省会城市福州和经济特区厦门的政治和地缘优势，但得益于宁德时代的横空出世，给其带来了强劲的经济发展动力，到2021年超过三明，走出全省经济倒数前三的行列。因此，在“强省会”战略的带动下，资金、人才、技术等生产要素将进一步集聚流向省会福州，这将进一步加剧福建省各地之间发展的不平衡。

表 3  福建省各地市经济总量与福州市的比值差异表

时间	2013年	2022年	增长幅度
厦门市	0.65	0.62	-0.03
莆田市	0.29	0.25	-0.04
三明市	0.32	0.25	-0.07
泉州市	1.15	0.95	-0.20
漳州市	0.48	0.45	-0.03
南平市	0.24	0.17	-0.07
龙岩市	0.33	0.26	-0.06
宁德市	0.26	0.28	0.02

数据来源：根据各地统计公报整理得到。

（七）人均GDP指标：福建省各地市马太效应逐渐凸显

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

图 2  福建省各地市近10年人均GDP收入趋势图

人均GDP是衡量区域发展协调性平衡性的重要指标之一。2013年福建省人均GDP为57856元，此时全省人均GDP最低的城市为南平市42844元，与最高的城市是厦门市81572元相差38728元；与全省平均相差15012元。到2022年，福建省人均GDP最低的城市还是南平市82840元，与人均GDP最高的城市厦门市147778元相差64938元，扩大了67.68%；与全省平均相差44005元，扩大了193.13%。需要关注的是，作为闽南铁三角的漳州市，与厦门市和全省平均也有扩大之势。可见，福建省各地市人均GDP的马太效应已逐渐凸显。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

图 3  福建省各地市近10年人均GDP增速趋势图

数据来源：福建省2022年统计公报、各地统计年鉴和福建省人民政府官网。

（八）GDP增速指标：全省增速大幅放缓，个别地市要引起关注

 

 

 

 

 

 

 

 

 

图 4  福建省各地市近10年GDP增速趋势图

数据来源：福建省2022年统计公报、各地统计年鉴和福建省人民政府官网。

作为中国经济大省，福建省过去10年经济增量表现十分突出，地区生产总值连跨3个万亿台阶，年均增长7.8%。但我们也要清醒的认识到，福建省GDP增速已从2013年的11%下降到2022年的4.7%，人均增速也从10.2%下降到4.7%。从图3可知，福建省各地市在经济增速方面相对均衡，增长曲线基本一致，但有两个地市应引起关注，其一是宁德市，宁德以一匹黑马的姿态在2021年脱颖而出，以13.3%的增速占据全省第一城的位置。其二是漳州市，2020年突发疫情致全省增速放缓，但漳州尤为明显，增速为-3.9%，客观上说明漳州经济对外依赖度高，内循环不足。

（九）产业结构指标：从整体上判断较为合理，分地市判断矛盾较为突出

产业结构是地区经济发展协调性的重要衡量指标，美国著名经济学家西蒙·史密斯·库茨涅兹对美国、日本和英国等13个国家100多年的产业结构变动情况进行分析，得出的结论是“经济发展必然伴随着第一产业的产值在整个社会总产值中的比重不断下降和第二产业产值比重的不断上升”，而且随着市场经济的迅速发展，第三产业所占GDP的比重逐渐上升。因此，用三大产业的结构来衡量地区经济发展协调性平衡性，具有较强的解释力。

福建省2012年以来第一产业的比重从9.02%下降至2021年的5.94%，第二产业比重从52.22%下降到46.85%，第三产业比重从38.76%上升到47.22%。近10年福建省产业结构的变化恰好验证了“库茨涅兹理论”和“配第-克拉克定理”，因此客观上我们可以认为福建省行业结构从整体上判断是较为合理的。但分地市来看，除福州和厦门外的其他6个地市的支撑产业仍是第二产业，第三产业发展相对缓慢。另外，从表4中我们还可以看到，内陆城市的第一产业比重明显高于沿海，比如2021年的南平市第一产业比重高达16.36%，是福州的2.9倍，厦门的39.9倍。当然我们也应该看到，漳州由于地理环境因素，香蕉、杨梅、蜜柚等水果种植业发达，故而第一产业的比重也超过10%。总的来说，福建省各地市三产结构不尽合理，内陆地区尤为明显，但一直在沿着好的方向进行发展是值得肯定的。

表 4  福建省各地市2013-2022年三产占GDP比值

           单位：%

地区	时间	2013年	2014年	2015年	2016年	2017年	2018年	2019年	2020年	2021年	2022年
全省	第一产业	8.90%	8.38%	8.15%	8.29%	6.88%	6.65%	6.12%	6.22%	5.94%	5.79%
	第二产业	52.00%	52.03%	50.88%	48.78%	47.71%	48.13%	48.55%	46.30%	46.85%	47.22%
	第三产业	39.10%	39.60%	40.97%	42.93%	45.41%	45.22%	45.33%	47.47%	47.22%	46.99%
福州	第一产业	8.60%	8.05%	7.74%	7.94%	6.51%	6.30%	5.61%	5.60%	5.63%	5.39%
	第二产业	45.60%	45.50%	43.60%	41.80%	41.12%	40.79%	40.79%	38.33%	37.88%	36.74%
	第三产业	45.80%	46.45%	48.66%	50.26%	52.37%	52.91%	53.61%	56.07%	56.49%	54.97%
厦门	第一产业	0.86%	0.73%	0.69%	0.62%	0.54%	0.51%	0.44%	0.45%	0.41%	0.38%
	第二产业	47.54%	45.80%	43.54%	41.19%	41.64%	41.33%	41.60%	39.47%	40.99%	41.44%
	第三产业	51.60%	53.48%	55.77%	58.19%	57.82%	58.16%	57.96%	60.08%	58.60%	58.18%
莆田	第一产业	8.41%	7.31%	6.95%	6.93%	5.44%	5.19%	4.76%	4.75%	4.74%	4.69%
	第二产业	56.56%	57.68%	57.34%	56.07%	53.12%	52.62%	53.09%	51.53%	52.25%	52.33%
	第三产业	35.03%	34.97%	35.71%	36.99%	41.43%	42.20%	42.14%	43.72%	43.01%	42.98%
三明	第一产业	15.63%	15.10%	14.72%	14.81%	11.89%	11.64%	11.65%	11.64%	11.01%	10.92%
	第二产业	52.24%	52.49%	51.09%	50.10%	52.08%	52.59%	53.93%	51.88%	50.90%	50.83%
	第三产业	32.13%	32.41%	34.20%	35.09%	36.02%	35.77%	34.42%	36.48%	38.09%	38.25%
泉州	第一产业	2.96%	3.01%	2.90%	2.73%	2.55%	2.38%	2.31%	2.23%	2.06%	2.07%
	第二产业	62.22%	62.00%	60.97%	60.26%	57.94%	57.69%	61.98%	57.17%	56.94%	56.86%
	第三产业	34.83%	35.00%	36.12%	37.01%	39.51%	39.93%	41.00%	40.60%	41.00%	41.07%
漳州	第一产业	15.45%	13.98%	13.40%	13.30%	11.28%	11.11%	10.14%	10.97%	10.55%	10.01%
	第二产业	48.82%	49.77%	48.53%	46.75%	48.06%	47.81%	48.83%	45.25%	48.98%	50.12%
	第三产业	35.72%	36.24%	38.06%	39.95%	40.66%	41.08%	41.03%	43.78%	40.47%	39.87%
南平	第一产业	19.97%	19.39%	19.15%	19.37%	17.21%	16.24%	15.84%	16.43%	16.36%	16.34%
	第二产业	42.34%	43.07%	42.27%	41.03%	43.14%	43.28%	41.74%	37.83%	35.63%	35.49%
	第三产业	37.68%	37.55%	38.58%	39.60%	39.64%	40.48%	42.42%	45.74%	48.01%	48.18%
龙岩	第一产业	10.39%	10.80%	11.19%	11.32%	10.58%	10.20%	10.76%	11.14%	9.84%	9.39%
	第二产业	50.17%	49.93%	48.39%	45.71%	47.68%	47.94%	45.47%	44.01%	42.89%	42.84%
	第三产业	38.78%	39.28%	40.42%	42.97%	41.73%	41.86%	43.78%	44.86%	48.01%	47.77%
宁德	第一产业	18.05%	17.31%	17.02%	17.62%	15.52%	15.18%	12.78%	12.44%	11.42%	10.87%
	第二产业	50.66%	51.28%	51.09%	49.70%	49.39%	49.87%	51.23%	50.39%	55.41%	57.63%
	第三产业	31.28%	31.41%	31.89%	32.68%	35.09%	34.94%	35.99%	37.17%	33.17%	31.50%

数据来源：根据各地统计公报整理得到。

（十）所有制结构指标：内陆靠国企，沿海靠民营，且地区间综合营商环境和企业规模结构差距很大

据《福建日报》报道，2022年福建省民营经济贡献了全省70%以上的税收、约70%的GDP。尤为引人注目的是，高新技术企业中95%是民企，80%的国家级企业技术中心和90%的省级企业技术中心设在民企，70%的科技成果由民企创造。这可以从2022年发布的福建百强企业名单中得到印证，2022年福建省制造业企业100强榜单中，民企56家，国企29家，港澳台与中外合资15家，民企占比56%。服务企业100强榜单中，民企52家，国企48家，港澳台与中外合资0家，民企占比52%。战略性新兴产业企业100强榜单中，民企60家，国企32家，港澳台与中外合资8家，民企占比60%。但分地市看，福建省100强企业中，南平、三明、龙岩等3个内陆地市合计仅6家企业上榜，其中国企4家。全省制造业100强企业中，南三龙仅9家企业上榜，其中国企5家。全省服务业100强企业中，“南三龙”仅4家企业上榜，全为国企。全省战略性新兴100强企业中，南三龙仅3家企业上榜，其中国企1家。很显然可以得到的结论是：全省头部企业主要集中在沿海，沿海主力是民企，且内陆城市综合营商环境和企业规模结构与沿海城市存在巨大差异。同时，内陆城市头部企业为国企客观上也反映出政府在经济发展的主导性作用明显大于沿海。

四、福建省设区市税收的差异化分析

实现福建省区域经济协调性发展是一项巨大、艰巨且复杂的系统工程，受诸多因素的影响和制约。其中，税收作为国家制度安排和宏观经济管理与调控的基础性政策手段，对区域经济协调性发展起着至关重要的作用。鉴于数据的可得性和可比性，本文梳理归纳2016年营改增以来的税收数据设置分析指标。

（一）税收增速指标：疫情和国际局势变化对经济相对发达的沿海地市的超预期影响远超过内陆欠发达地市

由表5可知，福建省9个地市2016-2022年的税收收入总体增长较缓，部分地市为负增长。福州市2016年税收收入998.35亿元，到2022年为975.01亿元，负增长2.34%；漳州市2016年税收收入260.85亿元，到2022年为256.15亿元，负增长1.8%；厦门市2016年税收收入979.00亿元，到2022年为1366.24亿元，增长39.55%；宁德市2016年税收收入129.54亿元，到2022年为223.29亿元，增长72.45%；龙岩市2016年税收收入237.26亿元，到2022年为305.51亿元。由此可知，一方面较相对发达的沿海城市，经济欠发达的地市税收基数低但增长率相对较高；另一方面客观反映疫情和国际局势变化对经济相对发达的沿海地市的超预期影响远超过内陆欠发达地市，同时也加剧了福建省区域经济协调性发展的复杂性、严峻性和不确定性。

表 5  2016-2022年福建省9个地市税收收入状况

单位：亿元

地区	2016年	2017年	2018年	2019年	2020年	2021年	2022年
全省	3690.82	3946.00	4261.48	4314.99	4262.91	4854.18	4294.61
福州市	998.35	1026.35	1087.38	1092.19	1120.32	1270.74	975.01
厦门市	979.00	1058.05	1134.67	1159.70	1167.09	1310.07	1366.24
莆田市	161.75	172.61	192.69	196.68	195.69	215.56	163.15
三明市	107.77	129.88	149.87	159.55	151.19	164.96	119.29
泉州市	719.64	759.66	810.69	765.88	726.24	876.41	783.17
漳州市	260.85	287.98	315.00	317.31	280.07	326.89	256.15
南平市	96.65	108.12	122.79	123.43	112.88	128.46	102.71
龙岩市	237.26	244.28	267.91	287.78	293.47	323.27	305.51
宁德市	129.54	159.07	180.50	212.59	214.63	237.81	223.39

数据来源：福建省税务局税收分析系统，福州市数据含平潭综合实验区。

（二）动态平均值指标：合理的税收安排与经济发展和组织收入是“良性循环”的互推关系

平均值指标反映的是每年地区税收收入的平均水平。如图5所示，福建省9个地市的税收平均值在2016-2022年的走势总体呈上升趋势。该走势可分为三个阶段，2016-2020年的增长势头相对缓慢；2020-2021年表现为高增长势头，这与2020年新冠疫情爆发的影响有重大关系；2021-2022年增长势头有多回落。合理的税收安排对于经济发展和组织收入必定是“良性循环”的互推关系，合理的税收安排助推经济活力的提升，带动经济总量的不断扩大，结果是增加税收收入让政府可以拥有更多资源用于优化市场，从而进一步推动经济的发展。

 

 

图 5  2016-2022年福建省各地市税收平均值及标准差走势单位：亿元

    数据来源：根据各地统计公报和福建省税务局税收分析系统数据整理得到。

（三）标准差指标：地区间税收收入差距在扩大，增速差距也在扩大

标准差反映的是每年各地区税收收入的差异化状况，标准差的值越大说明地区间的税收收入差距越大。如上图所示，2016年-2022年福建省税收收入在设区市之间的差距在迅速扩大，这与地区间的经济差距扩大有着密不可分的关系。2016-2018年，税收收入在地区间的扩大趋势在20亿元左右；2018-2020年，地区间的差距相对平稳；2020-2021年地区间的税收收入差距大幅提高，究其原因在于新冠疫情对国内交通物流的影响远远大于海运，沿海地区经济外向型特征明显，新冠疫情对内陆地区的经济“压制”效果较为显著；2021-2023年，在俄乌冲突、美国多轮经济刺激政策以及台海局势等多重负环境影响下，外向型经济的沿海地区出现回落，地区间的差距大幅缩小。总体来说，福建省各地税收的平均水平呈现出了增速扩大的趋势，同时间的税收收入差距也在不断扩大

（四）空间维度指标：GDP与税收走势基本一致，个别地市产税能力不配比，或存税收洼地

市场主体是税收的重要来源，一般来说经济总量越大，税收收入便会越高。因此，我们从地域空间的视角分析可知，2022年税收收入体量超过600亿元的地区有三个，分别是厦门、福州和泉州。GDP全省排名前三的地市分别是福州、泉州和厦门。经济总量与税收体量的正相关关系一目了然。但值得我们关注的是，透过产税能力或者税收贡献比进行分析发现，2022年福州市GDP虽勇夺全省桂冠，但税收贡献比排在全省第7位、泉州第6位、厦门第9位。相对于内陆城市，沿海城市或成税收洼地。另外，分析还发现GDP与税收贡献比不匹配的三种可能：一是在产业和行业结构上存在较大差异，且经济实体的类型等方面有诸多不同；二是第一产业增加值较高，但实际上第一产业多为国家扶持领域和税收减免对象，其产税能力非常低；三是沿海城市具有的虹吸效应，GDP是只核算本地产出的增加值，虹吸来的税收与本地GDP并无多大关系。

单位：亿元

 

图 6  2022年福建省9个地市税收收入状况

数据来源：福建省税务局税收分析系统。

单位：亿元

 

图 7  2022年福建省9个地市GDP与税收走势图

数据来源：根据各地统计公报和福建省税务局税收分析系统数据整理得到。

（五）区域发展指标：闽东北与闽西南的GDP增速与税收收入不匹配，税收负担明显失衡

福建省区域协调发展战略的闽东北包括福州（含平潭）、莆田、宁德和南平，闽西南包括厦门、漳州、泉州、三明和龙岩。2022年，闽东北的GDP为21558.65亿元，税收收入为1464.26亿元；闽西南的GDP为32036.82亿元，税收收入为2830.36亿元。从图8中我们可以看出，闽东北和闽西南无论是GDP还是税收，明显不是同一量级，2016年闽东北的GDP是闽西南的63%，到2022年为闽西南的67%。在税收收入方面，2016年闽东北的税收收入是闽西南的60%，到2022年仅为52%，区域差距进一步扩大。

 

图 8  2016-2022年福建省闽东北和闽西南税收和GDP状况单位：亿元

数据来源：根据各地统计公报和福建省税务局税收分析系统数据整理得到。

通过数据分析发现，2016-2022年期间，闽东北的GDP和税收收入年平均增长率分别为15.61%和1%，闽西南的GDP与税收收入年平均增长率分别为13.65%和3.8%。显而易见，两个地区的GDP增速与税收收入不配比，税收负担明显失衡，税收安排存在失位、缺位现象。

五、基于新福建区域经济协调发展的税收安排审视和优化建议

上文从整体上分析了福建省历年区域经济协调性发展方式的转变，进而分别通过经济和税收不协调的视角构建福建省经济税收分析指标体系从时间维度和空间维度进行差异化分析，因此，下文就税收安排的缺位、失位以及如何进一步改革和创新税收制度，优化税收安排，促进和加快新福建省区域经济协调性发展提出政策建议。

（一）基于新福建区域经济协调发展的税收安排审视

1.税收安排缺乏系统性

近年来，我国税收立法进程不断加快，现行的18个税种中已立法的有12个，加上《中华人民共和国税收征收管理法》，共计13个。但是不难发现，税收法定进行虽有加快，问题依然突出，近些年的税收（税种）立法为求平稳多是原有的暂行条例和实施细则的平移，对暂行条例等长期执行中遇到的问题和亟待明确的政策并未明确，且立法后续的细则也未同步跟进，现有争议政策仍是以通知、函、答复等形式，或者是“白皮书”，甚至是没有明确，这是形成“税收洼地”的直接原因，即“法无禁止即可行”还是“法无允许及不可”。

2.税收安排未考虑因地制宜

我国宏观税负的基本现状是“东部>中部>东北>西部”，福建的税负从前文分析可知是“山区高于沿海，越发达地市税负越低”。从福建省各个区域的产业结构来分析，全省第二产业所占比重最大，第三产业次之，最后是第一产业。然而具体到单个地市则差异很大，如三明、南平等欠发达的内陆城市第一产业所占比重远超全省平均和其他地区。因此，鉴于各地区产业结构差异，税收安排也应展现出一定的地区差异性，因地制宜，发挥各区域的比较优势。同时，现阶段的市场边界和政府行政边界没有完全重合，省内各地产业结构雷同，地区间又存在不同程度的地方保护，且没有采取相应的税收安排措施，不利于福建省各地比较优势的充分发挥和区域间的优势互补。

3.税收安排对各产业支撑不足

以高新技术领域为例，当前，高新技术领域包括航天航空技术、新材料技术、生物医药技术、电子信息技术、新能源及节能技术等。从现有税收制度安排上看，作为国家重点支持发展的行业，增值税、企业所得税等税种均有不同程度的税收安排。但高新技术产业并不是局限于某一项技术或某一行业，高新技术产业应该包括上游和下游产业，即如果税收安排仅对高新技术产业进行扶持，忽略其他相关联的行业，或将引发整个产业发展的不均衡，甚至破坏国家高新技术产业整体战略布局。

4.税收安排的区域自主性不足

前文所述，我国当下的税收制度现已立法或尚未立法的税种中，明确授权地方制定减免幅度、单位税额或征税对象的并不常见，主要集中在地方性税种管理中，在此背景下，相对于国家，地方税收规范性文件的自主性并不高，但即使如此，某些明确应由地方人大、省政府或省级税务局明确的细化政策、执行口径、征税范围或减免范围等，也常常因国家层面的“关心则乱”而“越俎代庖”了。又或是地方税种在组织收入方面的固有弱势，地方政策制定部门或因部门协调因素，或因观望其他地方，或因担心社会舆情，在规范性文件的制定上尽可能按幅度税额的下线或依据外部门已有的数据或划线，然后一刀切，在税收安排上并未突出区域差异，未充分挖掘税收在区域经济发展和治理的引导优势。

5.税收安排对收入分配的公平缺乏有效性

当下，解决我国收入分配的公平性问题已迫在眉睫。当前以流转税为主体的税制结构也已经很难符合现阶段我国经济社会发展的要求，“明法于心，守法于行”，且作为我国第一大税种的增值税，当前也仅仅是完成全国人大常委会首次审议，消费税、关税也只是预备提请审议，土地增值税征求意见稿征求了4年也未见下文，这些对生产、生活影响较大的税种立法进度明显滞后。同时，作为促进收入公平分配的税种只有个人所得税、消费税和财产税，合计体量不及增值税或企业所得税，遗产税作为调节社会收入公平的强有力税种并未开征，税收安排的调控范围有限且协调作用无法实现，在促进收入公平分配方面缺乏有效性。

（二）基于新福建区域经济协调发展的税收优化安排

1.制定差异化的区域税收安排，促进区域优势互补

考虑到我国现阶段的总体税制安排，福建省现有的框架内制定促进各地区区域协同发展的税收安排时应充分考虑到地区间差异，使之与各区域发展的现状相匹配，切实增强区域间优势互补，发挥比较优势。福建省沿海城市第三产业更加发达，其发展的方向和创新的内容更加接近于市场，产学研结合的更好，因此在税收安排上就应有所侧重。内陆欠发达城市相对沿海而言是地广人稀，对其发展国家鼓励类行业的企业在房产税、城镇土地使用税以及涉及工业生产的环境保护税等税收规范性文件的制定上应有所侧重，扶持其二产发展壮大。

2.稳定区域宏观税负水平，保持政策连续稳定

宏观税负反映政府以税收的形式凭借政治权力在国民收入中获得的份额，宏观税负的高低不仅取决于经济社会发展的阶段和公共支出的需要，与纳税人遵从度、税收信息化、征税成本、税收法治化等也息息相关。宏观税负不是越高就越好，也不是越低就越好，越高意味着政府在收入分配中获得的份额大，不利于调动市场主体积极性。反之，公共服务得不到保障，又影响市场的正常运转。因此，笔者认为，福建省在当前形势下稳定区域宏观税负水平势在必行，要施以支出政策为主的财政政策和减税降费为辅的税收政策。即通过支出端的财政政策直接拉动需求，提振企业和居民的投资和消费，辅之收入端的减税降费举措增加企业和居民端的现金流。

3.减税降费应侧重产业结构调整效果，不再强调规模和数量

近年来，结构性减税降费政策在抗疫纾困和稳定市场主体等方面取得的成效有目共睹，其在扩大社会总需求和防范化解经济社会风险等方面也作出了突出贡献。但是，我们也应该看到全国各地当前财政形势不容乐观，福建也不例外。因此，笔者建议下阶段的减税降费不能再注重减降的规模和数量，而应强调减降对调结构的效果，落实和完善现有税收安排，在确保宏观税负稳定的前提下，对绿色发展、科技创新、产业安全等方面，加大税收安排结构性研究，在财政支出上也应继续压降非必要非刚性支出，在基本民生方面只增不减。同时，要加强税收安排与货币、金融等经济政策的配合，充分发挥政策性金融工具在落实项目资本金和提升杠杆的作用。

4.推动结构性加税与减税改革，保障地方财力可持续

宏观层面上分析，未来可用于减税降费的税收安排空间已经不多，持续减降的结果只有两种，要么是压缩支出，要么就是透支地方财政空间、扩大地方赤字和债务，总之都会导致新的风险。从近几年减降情况看，减降的效果边际是递减的，在外部环境不佳和疫情叠加因素下，经济持续下行，减降对提振市场信心和拉动经济的作用也在下降，地方财力也越发“捉襟见肘”。因此，笔者认为持续的减降将误导市场主体不关心如何改善经营，而是寄希望于减税降费，这既不是减税降费的初衷，也不利于推进税收法制化，同时也让地方财政在支出端无法持续发力。所以，笔者建议在减税降费的同时应辅之以结构性加税。具体来说有如下几点思路：其一，拓宽个人所得税税基，降低最高边际税率，对特殊高端科技人才进行免税安排，对收入畸高的人群加征，增强个人所得税的收入调节功能。其二，扩大房地产税试点范围，推进房地产税立法，研究开征遗产税和赠与税的条件。其三，推进消费税和资源税的改革，扩大环境保护税污染物征收范围，促进绿色发展。其四，探索数字经济和服务业经济时代下平台经济、网络主播等税收问题。

5.赋予地方一定税收自主权，兼顾区域发展效率与公平

从税收立法权看，我国是税收立法权高度集中于中央的国家，也是区域自然条件和发展基础差异较大的国家。但当下我国新发展阶段的要求是要建立优势互补的区域格局。因此，笔者建议可按照“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”为原则，研究适当授予地方人大、政府在特定税种下增设税目、减税免税、开征附征地方税费的权力。此举不仅能够解决中央与地方财权事权不匹配问题，也能提高地方政府统筹安排资金的能力，还能减少部分地方可能存在的不规范“隐形”税费优惠或各种形式的财政返还，有助于落实税收法定原则，提高税收安排的刚性。

 

 

课题指导：黄圣道

（作者单位：国家税务总局三明市税务局）

 

【参考文献】（略）