福建省税务学会课题组

 

【摘要】从1994年运行至今，分税制本质上已经演变成为“分成制”，这在一定程度上导致地方税收自给能力持续弱化，中央和地方政府收支不平衡，地方税收体系缺乏有效稳定的主体税种，数字经济下税源与税收的背离对区域税收征管权划分产生冲击，非税收入的征收和管理体制不够完善等。亟需通过合理选择地方主体税种，进一步规范税费管理权，构建科学的税源管理体系等方式深化地方税收治理体系改革。

【关键词】分税制  地方  税收治理  自给能力系数

 

一、绪论

税收管理体系是一个较为狭义的概念，其核心内容是税收管理权限。税收治理体系是一个更为广义的概念，除了包含税收管理权限外，税收负担能力（即地方税收负担地方事务的能力）也常常考虑在内。正是基于这一考虑，本文将从相对更为广义的税收治理体系角度来探讨分税制改革三十周年。

从战略层面来看，地方税收治理体系的优化主要必须考虑中央与地方财政事权的合理划分。因为，十九大提出的“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的要求，以及二十大围绕全面建设社会主义现代化国家所做出的“完善财政转移支付体系” 战略安排，已经清晰地表明，当前和今后一个时期中央和地方财政关系的构建，权责清晰是先决条件，财力协调是可靠保障，区域均衡是奋斗目标。只有在科学界定各级财政事权和支出责任的基础之上，才能形成中央与地方合理的财力格局。而2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》提出的财政事权划分由中央决定，适度加强中央财政事权的改革方向显然呼应了中央适度加强财政事权的需要。因此，适当集中税权，提升对税收收入的整体掌控能力以加强和完善国家治理，这对中央政府来说是非常必要的。

从实践层面来看，地方税收治理体系的优化必须考虑减税降费因素。在世界经济格局与国内经济秩序进入深度调整期的当下，减税降费已经成为中央激发市场活力、减轻企业负担和优化营商环境的重要抓手。从2018年提出“大力简政减税减费”“进一步减轻企业税负”，到2019年“实施更大规模的减税”“确保减税降费落实到位”，2020年“加大减税降费力度”，2021年“优化和落实减税政策”，再到2022年“减税降费力度只增不减”，2023年“完善税费优惠政策，对现行减税降费、退税缓税等措施，该延续的延续，该优化的优化”，减税降费的纾困目的从未改变。由于减税降费政策几乎涉及所有税种，所以随着减税降费政策不断加力，地方财政减收压力空前。若是缺少健全的地方税体系作为支撑，地方政府治理就会弱化和变形。在以市场为基础的平等经济关系和以政治为基础的纵向政治秩序相互作用下，叠加政府的发展行为和范围扩展，中央地方财政关系将愈发复杂。

从理论层面来看，地方税收治理体系的优化必须考虑财政的纵向横向分配。目前，绝大多数学者从经济学视角出发关注财政分配领域的特定问题，例如，纵向财政失衡、财政分权、税收竞争等。也有一些学者试图突破经济学框架，基于更现实的政治逻辑与制度基础来探讨政府间财政关系问题。例如，高培勇提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的新论断，刘尚希等聚焦于公共风险防控，吕冰洋的“顾炎武方案”强调分权和活力，吕炜和靳继东侧重相容性激励和弹性互动。张晏、龚六堂和孙秀林、周飞舟与陈诗一、张军等都认为，分税制改革后，中央地方财政关系得到显著改善而非恶化。

基于以上视角考量，以分税制改革30周年为节点，以税收治理体系为切入点，重新审视并进一步探讨地方税体系建设，对于完善中央与地方财政关系，具有重要的理论价值和现实意义。

二、我国税收治理体系的成就和现状

（一）分税制改革取得的成效

1994年分税制前，财政包干政策导致中央地方财政关系出现部分问题：一是财政收入大部分集中在地方，中央财政拮据，不利于中央权威；二是地区间差距拉大，沿海地区经济迅速发展，中西部省份财力不足，同时中央政府缺乏财力进行转移支付，不利于国家团结和稳定。分税制正是为了解决这些问题、改善中央和地方财政关系而实行的，其成效也是显而易见的。

 

首先是促进了财政稳定发展。可以看出，分税制实行后，GDP增速和税收收入增速都保持在较高的范围内平稳波动，税收增速和GDP增速也更加趋同，表明分税制使得税收激励与征管空间更加紧密结合，增强了国家财政汲取能力，使税收增长和经济增长更加同步，促进中央和地方财力平稳增长。

其次，分税制加强了中央权威。分税制前，中央财政收入占全国财政收入的比重不足三成，而分税制使中央政府掌握更多财政收入分配主动权，中央财政收入占全国财政收入的比重在1994年跃升至55.7%，此后一直保持在50%左右，中央财政收入集中度上升。在此条件下，中央政府的权威得到巩固，同时中央政府可凭借强大的财力协调地区发展不平衡问题，集中力量办事情。

（二）现行税收治理体系运行现状

1、中央、省级税收治理运行现状

注：数据来自国家统计局网站

整体来看，1994—2021年地方税收自给能力系数在0.35-0.6区间波动，呈现阶梯式下降趋势。具体来看，1994—2021年地方税收自给能力系数可划分为四个阶段：（1）1994—1998年，地方税收自给能力系数在0.57-0.6之间浮动，并在1996年和1997年出现了最高值0.6。表明分税制改革后的一段时间内，地方税收收入尚能覆盖一半以上的事权开支。但此后地方税收自给能力系数最高不超过0.51，表明地方税收越来越无法维持地方各项开支，分税制改革极大地削弱了地方税收自给能力。（2）1999—2008年，地方税收自给能力系数持续降低至0.5左右，表明地方各项事权开支有一半左右无法通过税收收入弥补，而需要依靠非税收入以及其他资金予以补充。（3）2009—2012年，地方税收自给能力系数进一步下跌至0.44左右，2013-2014年，地方税收自给能力系数有所上扬，但涨幅轻微。（4）2015—2021年，地方税收自给能力系数再一次下滑至0.4左右，刷新历史低点。

1994—2021年地方税收自给能力的阶段性和持续性下降表明了地方财权和事权的不匹配度逐渐提高，主要原因是中央与省级之间税收管理权的“一次分权”和“二次分权”。（1）“一次分权”主要是指1994年的分税制财政体制改革，分权的范围基本涵盖了税收立法权、税制调整权、税收征管权和税收分配权等税政管理权限的各个方面。在这次的分权过程中，中央政府充当着制度创新的绝对“主角”，其自身利益最大化的目标得以完美实现，省级政府是此次改革的利益受损者，地方税收自给能力系数从自1994—1998年的0.59左右一路阶梯式下滑，地方税收维持各项事权支出的能力持续下降。（2）“二次分权”主要是指1994年分税制财政体制建立以后中央与省级政府之间税政管理权的进一步调整，是“一次分权”的延续和深化，但与“一次分权”相比，改革的紧迫性已经大为下降，分权范围主要局限在税收征管权和分配权上。“二次分权”主要是微调，分权过程是缓慢的、长期的、渐进式的，分权方式主要为增设新税种或税目、停征部分旧税种、调整税收共享比例、实行退税共同负担、逐步推广“营改增”、减税降费等。

表1  中央政府与省级政府税政管理权的“二次分权”
分权方式	起始时间	主要内容
增设新税种或税目	1999年11月1日	中央政府对储蓄存款利息所得恢复征收个人所得税，税收收入划归中央所有。
	2001年1月1日	开征车辆购置税，收入划归中央所有。
停征部分旧税种	2000年1月1日	暂停征收固定资产投资方向调节税
	2006年1月1日	全面取消农业税
调整共享比例	1997年1月1日	1997年1月1日起，证券交易印花税中央与地方分享比例由50:50调整为80:20，1997年5月9日调整为88:12，2000年10月1日调整为91:9，2001年1月1日调整为94:6，2002年1月1日调整为97:3。
	2002年1月1日	2002年1月1日起，中央把原属于地方财政收入的企业所得税、个人所得税调整为中央地方共享税，2002年共享比例为50：50，2003年起又调整到60：40。
退税共同负担	2004年1月1日	2004年把原属于中央财政负担的出口退税改为中央与地方对出口退税超基数部分按75:25的比例共同负担，2005年又调整为92.5:7.5。
	2018年10月1日	2018年以来，实施大规模减税降费，重要内容是降低增值税率。
“营改增”	2012年1月1日	2012年1月1日，上海市率先推行“营改增”试点； 2012年底，试点范围扩大至12个省、直辖市及计划单列市；2013年8月1日，“1+6”试点扩围至全国，广播影视服务纳入试点范围；2014年1月1日铁路运输业和邮政业纳入试点，6月1日电信业也纳入试点范围。自2016年5月1日起，在全国范围内全面推开营业税改征增值税（以下称营改增）试点，建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等全部营业税纳税人，纳入试点范围，由缴纳营业税改为缴纳增值税。
增值税“五五分成”	2016年5月1日	中央分享增值税的50%，地方按税收缴纳地分享增值税的50%。过渡期暂定2-3年。
推进机构合并	2018年6月15日	2018年6月15日，推进国地税合并。
减税降费	2019年1月1日	2019年“实施更大规模的减税”“确保减税降费落实到位”，2020年“加大减税降费力度”，2021年“优化和落实减税政策”，再到2022年“减税降费力度只增不减”，2023年“完善税费优惠政策，对现行减税降费、退税缓税等措施，该延续的延续，该优化的优化”。
调整中央与地方收入划分	2019年9月26日	保持增值税“五五分享”比例稳定，调整完善增值税留抵退税分担机制，后移消费税征收环节并稳步下划地方。

从地方税收收入历年情况来看，分税制以来地方税收收入增长迅速，但1994-2021年地方税收收入占地方财政收入的比重呈现下降趋势，由1994年的99.3%下降至2021年的75%左右。与之相反的，地方财政支出占全国财政支出的比重却是呈现上升趋势的，由1994年的70%左右上升到2021年的86%。

从地方财政收入构成来看，近年来除增值税和企业所得税等税收收入依旧占据主要比重外，非税收入中的专项收入和国有资源（资产）有偿使用收入也在财政收入中占据不小的比例，这一方面表明了非税收入相关征收制度的完善，另一方面也体现了地方政府税收管理权减弱。从税收收入构成来看，“营改增”前，营业税一直是地方税收收入的主要构成部分，占据地方税收收入三分之一左右，而其次是增值税和企业所得税，占15%-20%左右，“营改增”之后，增值税成为地方税收收入的主要来源，占地方税收收入的40%左右，但营业税地方分成比例为80%，增值税地方分成比例为50%，这种分成比例差异实

质上使地方失去了主体税种。

 

 

由以上分析可知，分税制使得地方财权下降，税收收入在地方财政中的比重下降，同时地方的事权却只增不减，财政支出占全国财政支出的比重上升，导致地方财权与事权不相匹配，地方财政压力增大。而“营改增”后，地方失去了主体税种，加之近年来大规模减税降费，地方税和中央地方共享税都被覆盖，一定程度上影响地方的税收努力，地方政府转而向行政性收费等非税收入探寻更多征收空间，使得税收收入占财政收入比重进一步下降。

2、省级以下地方政府税收治理运行现状

鉴于全国范围内省级以下地方政府相关涉税数据全部采集非常困难，且省与省之间虽然税收分配差异较大，但税收管理权的分配基本上呈现的是省市相对有利，县乡相对偏弱的格局，因此，本文主要选取福建省部分相关数据作为分级考察的依据。

可以看出，（1）1998—2021年省、县级政府税收自给能力系数都低于1，说明省、县级政府无法通过税收收入维持各项预算支出，需要通过征收非税收入或争取转移支付等才能覆盖支出。而市级政府除了2011—2018年政府税收自给能力系数高于1外，其他年份税收自给能力系数也都低于1。（2）1998—2021年省市县三级政府税收自给能力系数变化趋势不一，省级政府地方税收自给能力系数长时间处于低位，呈波动性上升趋势。市级政府地方税收自给能力系数较长时间处于高位，波动性较大。县级政府地方税收自给能力系数大部分年份处于中间位置，呈现波动下降趋势。（3）具体来看，1998—2021年省市县三级政府税收自给能力系数变化大致可分为三个阶段。阶段一：1998—2005年，省级政府地方税收自给能力系数处于低位，市、县级政府税收自给能力系数都在0.67-0.89区间波动，系数相差较小。说明该阶段政府间的税收分配大体保持稳定；阶段二：2006—2018年，省市县政府税收自给能力系数排序为，省级<县级<市级，省市县政府税收自给能力系数都出现波动起伏，说明该阶段政府间的税收分配存在一定调整；阶段三：2019—2021年，省市县政府税收自给能力系数波动较大，市级政府税收自给能力系数骤降后又骤升。

注：数据来源于1998—2021年福建省财政统计年鉴

以上省市县政府税收自给能力系数变动主要出于以下原因：

1.因政策变革和税收分配调整导致各级政府税收自给能力系数出现阶段性变化。各级政府税收自给能力取决于财力和事权在政府间的划分，税种尤其是主体税种在政府间的划分以及政府职能在政府间的分解制约着各级政府财力的大小和事权的多少，进而影响政府的税收自给能力系数。就地方主体税种而言，地市级占有地方增值税、营业税、企业所得税和个人所得税的最大份额，其次是省级，县级所占份额最小。省市县政府税收自给能力系数变化节点主要在2005年和2012年。作为免征农业税先行改革省份之一，福建省于2005年发布《福建省人民政府关于全面免征农业税和取消除烟叶外的农业特产税的通知》（闽政文〔2005〕23号），逐步取消农业税。2012年11月，作为“营改增”试点省份之一，福建省启动“营改增”试点工作。以上政策变动一定程度上影响了省市县地方税收收入和税收分配，从而导致各级政府税收自给能力系数变化。如，营业税作为地方税，税收收入归地方所有；增值税是中央地方共享税，分享比例是中央75%、地方25%。“营改增”使地方税收收入减少，而增值税作为省市级政府主要税种，对其变化反应更强烈。

2.县级政府税收自给能力随时间推移呈现波动下降趋势，主要原因是：（1）地方主体税种份额影响。如上文提及，地方主体税种中，县级政府所占份额最小，税收收入较少，随着“营改增”等税收改革推进，缺乏主体税种优势，税收自给能力降低。（2）事权和责任下移。地方政府负有提供教育、医疗、社会保障等服务的责任，但此类公共服务的责任并非均等分配给各级政府，由于上级政府拥有分配公共服务的主导权，往往会把事权和责任下移，如2021年福建省县级政府财政支出就达到了全省财政支出的62.8%，一般公共服务支出、教育支出、农林水事务支出等重点支出项目都达到了全省该项财政支出的60%以上。县级政府作为行政层级的末梢，负担了事权和支出的大部分。

3.省级政府税收自给能力整体来看是地方政府中最弱的，主要因为：（1）地方政府间税政管理权划分范围十分有限。经过两次分权调整，地方税种虽然数量较多，但布局分散、收入零星、征收困难等碎片化特征和色彩十分明显。因此，在省级以下政府间实行彻底的分税制改革的基础实际上是十分薄弱的。福建省曾于1994年根据中央统一部署，出台过《福建省人民政府关于省对地市县实行分税制财政管理体制的通知》（闽政[1994]25号），但随后又于2002年9月废止，重新出台《福建省人民政府关于调整市县财政体制的通知》（闽政[2002]40号），实质上在省级以下并未有效地推行分税制，而是实行总额分成，就说明了这一点。（2）省级政府规费管理权扩张的空间较大。为摆脱收入瓶颈，省级政府不得不开始充分利用行政事业性收费、政府性基金和专项收入等规费管理权，实施“自救”。由于省级政府规费管理权的扩大是在地方财力愈发紧张的情形下，不得已而为之，所以在很大程度上得到了中央政府的默许和地、县、乡级政府的鼎力支持，但最大的负面效应是它越过了税费并存的合理边界，导致了“以费代税”“以费挤税”等现象的出现，省级政府有限的税政管理权受到一定程度的挤压和冲击。

三、现行税收治理体系面临的主要挑战

如前所述，分税制改革之后，中央与地方的财政关系产生了实质性的改变，但由于当前分税制改革尚未完成，改革效果未能充分显现，使改革的遗留问题及其产生的负面影响显得犹为严重。因此，下文将对分税制改革至今，我国税收管理体制的主要问题展开分析。由前文分析可知，分税制改革后主要产生了如下变化:税收收入向中央集中趋势明显，地方财政收入减少、自主权变弱，尤其是营改增后，地方主体税种消失，使地方政府更加窘迫。再加之中央与地方政府财权与事权的不匹配，导致央、地财政关系失衡，地方政府不得不通过土地财政等方式，获取非税收入，弥补财政缺口，最终造成微观主体税费负担沉重，市场环境恶化。因此，下文将分别讨论“中央与地方财权事权划分不够合理”、“地方缺少必要税收权限”、“转移支付制度尚未完善”、“非税收入扩张引发税费结构失衡”等四个方面的税收管理困局。

（一）从事权划分角度看，中央与地方财权事权划分不够合理

追求各级政府在财权、事权和支出责任上的匹配，是分税制体制安排的最终归宿，也是分税制建立和完善的最强动力。尽管分税制改革对中央、地方政府间的税收分配作出了明确规定，但对央、地间的事权和支出责任的划分仅做概括性的安排，这种简单、笼统的划分方式，造成央、地间财权和事权划分的诸多问题，一方面是税收管理权过度向中央集中。目前，税收立法权和解释权集中在中央,地方政府的税制调整权和税收减免权也受到严格的限制，仅有城镇土地使用税、车船税、耕地占用税、契税等8个税种的税制调整权被下放给地方。在这种高度集中的税收管理体制下,地方的税制调整空间极为有限,其组织收入和调节经济的职能也因此而无法充分发挥。另一方面，央、地间事权划分模糊，各级政府职责存在交叉重叠，最终导致事权和支出责任不断下沉。根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），中央政府主要负担外交、国防等支出，地方政府主要负担公共安全、基础教育、市政交通、农林水务等支出，诸如科技、社会保障、医疗卫生等支出则由中央和地方共同负担。但尴尬的是，在重叠的事权中，地方政府因处于劣势地位而不得不接受更多事权和支出责任，例如，近年来中央政府采取的一系列旨在减轻市场主体负担的减税降费政策，如减半征收“六税两费”、降低社会保险费率等，这些政策实际上大部分由地方政府承担，使本就捉襟见肘的地方财政雪上加霜。

（二）从税权分配角度看，地方主体税种缺失，地方税收体系仍待完善

分税制改革标志着我国地方税收体系的初步形成，“营改增”则促进了我国地方税收体系的重构，曾作为地方税体系中第一大税种的营业税退出历史舞台，造成地方主体税种缺失，地方税收征管权被削弱。具体而言，2016年后，增值税替代营业税成为地方财政的支撑税种，地方政府的税收分配总额虽基本维持不变，税收分配结构却发生了明显变化，作为中央和地方共享税的国内增值税和所得税收入约占地方税收收入的60%，而地方专享税的8个税种在地方税收收入中所占的比重还不到三分之一，由此可见，当前地方税收体系高度依赖共享税，这在短期内将导致地方财力缺乏有效稳定的税源保障预期，长此以往，地方政府的财政自主权将被不断削弱，对地方治理水平的提高和社会经济的高质量发展产生不利影响。

在地方税收体系的重构方面，从短期策略来看，对现行税种进行调整或是目前最为可行的方案，具体内容如下：(1)方案一：消费税+车辆购置税+房地产税。消费税税基稳定、税源充足，具有较大的增长潜力，基本符合地方主体税种所需要的特征，而车辆购置税本身具有一定的消费税属性，将车购税与消费税整合为新的消费税作为地方主体税种，并将消费税的征税环节后移到零售环节，能更好地解决地区间税收分配不公的问题。房地产税则是将房产税和城镇土地使用税合并，按照房地产价值来征收的新税种，房地产税的征收有利于实现“房地合一”，增强地方税收收入的规模和弹性。在这个方案中，地方税收结构基本保持稳定，地方政府的财政自主权也能得到保障。(2)方案二：增值税+个人所得税+房地产税。该方案主要是在维持现有增值税分成比例不变的前提下，将个人所得税下放为地方税，房地产税的情况则与方案一相同，该方案是通过个人所得税和房地产税的征收来弥补地方财政的缺口，有利于地方财政自主性的增强。

（三）从收入弥补角度看，转移支付制度尚未完善

正如前文所述，分税制改革以来，财权与事权的不对等使地方财政面临严重的收支倒挂问题，为弥补地方财政收支的缺口，缓解地区间财力不均的难题，提升地方财政的可持续性，转移支付制度应运而生。当前，中央对地方的转移支付占地方一般公共预算本级收入的85%以上，已成为地方财政不可或缺的部分，但其带来的弊端也日益凸显。首先，我国转移支付制度的法律法规体系尚未健全，高层级的专项立法缺失，在我国有关转移支付的法律法规中，《预算法》仅对转移支付制度作出框架性规定，《中央对地方一般性转移支付办法》和《中央对地方专项转移支付管理办法》都是由财政部制定的规章，并未上升到法律层次，其规范性和约束力也相对欠缺。其次，转移支付制度设计不够完善，科学性有待提高。在现行的转移支付制度中，一般性转移支付分配中缺乏对财政激励因素的考量，造成基本公共服务的均等化效果不明显，甚至对地方经济和财力建设有逆向激励作用，而专项转移支付制度中地方的自由裁量权过大，导致资金分配不够科学合理，进而影响转移支付的效果。此外，我国现行的转移支付制度监管体系仍不完善，也可能引发“财政幻觉”和“粘蝇纸效应”等道德风险。

（四）从税费结构角度看，非税收入扩张较快

除中央对地方的转移支付外，非税收入也是地方财政收入的重要补充。从财政平衡视角来看，随着减税降费的深入，税收收入增速放缓，但支出仍具有较强刚性。相比税收和转移支付，非税收入更具自主性、灵活性、多样性，在充实地方财力、保障基层运转中发挥着不可或缺的作用。根据国家统计局公布的数据，2013年-2022年，地方财政税收收入由53890.88亿元上增长至76643.03亿元，年均增长率为3.99%，但其在地方本级收入中的占比由78.09%下降到70.47%；非税收入由15120.28亿元上升到32119.12亿元，年均增长率为8,73%，在地方本级收入中的占比由21.9%提升至29.53%，税减费增趋势明显，可见，在财政压力不断增加的当下，非税收入的扩张不可避免。从晋升机制视角看，在现行的政绩考核体系下，地方官员为了取得显性可见的成绩，倾向于以经济增长指标和收入目标为导向，通过盲目扩张非税收入来扩大财政收入规模、吸引外部投资，从而引发财政收入增长竞争，若是放任非税收入无序扩张，不仅会挤压税收增长空间，导致税费结构失衡，还会降低政府公信力，进而损害地方营商环境。

四、优化地方税收治理体系的对策建议

通过以上论证可以看出，受分税制改革的影响，地方的税政管理权饱受掣肘，权利边界受到多方因素侵蚀出现了较大的萎缩。因此，未来可从以下四个方面推进和深化地方税收治理体系改革：一是规范财权与事权，二是推进转移支付制度的立法体系建设，三是深化地方税费体系改革，四是深化税收征管体系改革。

（一）逐步规范财权与事权

建立健全科学系统的财政法律体系，是维持央地间财权、事权与支出责任合理划分的坚实基础和根本保障。科学性是指要综合考虑各方面因素，在维护中央权威的基础上，科学设计和论证中央与地方的税政管理权授权模式，明确划分央地之间财权与事权的具体边界。十八届三中全会后，中央政府围绕现代财政制度的目标，对央地财政关系的调整进行了总体规划和顶层设计。2016年，国务院发布《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，就央地财政事权和支出责任划分作出了规定，并明确改革的路线规划按照国防、公共安全和外交（2016年）——教育、医疗卫生（2017—2018年）——基本完成（2019—2020年）的时间路线进行。但遗憾的是，在后续出台的科技、交通、生态等领域的政策中，虽然对中央和地方各自的事权进行了划分，但对于共同承担的支出责任，并未做出详细说明，仍采用的是“分别承担相应支出责任”的类似表述，需要在未来的改革中进一步加以明确。系统性是指要参考发达国际的成功经验，自上而下地构建一套法律体系。如美英两国都是首先制定基本法规，对中央和地方政府之间的权力进行划分，再通过行政法规和地方规章的制定对地方政府间的权力进行进一步细化和差异化的划分。我国可参考该思路，首先制定基本法律法规，通过法律的形式保障事权配置结构；其次，要从中央和地方之间的共同事权入手，出台详细的事权和支出责任划分方案，避免推诿扯皮、事权无限下移。同时，还要赋予地方政府一定的自主权，从而对各级政府的事权和支出责任进行明确界定和划分。

（二）大力推进转移支付制度的立法体系建设

转移支付制度是一项涉及面广、政策性强、影响因素复杂的系统工程，只有用法律形式加以保障才能更好地发挥其作用。由前文论述可知，目前我国转移支付制度的法律法规体系尚未健全，现行财政转移支付制度的立法层级太低，制度的稳定性也较差。因此，要大力推进转移支付制度体系建设，可以通过《中华人民共和国预算法》的修改和完善，补充有关转移支付的条款和内容，以立法形式对转移支付的原则、内容、依据及用途进行规范，确保转移支付制度有法可依。当然，对转移支付制度的监督也是必不可少的。我国应设立单独的监管机构对转移支付的全流程进行跟踪审查，一方面对地方政府的实际财力和支出需求进行审查，即通过第三方的制衡机制对转移支付进行约束，确保转移支付的支出更加科学、合理和规范；另一方面，要对各地方政府财政转移支付资金的使用情况进行审查，并将资金利用效率的评估结果纳入未来预算管理。上级政府在进行转移支付时也需注意防范其对地方财政行为的逆向激励和道德风险等问题，强化对地方政府的财政纪律约束，加强对转移支付资金使用的监督、监管与问责，提升转移支付资金的使用效率，不断提升地方政府的财政可持续性。

（三）深化地方税费体系改革

分税制改革的目的是平衡缩小地区财政收支差异，但是地方政府对非税收入的过度依赖，导致税制改革的初衷被扭曲，因此，深化税费体系改革势在必行。一是要赋予地方更多的税收立法自主权。通过立法的形式赋予中央和地方在税种设立、要素调整和征收管理等方面的不同职权，尤其是要划清中央与省级政府间各类税权的具体边界。对地方税及中央与地方共享税，赋予省级人大和政府一定范围内的立法权，包括税率、税收优惠、计算依据等在法律幅度内的自主选择权。二是要强化地方税费立法执法监督。针对非税收入“有授权、无监督”及变相税收竞争等问题,应建立起多维度多层次的立法监督体系。将所有税费收入都列入各级政府的财政预决算草案中，以便全面真实地反映本地收支情况，强化收支预算管理，增强人大预算审查监督工作实效。同时，要借助税费统征的信息化优势和数据集中优势,在加强财政、审计部门的监督审计检查同时，加强社会监督，着力打造“阳光政府”。三要规范非税收入征收行为。建议中央层面制定专门的《非税收入法》，通过立法规范非税收入管理，使非税收入的征收更具规范性、严肃性，进而形成完整规范的非税收入法律体系，并将其管理纳入规范化、法治化的轨道。

（四）深化税收征管体系改革，构建科学的税源管理体系

第一，改革税收分配机制，完善税收管辖权确认原则。建议以“实质重于形式”的原则代替当前税收征管的“登记注册地”原则，将税收收入来源地确定为实际业务发生地，从而优化横向税收利益分配。第二，将数字技术嵌入税收征管全过程，逐步完善税务系统信息化建设。推动传统“以票管税”征管模式向“以数治税”征管模式转变，激发征管潜力。此外，要将区块链等技术嵌入税收征管流程，有效引导数字经济为经济高质量发展注入动能，并防范其发展中可能诱发的税收流失风险等乱象。

 

 

课题指导：林国镜

课题成员：包逸生  廖献平  骆跃建  洪江  郭颖璐  魏雅芳

课题执笔：郭颖璐  魏雅芳

 

 

【参考文献】（略）