谢明德

 

【摘要】纳税信用是社会信用的有机组成部分，推进纳税信用与其他社会信用的税收共治及联动管理，有助于提升纳税人税法遵从度。如何完善税收共治格局，联合惩戒税收违法失信行为，已成为摆在我们面前的重要课题。为此，本文从当前构建税收违法失信联合惩戒规制方面存在问题入手，通过对税收违法失信联合惩戒重要性的分析，借鉴西方发达国家成功经验，提出若干建议，共同探讨在税收共治视角下构建税收违法失信联合惩戒规制有效途径。

【关键词】构建  税收违法  失信  惩戒规制  国际借鉴

 

一、当前对税收违法失信惩戒方面存在的问题

（一）税收违法失信惩戒立规存在缺陷。现行的税收法律行政法规在税收违法失信惩戒方面方面存在严重缺陷，虽然，《税收征管法》明确规定各级地方人民政府要加强税收征管工作的领导或协调，支持税务机关依法征税，各有关部门和单位要支持配合税务机关依法从事税收征收管理。但这些只是在原则上规定各级政府的领导协调和相关职能部门履行协税护税的义务，因此造成税收违法失信行为成本与惩戒措施不相称。目前，无论税收法律、法规或规范性文件没有对税收共治采取什么方式、程序，违反规定追责等作出具体规定，税收违法失信惩戒措施具体方式没有细化，没有准确适用以及适时调整失信惩戒措施。随着科技的进步和社会经济的发展和转型，《税收征管法》及其实施细则部分条款已不能适应时代的发展，地方政府大部分都是以文件形式对社会综合治税提出要求，缺乏法律依据。很多文件对单位和部门对涉税事宜具有协助义务，但以何种形式、何种程序进行协助，双方的权力、义务、责任没有具体规定，无法将其有机统一起来。

（二）涉税信息资源难以实现全面共享。一是部门共享信息资源较少。《税收征管法》规定要加强信息化建设，建立健全信息共享制度。由于目前税务部门与其它相关部门之间还没有建立起信息共享机制，缺乏税务信息管理交换平台，有的涉税信息日常交换基本上停留在人工交换状态。交换内容大部分是税务部门根据工作需要提出要求，其他单位根据要求被动地提供数据，这些交换的数据往往使用效率不高，在质量上缺乏保障。二是综合信息数据集中困难。我国虽然设立了电子税务局，但是其主要目的是为了节约纳税人时间，减少线下办税，这种类型的电子税务局对不同部门之间涉税信息交换和共享效果并不明显。涉税共享机制智能化不足，在数据获取方面，税务工作人员主要依靠直接的、浅显易懂的数据进行分析，缺少全面性、综合性分析，而且现在的税务系统查询功能也只具有关键字搜索、排序和保存的功能，对于“大数据”筛选、管理、分析对比尚在探索阶段。三是涉税信息应用范围较窄。在我国第三方涉税信息共享过程中，缺少相应细化的法律支撑，而法律体系的短板也成为制约我国税收信息现代化的关键原因，第三方信息披露和共享的法律条文并不是很多，而且具体条文较少。《税收征管法》只是提供了一个原则上的指导意见，但对如何实施开展、责任的追究审查并没有相应的细化法律规定。四是信息保密机制有待完善。各个部门对第三方信息的需求与利用程度不一致，税务部门在征管工作中往往需要多个部门的数据，比如土地部门、房管部门等，但是其他第三方机构却很少需要使用税务部门的数据，这就导致很多第三方部门以负有保密义务、数据共享不安全等理由而拒绝提供纳税人相关涉税信息。

（三）相关部门配合税收治理不够到位。一是主动配合不强。很多部门对地方税收共治认识不到位，缺乏主动协作意识，甚至认为税款征收是税务部门的事，与这些部门的本职工作关系不大，税收共治仅是形式，在主观上缺乏积极性和主动性。二是协作形式简单。能常是税务部门需要其他相关部门协助配时，双方开个联席会议，再形成会议纪要实施，这样没有形成长效机制的一事一议方式在人力物力和时间上造成浪费。三是人为设置阻力。少数部门从部门利益出发，对于涉税事项的协助人为制造障碍，设置阻力，采用软抵制的方式，拒绝协助或出工不出力。四是缺乏奖惩机制。许多部门对税收共治工作只是停留在口头上，表面上应付的多，实际上行动的少，因没有的监督机制和奖惩措施，难以调动相关部门协税护税的工作积极性。

（四）税收共治常态合作机制没有形成。首先，本位主义影响信息披露共享。长期限以来，税务部门与其他部门在合作方面取得了一定的成效，但由于税务部门与其他行政执法部门分别属于两个独立的行政执法主体，工作职责各有侧重，因此，在开展合作的过程中不可避免地出现了一些问题。金三系统虽然已经上线，但新系统仍无法实现税务部门与其他部门相互查询对方的征管信息数据，在工作过程中形成的各类信息难以实现互通共享。其次，缺乏担当意识造成协助不力。虽然在税务部门与其他部门合作方面，有的已制订相关规范制度，但在具体落实上缺乏长期保障机制，只停留在文什上，形不成合作效应。合作中缺乏主动性与积极性，一些地区出现了相互挤兑、扯皮等问题。有的合作项目缺少可行性研究，存在合作内容虚化，重点不突出，合作内容多数弱化，合作方式流于形式。再次，没有形成开展协助配套制度。当前税务部门与其他部门部门在联合办税等方面虽然进行了有益的探索，就合作问题提出了相关的要求，但在具体操作方面各地还不够统一。

二、构建税收违法失信联合惩戒规制的重要性

（一）构建税收违法失信联合惩戒规制是推进依法治税的内在要求。构建税收违法失信联合惩戒规制能够完备税收法律体系，从依法行政的角度上分析，税收执法质量如何直接关系社会各领域的和谐发展，而建设社会主义法治国家，必需要坚持依法行政，正确处理国家与个人利益。构建税收违法失信联合惩戒规制能够不断优化政策管理，税收共治能税务机关和政府相关部门的职能意识，创新管理理念，提高税源管理质量，促进公平税负，调动全社会力量预防和纠正纳税人违法行为，维护和支持税务部门机关依法行政。构建税收违法失信联合惩戒规制能够促进优化纳税服务，从社会诚信的角度上分析，解决现阶段诚信纳税意识不强，单靠税务部门是不够的，应当要全社会共同参予，税收共治可以畅通税务部门和纳税人之间沟通渠道，了解纳税人的正当需求，依法掌控税源，营造和谐的征纳关系，做到应收尽收提供可靠的税源依据，对促进依法治税、促进经济社会发展具有重要意义。

（二）构建税收违法失信联合惩戒规制是确保财政收入的现实保障。一方面，国家税收作为财政收入主要组成部分，对促进社会经济和谐发展，保障社会事业的进步发挥着不可代替的作用。当前，我国正处于经济转型升级关键时期，受到经济下行的压力，税收收入的增长也进入中低速增长期。由于企业效益不理想，直接影响到税收收入。同时，税务部门在涉税信息获取难度大，税务部门征管力量不足，缺乏部门间的通力协作，未能做到应收尽收。另一方面，从税收收入层面分析，构建税收共治格局能有效加强税源管理的方式，强化征管，堵塞漏洞，因为税收共治使税务部门获取必要的涉税信息，有效掌控和了解生产经营行为，从而能够客观地制定收入计划，提升税源预测的准确性，提高收入计划的科学性。税收共治同样能进一步加强政府各部门的配合协作，齐抓共管，开辟新财源，从而确保各项税收计划任务的有效落实。

（三）构建税收违法失信联合惩戒规制是加强税源监控的有效手段。一是构建税收违法失信联合惩戒规制有利于税务干部工作信心。构建税收共治格局能够让税务部门在在社会各界的支持下，使法治的轨道内开展工作，遵循法定权限和法定程序，维护税法的严肃性，为征管手段弱化问题提供必要的支持。二是构建税收违法失信联合惩戒规制有利于提高执法工作效率。税收共治在税收征管层面上的目的就是要降低税收执法成本。税务部门部门的有效合作，还有利规范税收执法行，因为合作双方扩大了信息资源的获取，相互学习，取长补短，促进税收执法质量的提高，切实维护纳税人合法权益。三是构建税收违法失信联合惩戒规制有利于深入挖掘潜在税源。现阶段造成税收流失的一项重要原因是对税源监控不到位，税收共治能有效解决部门间信息不对称的问题，通过信息共享，发现新税源，挖掘潜力，摸清税源底数，评判征管质量，准确预测税收收入规模，为依法组织税收收入创造必要的条件。

三、税收违法失信惩戒方式的国际借鉴

（一）注重失信惩戒法律体系建设。在美国，先后制订了《公平信用报告法》《公平信用机会法》等十多部诚信法律建立纳税信用等级和失信惩戒机制，信用等级包括收入投资就业社保教育抚养住房能源环保等10个应用类别由建有完备的法律服务监督执法体系。美国税收失信记录保留15年，实现了一处失信处处受限。美国虽然属于典型的英美法系国家，但其关于税收犯罪的立法模式与德、日等大陆国家相似，主要集中在《美国联邦税法》中。当然，由于美国是联邦制国家，各个州都有自己的法律，也都根据自己的情况规定了税收方面的犯罪。在《美国联邦税法》中规定的税收犯罪主要表现为逃税犯罪，并有轻罪和重罪之分，逃税罪，是指故意地企图逃税的犯罪行为。其法定刑为1万元以下罚金和五年以下监禁，或二者并处。该罪属于重罪。德国没有专门的信用管理法，但通过《通用商业总则》、《个人数据保护法》、《商法典》、《破产条例》、《联邦数据保护法》等，实现对税收违法失信的惩戒，如果纳税失信记录三次，其经营生活就业都会爱到终生影响。日本的税收犯罪最高法定刑为五年有期徒刑，根据日本的税法，对应申报的纳税标准额不作申报或作虚假申报，或者煽动特别征收义务者不征税金或将已征税金不上缴的行为，处3年以下徒刑或20万元以下罚金。

（二）普遍实现税收征管信息化。西方发达国家充分应用现代化网络信息技术，通过大数据技术加强部门间的协作，实现税收征管现代化。美国有着世界一流的税务信息代建设的科技水平，在税源控制、税款征收、税务稽查和纳税资料收集存储检索以及税源分析预测等方面实现了信息化网络化。美国联邦税务局建设有税收和工薪简明报告系统和税收电子支付系统等，利用计算机信息技术，通过分析，根据纳税人需求及时调整纳税服务措施。日本通过税收咨询解答信息系统，把税务部门内部的计算机与电话或因特网相连接，自动解答纳税人的有关咨询。新加坡的税收信息科技系统包括国内税收综合系统、电子申报系统、机构服务系统和办公自动化系统，这些系统能够实现涉税数据信息的高度共享。德国把纳税人的信息已经全部纳入了税务管理系统信息集中处理的范围内，税收管理系统网络覆盖面广，数据准确性高，纳税人可以通过网络的方式及时、方便、准确地掌握最新的税收政策，也可以通过网络来办理各类涉税事项。英国国内收入局信息系统主要处理的税种为个人所得税，在纳税人自行计算应纳税额后，税务部门通过地方数据采集进行系统自动审核计征，同时系统还能据纳税人申报的情况，自动选定申报纳税异常的纳税人作为重点稽查对象，进行申报检查。新加坡税务机关制定了为纳税人服务的标准度服务体系，向纳税人公开承诺其工作目标和标准，这一体系带有明显的“信息推动”的特点。新加坡国内税务局信息科技系统包括：国内税收综合系统；电子申报系统；机构服务系统；办公自动化系统。这四个系统相对独立, 可单独处理相关业务, 同时, 其信息系统又有内在联系, 一体化程度较高, 数据信息高度共享。

（三）提倡惩戒与褒杨相结合。强调失信惩戒部门合作，发达国家把国际税收情报交换作为境外投资正常税收监管和打击避税的有力手段，主要形式：一是根据要求交换，即根据缔约国提出的税收情报交换的具体要求向其提供本国掌握的税收情报；二自动交换，主要适用于股息、利息等所谓消极所得的情报交换。三是自发交换，即一国税务部门查获某些自认为对缔约国有利的税收情报时主动提供给对方当局；四是同时检查，即两国税务部门同时开展对同一跨国纳税人的税务检查，比如美国就同加拿大、英国、德国等有同时检查计划。注重失信惩戒法律救济，主要做法是运用国内立法对滥用税收协定行为加以防范，多数西方国家是在双边税收协定中加入反滥用条款，如美国公司要就其来源于全世界所得纳税，包括取得的外国分支机构所得和接受的外国股息。通过外国税收抵免的办法可以避免双重征税，对于美国股东就外国子公司某些未分配的所得征税，而这些所得包括：非勤劳所得，如股息、利息、租金、特许权使用费、外国货币以及商品净利得和出售某些投资财产获得的利得；某些保险所得；航运所得；与石油有关的所得；某些关联团体的销售和服务所得。

（四）切实尊重护纳税人合法权益。西方国家的纳税人权利保障多数是以法律的形式进行明确，通过法律赋予了纳税人的权利，注重和保障纳税人的合法权益。美国所制订的《纳税人权利法案》目前已成为纳税人合法权益保护保障的重要法律依据，法案对纳税人应享有的权利做出了明确的规定，要求在节省纳税人遵从成本的前提下，公平高效地执行相关税法。澳大利亚《纳税人宪章》规定有11项纳税人权利与若干纳税服务标准，澳大利亚还专门设有独立的纳税服务投诉部门。西班牙各级税务部门设有“纳税人权利保护办公室”，由政府派驻人员开展工作。新加坡税务局设立的“纳税人服务办公室”，主要职能在于协助纳税人解决税务纠纷。韩国区税务部门设立的“纳税人律师服务中心”用于专门处理纳税人的冤情。法国各省设有“税务委员会”，其组成人员为法官、税务人员和纳税人。法国的“税务委员会”是负责受理纳税人的申诉的专门机构，针对纳税人的申诉事项进行独立评价，其独立评价提供给税务机关和纳税人进行参考。法国各级税务部门还设有一名税务调解员，负责与纳税人对话，了解纳税人需求并就确决方案提出建议。

（五）倡导和促进社会纳税遵从。西方发达国家把提高纳税人依法纳税的遵从度作为实现税收征管现代化的关键，把提高纳税遵从度普贯穿于税收征管全过程。各国以完善税收征管法律作为倡导和促进纳税人遵从度提高的保障，这些国家的税收法律体系通常采用制定税收基本法的模式，使税收征管法律有较高法律层级，并且与相关法律制度严密衔接。如美国的《国内收入法典》集实体法和程序法于一体，明确规定了征纳双方的权力和义务。《德国税收通则》规定，行政机关或者包括德意志银行、国家银行和债务管理局在内的其他官方机构以及这些官方机构的机关和公务员的保密义务，不适用于他们向税务机关提供情况和出示材料的义务，这一规定使税务部门比较容易与其他相关部门共享信息数据，对于从源头上消除纳税不遵从动机具有重要促进作用。澳大利亚联邦税务局每两年还向社会开展一次民意测验，测验结果直接与税务局长工作业绩挂沟。澳大利亚成立有“澳洲纳税人协会”，该始终保持与政府财和税务部门的联系，它是世界纳税人协会的原始创办机构，为所有纳税人和社会各界提供探讨税务问题的交流平台。加拿大评纳税服务评价机制十分注重纳税人的满意度，年终都将会对纳税人满意度考评情况进行总结，根据总结经验，改进税务部门的服务时限、服务标准和网络信息安全问题，使之更加科学合理。日本税务代理业十分发达，日本的税务代理中介机构或纳税人协会的主要任务是与税务部门进行交涉、磋商涉税问题，使社会组织和中介机构的作用得以能够充分发挥。美国拥有庞大的税务顾问队伍，美国的税务顾问主要由律师、注册会计师和注册代理人组成，他们从事的业务税务筹划、税收分析和税务审计等，其业务主要根据纳税人的需求提供所需的服务，达到降低涉税风险的目的，从而促进了社会提高纳税遵从。

四、构建税收违法失信联合惩戒规制若干建议

（一）完善失信惩戒法律制度。一要提升立法层次。目前税收共治主要依靠部门协商的方式开展，这些存在一定的不稳定性。因此，应逐步实现税收税收共治的法制化，通过立法明确部门配合的权利义务和法律责任。应加快税收立法特别是地方涉税保障立法进程。应将税收共治写进《税收征管法》，通过国家立法来明确部门配合的义务及相应的法律责任，提高税收共治的法律层次，促进税收违法失信联合惩戒规制的构建。二要加快地方立法。地方税收共治中的制度保障可以通过地方人大立法方式来解决，从制度上保障地方税收共治工作的健康发展。各级政府要制定地方税收共治的具体工作流程和操作规范，明确地方税收共治涉及各部门与税务部门的关系。应当明确第三方向税务部门提供涉税信息的法定义务，着力解决在税收违法失信联合惩戒方面的权威性。三要注重长效机制。税收共治立法必须具有一定的前瞻性，适应较长时期社会经济发展的需求，法律规范本身也可以设定一些应对客观经济状况变化的应对机制，保障税收违法失信联合惩戒在法律层面具有一定的稳定性。四要明确工作流程。要在税收共治格局的总体框架下，实现税源监控多部门协作开展。统一工作流程，保障协助费用来源，做到税收违法失信联合惩戒在操作时有据可循、有法可依。

（二）健全税收共治组织体系。一是加强组织领导。政府主导机制是构建税收共治格局组织体系的关键，地方政府应加强以税收共治的组织领导，在税收共治的统筹协调和奖惩考核等方面发挥主导作用，通过制度制定，建立起社会的税源监控体系，实现税收违法失信联合惩戒向制度规范的转变。二是健全完善机制。要确定各协助部门的职责义务，信息传递的方式、时间、质量，实现信息的全面、准确、及时的传递。按照税收共治一体化原则，税务部门要不断推进与有关部门建立派员制、联审制、代征制等有效协作机制，加强部门之间的协作和配合，由过去的靠简单的协商方式向职能义务的转变。三是做好沟通联系。税务部门要主动与有关部门联系沟通，不断丰富、发展和完善构建税收共治格局立体网络，推动税收共治工作的开展。在税收共治机构的设置方面，应当由政府主导，各部门协作，工作有专人负责，经费有专门保障。四是注重工作协调。税收共治仅靠税务部门是难以实现，要开辟与各主管部门、经济管理部门和监督部门的沟通联系渠道，扎实推进构建税收违法失信联合惩戒机制。

（三）实现涉税信息部门共享。一是健全涉税信息共享机制。及时交换户籍资料和基础信息，定期开展信息交换比对，减少漏管漏征户。通过建立、完善信息处理工作流程和考核标准，构建税收共治格局下税收违法失信联合惩戒信息化支撑体系。二是加强涉税信息分析应用。税务部门要根据税收违法失信联合惩戒的实际需要，设置税收征管业务岗位和流程，对涉税资料进行梳理分类，将涉税信息的收集、整理、分析、比对等进行规范，规避涉税信息在采集、处理过程中人为篡改数据的风险，在信息传递交换的安全性和及时性方面，提高传递交换效率。三是建立信息数据交换机制。各地政府应积极主动建立税务信息数据共享的传递交换机制，以制度方式明确政府各部门在信息数据传递交换的职责，确保税务信息数据获取的全面性，全面及时地获取信息数据，各部门可联合采集第三方涉税信息数据，统一采集口径，保障信息数据可用性。定期按月对纳税人基础信息、纳税申报信息和税务检查信息等数据进行交换共享，进一步夯实征管基础，切实防范税收执法风险。四是完善涉税信息应用平台。及时掌握税源变化情况，加快信息化建设步伐，各地应尽快建立统一的信息共享平台，为税收违法失信联合惩戒提供现代技术支撑。加快税务部门与政府各部门联网步伐，完善相关信息传递交换功能，努力实现全方位共享，为构建税收共治格局提供高效的通畅渠道。

（四）积极营造良好纳税环境。通过面向广大纳税人，面向社会各界，开展税法宣传活动。一是健全税收宣传机制。要求各协税护税单位认真履行依照税收共治的要求，开展好本单位、本区域内围绕提高公民纳税意识的税法宣传活动，达到税收法规的普及性、针对性的税法宣传教育，达到提高纳税人素质，改善外部治税环境的目的。二是推动宣传载体建设。以每年税法宣传月为载体，在地方政府的领导下，充分借助报纸、电视、广播、网络等大众传媒渠道，编印宣传手册、宣传画报等形式，合作宣传税法。三是认真开展税法资询。加强部门合作，在税法宣传月、124法制宣传日或在其他税法宣传活动中，由税务部门与其他部门共同开展税法资询，解答纳税人提出的问题。四是经常举办税法讲座。对纳税人税收知识的培训，采取举办税法讲座，邀请地方政府领导、有关部门负责人和纳税人参加，针对各自的税收政策业务进行解读，提升纳税人对税收政策的理解度。只有全社会依法纳税和税收共治意识的普遍增强，治税环境才会得到有效改善，才能树立良好的税务部门形象。

 

 

（作者单位：国家税务总局宁德市蕉城区税务局）

 

 

【参考文献】（略）