李毅帆  陈榕  林小深  颜琳  王静莹

 

【摘要】税收收入是一个国家生存和发展的重要保证，做好保障国家税收收入的税源管理工作，重要性不言而喻。平潭综合实验区作为福建省先行先试的重要载体，近年来吸引了大量企业落户，税源状况和管理环境不断发生新变化，具有一定代表性，以点带面，也为其他地区税务机关的税源管理优化提供有效的经验借鉴。本研究通过实地调研并客观分析税源管理现状，发现平潭税务局对税源管理工作已给予了高度重视，也进行了一些有效的创新尝试，当前成效和问题并存，在征管质效、风险管理、信息管税、纳税遵从等方面仍待提升，结合平潭综合实验区实际情况，从建立专业化管理模式、积极做好风险应对、增强现代化管理能力和管服结合提高遵从度等角度初步提出合理化的对策建议，以期有效提高税务机关税收征管的质量和效率，减少政府税收流失，促进地方经济协调发展。

【关键词】税收  税务机关  税源管理

 

一、绪论

(一）研究背景及意义

1.研究背景

近年来，作为我国重要对台窗口的平潭综合实验区围绕“一岛两窗三区”战略定位，全面加快开放开发，不断加大招商引资力度，充分释放各项减税降费政策红利，吸引了大量台资企业和新型经济业态企业落户，税源状况和管理环境不断发生新变化，很大程度上提升了税源管理的难度，原有的税源管理模式已逐渐难以适应当前复杂的税收工作形势。而税收收入是一个国家生存和发展的重要保证，在国家税务总局的带领下，各级税务机关应根据实际情况探索适合本单位的税源管理模式，与时俱进地革新保障国家税收收入足额入库的税源管理工作。

2.研究意义

我国税源管理工作正处于一个历史转型时期，专业化要求日益提高。本研究从福建省平潭综合实验区入手，运用基础理论，结合实例分析，探索进一步优化税务机关的税源管理模式，理论意义上，可以丰富现代税收理论体系中关于税源管理的部分，实践意义上，一是可以切实掌握平潭综合实验区税源情况，为日常收入预测提供数据支撑，二是可以结合平潭综合实验区现状，为税务机关提出有效优化税源管理的对策建议。

(二）国内外研究

1.国外研究现状

(1）纳税遵从研究

纳税遵从问题伴随着税收制度的确立而产生。学者Allingham和Sandmo于1972年基于威慑理论建立了A-S模型，是学术界公认最早的纳税遵从理论模型，提出逃税程度取决于逃税者被审查的概率和惩罚的力度[1]。2009年，经济合作与发展组织（OECD）以8个国家的企业遵从管理为例，向全球发布大型企业的风险管理和遵从研究成果[2]。国外对纳税遵从的研究从静态模型开始，研究角度逐渐从税务机关转变为纳税人。

(2）税收风险管理研究

学者Martin Fone和Peter C.Young认为，开展风险管理主要是估算部门中存在的不确定风险的原因和影响，确保组织能一直保持经济有效[3]。美国国家收入局局长Douglas Shulman认为，税务征管创新要更关注税收遵从风险最大的领域，高效利用纳税人和政府资源[4]。国外已经将风险管理理论广泛运用到了日常公共管理中，并逐步形成了较成熟的风险管理经验。

(3）税源专业化管理研究

2013年，OECD指出，其34个成员国和18个关系密切的非成员国中，仅5个国家使用单一税源管理模式 [5]。众多学者的研究表明，按规模、行业等特定标准对纳税人采取科学分类，并制定与之匹配的管理方式，可以提高税源管理的效率。这种管理模式得到了许多国家的推崇，其中，起步较早且最具代表的三个国家分别是澳大利亚、英国和美国，而不同国家侧重点各不相同，澳大利亚侧重于纳税服务，英国侧重于风险管理，美国侧重于对涉税信息的综合处理[6]。

(4）税源信息化管理研究

学者Baron.David和Besank在1992年提出：信息化建设对税源管理工作的推进起到举足轻重的作用，对各个国家的税源管理工作都有重要意义[7]。学者Neil Warren认为，在“互联网＋”背景下，信息技术水平不断提升，税务机关应该以互联网为依托进行查缺补漏，保障税收收入[8]。

2.国内研究现状

(1）纳税遵从研究

王火生是我国最早对国外纳税遵从思想做介绍的学者，他在1998年分析了国外的纳税遵从理论对我国税源管理的启示。2003 年，国家税务总局官方首次提出“纳税遵从”的概念，更多学者开展了相关研究，学者马拴友通过建立静态博弈模型，分析得出结论：纳税人逃税的可能性和政府部门的惩罚力度、稽查概率成反比关系，和税务机关的税务审计成本成正比关系[9]。学者杨雷鸣等人认为，可以利用区块链技术建立税收风险管理系统，透明公示纳税人风险行为，同时挂钩信用，从而提升纳税人遵从度[10]。

(2）税收风险管理研究

山西省国家税务局党组成员、总会计师张有乾认为，可以将税收风险分为宏观风险和微观风险，前者是因税收收入不足或者负担过重而带来的风险，后者是征管部门本身所面临的风险[11]。学者刘昊通过分析当前税收风险管理工作存在问题，提出重点探索无监督学习、综合风险“画像”以及事前风险预测等人工智能应用场景的转变来提升税收风险管理水平[12]。

(3）税源专业化管理研究

目前，我国已进入税源专业化管理的初级阶段。学者谢云丹和马晓颖认为，专业化管理能够指导和推进我国税收征管体制改革，而税收管理对象的差异性、复杂性越大，专业化程度要求越高，单一层级管理主体实施有效监管的难度就越大[13]。对于分类标准，学者李玉莹认为，单一环节的管理难以实现高效管理，要以税源规模为依据进行科学合理的专业化分类和管理[14]。

(4）税源信息化管理研究

学者李忠华和何礼洋在对税务机关的税源管理实际情况开展调研后提出：在大数据时代，更要对数据使用予以重视，以信息化为手段来解决税务机关当前存在的信息不对称问题，提升征纳双方契合度[15]。在信息化技术实际应用方面，学者吴蔚等人介绍了国家税务总局苏州市税务局运用地理信息数字技术，开发运用了地理信息辅助系统，实现税务征管大数据空间化管理、分析和展示[16]。

3.文献评述

综上所述，西方发达国家对于税源管理的研究起步较早，研究方向主要是风险管理和专业化税源管理，认为应当有效利用征管资源识别和预防日常涉税风险，按特定标准对纳税人采取科学分类，同时依靠较高的信息化水平、较强的政府服务理念和较完善的法律体系，现已形成一套较成熟的理论体系。而国内的税源管理研究，最早起源于1994年的分税制改革，因我国的经济发展程度与国外存在差异，故并不能完全照搬应用国外研究，需结合我国国情或者地区实际具体分析，近年来通过众多学者和实践者研究的不断深化，也取得了一定成果。

(三）研究方法

1.文献研究法

通过中国知网等网站，筛选、了解并借鉴了许多优秀的国内外研究成果，为研究做好理论准备。

2.实地观察法

通过笔者多年在平潭综合实验区税源管理部门日常工作中的直接观察，用文字的形式记录、分析相关数据，归纳出具有一定参考价值的资料。

二、相关概念及理论基础

(一）相关概念

1.税源

税源，简而言之就是各项税收收入的最终来源。在广义概念中，税源主要是指国民经济各个部门当年创造的国民收入或者往年累积的国民收入，是经济发展成果在税收上的体现，直接影响着税收收入的规模。在狭义概念及实际工作中，税源主要是指各个税种的课税对象，如有偿提供应税劳务、转让不动产所有权等应税行为。

2.税源管理

税源管理是指以税源为管理对象，税务机关依据现有的税收法律法规，通过科学、规范的现代化管理手段，对税源的涉税信息进行监控和分析，旨在最大程度地保证国家税收收入及时足额入库。税源管理的重点是对纳税人的管理，因为在经济活动中，人是最活跃的生产要素和活动基础，所以任何对具体税种、事项的管理工作，都必须建立在对纳税人的管理基础之上。

(二）理论基础

1.税收遵从理论

税收遵从理论是指纳税人依照税法规定履行纳税义务，向国家及时、准确、足额申报缴纳各项税款，并服从税务机关依法管理的行为。反之，无论是主观故意或者客观原因，都是税收不遵从。本着还权还责于纳税人的理念，目前我国主要采取纳税人主动申报的方式征收税款，纳税人的税收遵从度高低直接影响到税源管理质效。

2.信息不对称理论

信息不对称理论是指在市场经济活动中，不同参与者掌握的信息是不同的，掌握信息更充分者往往处于优势地位，会选择有利于自身的交易方式以期达到自身的利益最大化。在税源管理工作中，信息不对称情况同样十分常见，包括征纳双方的信息不对称、税务机关与其他部门的信息不对称。

三、福建省平潭综合实验区税源管理现状

(一）管理机构设置

随国地税机构改革，2018年7月20日国家税务总局平潭综合实验区税务局（以下简称平潭税务局）正式挂牌成立，虽然只有县区级体量的税收总量和管辖范围，但具备地市级的行政职能和组织架构，在机构设置和人员编制上需要考虑到市县一体的特殊结构，机构级别为正处级，共设立18个内设机构、7个派出机构和2个事业单位。

内设机构包括9个行政类科室（办公室、纪检组、机关党委、纳税服务科、财务管理科、督察内审科、人事教育科、考核考评科、老干部科）和9个业务类科室（法制科、征收管理科、税收风险管理局、进出口税收管理科、货物和劳务税科、所得税科、财产和行为税科、社会保险和非税收入科、收入核算和税收收入分析科），派出机构包括3个专业化部门（第一税务所、第三税务所、稽查局）和4个通过“专业化+属地化”管理模式设置的税源管理部门（第二税务所、海坛税务所、金井税务所、君山税务所），其中，第二税务所为重点税源管理部门，负责省局大企业处的业务承接和全区千户集团纳税人等重点税源的日常管理工作，其他3个税源管理部门主要通过属地划分税源，事业单位包括信息中心和纳税服务中心。

(二）税源基本情况

税源管理的对象是不断发生着变化的税源，因此对税源的结构和特点进行掌握是工作开展的前提。截止2021年11月，全区正常状态登记户共有32771户，涉及全区15 个乡镇的企业、个体工商户和非企业单位，行业主要集中在租赁和商务服务业、批发和零售业、建筑业。税收收入逐年稳步增长，产业贡献占比排序为第三产业、第二产业、第一产业，主要集中在增值税、个人所得税和企业所得税，其中股权投资合伙企业为个人所得税的主力军，而消费税虽属于我国主要税种之一，但由于平潭综合实验区注重环境保护，少有汽车生产等消费税应税纳税人。

(三）税源管理方式

通过综合考虑原国地税税源管理方式的优缺点、工作对接便利度等因素，平潭税务局现行的税源管理方式主要是税收管理员模式，在业务科室的指导下，以税源管理部门为管理主体，由税收管理员依法承担自己所划分到的税源的户籍管理、税种认定、发票管理、收入预测、纳税申报、税款征收、催报催缴、日常检查、实地核查、退税审批、违章处罚、风险提醒、纳税评估、纳税辅导和政策宣传等综合性职责，也是目前我国主流的税源管理方式。

在确定4个税源管理部门管辖范围的基础上，各部门又结合自身管户特点，在内部采取了不同的划分方式细化分配各税收管理员的管理范围。第二税务所为重点税源管理部门，管户少但税收高，仅由部分干部担任税收管理员，通过纳税人类型和关联性的方式进行划分，其余干部承担具体事项性工作，海坛税务所、金井税务所主要通过纳税人行业的方式进行划分，君山税务所主要通过纳税人行业和区域的方式进行划分。

四、福建省平潭综合实验区税源管理存在问题及成因分析

(一）存在问题

1.征管质效有待提升

税收征管质效是衡量税源管理工作优劣的重要指标，但随着纳税人数量激增和经营模式多元化，税务干部往往难以兼顾全面和精准，具体表现在：第一，难以全面监管到位。税源管理贯穿了纳税人登记到注销的整个流程链条，受人力、物力限制，客观上税务干部无法对所有行业、所有业务、所有政策都了如指掌从而辅导好每一户纳税人，因此日常管理只能以抓大放小为主；第二，难以精准监管到位。随着国地税征管体制改革和非税收入的划转，干部的工作量和学习量成倍增加，同时各项涉税事项的办理时限逐渐缩短，为了确保任务按期完成，干部有时只能采取“兵来将挡，水来土掩”的方式被动应对一波又一波即将到期的任务。

2.风险管理存在局限

虽然重视风险管理的观念已然形成，但平潭税务局在税源管理工作中开展风险识别和合理应对的能力依然有限，具体表现在：第一，精准识别程度有限。目前风险指标主要由上级机关利用风险模型进行识别推送，基层税源管理部门负责具体核实，但并不是所有识别的风险指标都可以得到很好的实践验证，基层需要一段时间的实践验证，及时发现问题后第一时间逐级向上反馈，风险模型、监控系统的更新也会存在滞后性；第二，应对效果有所差异。风险应对通常是在风险识别的疑点指标基础上，人工进行判断，加上国地税的多年分设也形成了各自的风险应对标准，因此对问题的发现多少、挖掘深浅、具体处理一定程度上会被应对人员所影响。

3.信息管税水平不足

由于税务机关只掌握了一部分涉税信息，以少量的信息来管理大量的纳税人，难免存在管理漏洞，具体表现在：第一，无法全面掌握信息。实际工作中，税源管理部门无法下户核实所有纳税人的经营情况，目前税源基础信息的提取来源主要是纳税人自行报送的资料，其次是第三方部门提供的涉税信息，获取方式相对单一；第二，信息挖掘深度不够。税务信息化建设更多集中在系统的开发设计和反应速度上，忽视了对数据的整合更新和挖掘分析，使得内部系统繁多，但反而存在部分系统功能交叉、口径不一，主要使用的金税三期系统仍处于采集基础信息和简单统计分析的阶段，无法直接对数据进行合并精准分析。

4.纳税人遵从度不高

部分法律意识不强的纳税人往往为了追求利润最大化而忽视了违反税法所带来的成本，具体表现在：第一，申报缴纳不及时。每月均有一部分纳税人需要税源管理部门进行催报催缴，即使税务干部已在申报期前后通过短信、电话等方式多次向纳税人发送提醒，但仍迟迟未办理，而后期在处罚或加收滞纳金时又以不清楚税法、不知道逾期为理由推脱拒绝惩戒；第二，申报数据不准确。每年平潭税务局通过纳税评估和税务稽查的手段追回大笔税款，侧面反映了部分纳税意识淡薄的纳税人申报不实，可能通过瞒报收入、虚增成本等方式减少应纳税额，存在偷逃漏税现象。

(二）成因分析

1.税源管理模式尚不完善

(1）现行管理理念滞后

在责任到人的管理方式下，税务干部的业务水平、管理观念是决定税源管理工作质效的主要因素。考虑到中老年干部经验丰富，平潭税务局的税源管理部门主要构成为40岁以上干部，年轻干部的缺乏在一定程度上限制了管理理念的推陈出新。

第一，做事习惯依靠老办法。“管户制”模式受制于税管员的个人工作经验，部分中老干部习惯依靠传统主观经验来判断具体问题，依法治税观念不强，虽然丰富的经验能帮助干部发现涉税疑点，但过于依赖原先的工作手段，不利于创新突破，同时容易形成税收风险。同时部分干部习惯统一管理、没有差异，缺乏深层次的调查分析，无法适应税收征管的新发展趋势，反而有不少中大型纳税人聘请了专业财务人员进行税收筹划。

第二，服务意识落实不到位。随着纳税人需求层次的不断加深，对税务干部的综合素质要求越来越高，不止是停留在表面管理，但部分税务干部还不能够适应现代化管理理念，认为税源管理只是简单地完成税收收入任务的刚性管理，与纳税人的沟通交流中偶尔会出现语气严厉的情况，忽略了服务式管理才能让纳税人更主动履行纳税义务。

第三，缺乏全能型管理人才。税源管理作为一项综合性较强工作，需要税务干部同时具备一定的税务、财会、法律、信息技术等多方面专业知识，但实际进阶到专业化管理人才的干部数量有限，全能型管理人才更是少之又少。年轻干部对新知识的学习能力较强，但缺乏经验，还需要长时间的理论学习和实践积累，中老年干部经验丰富，但对不断更新的信息系统掌握较慢，制约了工作效率。

(2）倒金字塔管理结构

税源管理以基层税务所为主力军，截止2021年11月，平潭税务局共有4个税源管理部门，包括61位干部职工，仅占全局人数的26.9%，总体比例偏低，基层工作量不断增加但人手不足。

第一，人力资源安排不平衡。一是各所管户与干部比例差异大。以金井税务所和君山税务所为例，人均管户数相差成倍；二是基层一线征管力量薄弱。以海坛税务所为例，人均管户数668户，全所平均年龄49岁，其中50岁以上干部12人，占全所比例60%。

第二，纳税人增长速度较快。虽然每年的公务员考试都会招录新的税务队伍力量，但是编制有限，干部增长的速度远比不上纳税人近几年呈指数型增长的速度，例如2020年共新招录税务干部8人，新登记正常户则有11640户，人均管户成百上千已是常态。

第三，细碎事务性工作较多。税源管理部门在完成日常催报催缴、纳税评估等基础性的税源管理工作之余，还需要应对信息专报约稿、党建支部活动等行政性工作和道德讲堂、志愿活动等临时性工作，难以专注于税源管理这项真正的本职任务。

2.风险应对流程不够清晰

(1）缺乏风险管理规范

目前基层一线在风险管理过程中，最大的执法风险就是没有严谨的法律依据和明晰的操作规范，不少税务干部对执法过程中怎么做、做多少存有疑问。

第一，缺少风险管理操作规范。目前我国出台的税收法律仅有4部，其余指导文件多为部门或者地方制定的规章制度，风险管理主要参照2009年国家税务总局出台的《税收征管规范》，并没有专门的法律文件，而仅仅依靠规范中大方向的指导，难以满足基层一线工作的实际需要，可能出现同一风险事项不同税务机关不同处理的情况，例如外建安临时报验户的个人所得税申报问题，对于本应在报验地申报而实际在注册地申报的纳税人，是否需要补申报及处罚，各省市做法各异，也使纳税人对从严处理的税务机关有所异议，影响执法的刚性。

第二，缺少风险管理岗责规范。国地税合并后，管理组织结构更加复杂，原先的税收政策法规科按照税种大类拆分成了货物和劳务税科、所得税科等多个政策类科室，精细化分工的同时科室间协调难度增加。税收风险局、征收管理科、政策类科室都有风险监控的职能，基层税务所也有自选风险应对任务的职能，再加上异地税务机关不定时推送的协查任务，可能造成同一纳税人的风险数据，多个科室同时进行排查的情况，不仅加重基层工作量，也导致纳税人多头被查。

(2）风险应对机制制约

科学有效的机制才能保证整个管理流程正常运行，受纳税人的地区、行业和规模等因素影响，存在的风险情况呈现较大差异，产生的风险后果也各不相同，如果只是统一模式化的应对，会使风险管理效果大打折扣。

第一，按图索骥为主的识别模式。税源管理部门的风险任务来源包括上级机关下发和主动识别发起，现阶段平潭税务局主要由总局、省局和市局通过以往风险案例库建立的风险模型进行风险识别、任务推送，再由税源管理部门进行案头审核和实地核查，少数由税源管理部门自行发现问题选案推送，这种模式在一定程度上能快速、大量地识别风险，但如果一线部分长期只被动应对而不主动发现风险，那么问题只有在暴露后才能被解决，难以做到提前阻断风险。

第二，缺乏差异化行业风险模型。上级机关统筹下发的风险任务，主要是针对相关税种的风险特征，例如目前的风险指标监控延续了原国税“以票控税”的工作思路，大多基于开票品名、开票金额和增值税税负的突发增减变化，同时风险模型的建立多为顶层设计，缺乏对平潭综合实验区不同行业纳税人的针对性，无法有效区分风险疑点和风险等级，常需要税管员投入大量时间精力，通过案头分析结合实地核查，翻阅运输证明、资金流向等资料来判断业务真实性核实。

3.信息整合应用仍有壁垒

(1）数据支撑平台匮乏

虽然信息化建设为税源管理工作提供了有效的系统保障，可以不受时间、地点限制，随时了解各种涉税数据，但部分系统实用性低、口径不一，影响征管工作的开展。

第一，信息系统数量繁杂。为强化税收征管，同时通过创新项目为绩效加分，各级税务机关开发研究了许多具有地方特色的税收征管系统，功能涵盖税务登记、发票跟踪等多个税收环节，但也造成了系统数量繁多、信息量重复的问题。据不完全统计，目前有各类信息系统40余个，且各系统的账号密码编码规则各不相同，税务干部需要使用记录本记录密码，操作不便。

第二，征管系统支持不足。一是系统数据不互通。存在迁移后的新系统无法查询完整数据或者不同系统间查询结果不一的情况，例如2019年上线的防伪税控2.0系统，整合了原有的防伪税控和货运系统，但只迁移了近年数据，无法查询早期数据。二是系统功能不完善。未充分应用云计算、区块链等新技术，例如个人所得税申报系统目前仍沿用单机版，如果纳税人日常用于申报的固定电脑发生损坏，数据暂无法恢复。

(2）部门信息联动不足

大数据时代，纳税人的税收违法行为越来越有隐蔽性，为有效提高税收风险的针对性和指向性，税务机关跨部门获取涉税信息的需求越来越大，以弥补信息不对称所带来的执法风险。

第一，信息共享机制尚不成熟。因缺乏机制约束，我国涉税数据信息的共享存在制度和人为的壁垒，部门间的信息传递手续复杂，仍通过传统的公文形式交互，花费大量时间在行政审批、文书周转方面，协作主要依靠部门间自行协商解决，难以满足信息实时互联互通的新需求。

第二，涉税信息隐私安全问题。平潭税务局管理着全区数以万计的纳税人和缴费人，汇集了纳税人的营业收入、联系方式等重要信息，尤其是2019年起实施的个人所得税专项附加扣除改革，涵盖了自然人的家庭情况、大病医疗等个人隐私，一旦发生信息泄密问题，极易对国家安全和社会稳定造成不良影响，因此税务十分注重系统的封闭性，明确禁止核心征管系统端口开放和外系统接入，反之，其他部门也有相同考虑。

4.综合治税环境不甚理想

(1）依法纳税意识不强

纳税意识代表纳税人对税收的认知和认同程度，直接决定了纳税人的税收遵从度，而部分纳税人并没有“每个公民都有依法纳税的义务”的意识，有意无意地导致了不遵从行为的发生。

第一，主观性纳税意识不强。中国传统的制度设计是以人性本善为出发点，因此我国目前的纳税申报是以纳税人自行申报经营数据为主，但物质决定意识，纳税人往往会根据市场形势、惩戒力度等多方面因素综合考量后进行决策，当违法利益可能高于违法成本时，部分纳税人就会抱有侥幸心理，通过各种不遵从行为达到少交税甚至不交税的目的。

第二，无知性纳税意识不强。随着征管体制改革不断推进，政策更新速度越来越快，部分税务干部都难以应对，而纳税人更是能力有限，对财务和税收政策一知半解，甚至还有许多没有聘请专业财务的纳税人，即使心有余也力不足。不懂法律法规、政策理解偏差、没有聘请专业财务等典型原因，均属于纳税人非主观却导致了逾期申报、错误申报的情况。

(2）奖惩措施未落实处

在我国对于纳税遵从度高和低的纳税人并未单独规定相应的激励和惩戒举措，不仅影响高遵从度纳税人的纳税积极性，也使低遵从度纳税人存在侥幸心理。

第一，未充分应用纳税信用评级。税务纳税信用评级已实行多年，因D级纳税人会直接被限制离线开票时长、购票量和开票限额，因此不少纳税人在日常经营中已经有意识地规避扣分行为，以防止信用等级低影响办理申领发票等涉税业务，但总体而言，纳税信用评级结果还未能通过关联“四员”个人征信、贷款额度等方式在更广的范围地对纳税人起约束作用。

第二，不遵从行为惩戒力度不足。因各种原因，目前仍有许多未被发现的不遵从行为，而对于已被发现的不遵从行为，税源管理部门主要采取风险提醒和纳税评估的方式进行应对，通常情况下纳税人仅对不遵从行为进行更正，并补缴税款和滞纳金，少有大笔金额处罚等违法成本较高的惩戒措施。即使是明确需要处罚的不遵从行为，为避免处罚力度失控，税务干部在实际操作中，更多会选择自由裁量权的最低标准或者参照以往同类标准。

五、福建省平潭综合实验区税源管理优化建议

(一）科学配置人力，建立专业化管理模式

1.强化干部队伍综合素质

加强干部综合素质能力，建设一支全能型人才队伍，以保障税源管理工作对人力资源的需求，不仅能更好地为纳税人服务，也能及时适应经济发展新形势下的税源风险管理。

第一，多种形式加强业务学习。一是充分利用现有的学习兴税APP等平台和“传帮带”的导师制度，配齐配强学习资源，鼓励干部参加对税务工作有较大帮助的“三师”专业资格证考试和对口专业的在职研究生考试；二是制定40岁以下干部的五年教育培训计划，根据干部自身兴趣和专长开展针对性培训，避免干部对每项业务、每个税种只是进而不精的情况，能够做到短板不短且有自己擅长的业务、税种；三是可以在税务机关内部组织税源管理干部之间互相帮扶的进步方法，例如金井税务所自2021年初实行的“青税学堂”活动，通过每月一期由青年干部主讲案例式教学，引导学习方式从“被动听”转变为“主动讲”。

第二，实行定期轮换岗位制度。因平潭税务局市县一体的特殊结构，内设机构与派出机构之间的人员流动性相较其他地区更强，建议一年在同科室内进行小轮岗，三年在不同科室间进行大轮岗，通过加强不同岗位之间的工作交流，让干部学习到不同岗位的业务知识，有利于提升团队凝聚力和干部适应力，也在一定程度上缓解了基层缺少青年干部的问题。

第三，优先招录专业对口人员。人事部门在严格按照公开、平等、择优的原则下，可以考虑科学合理地设置公务员考试的招录条件，优先选择财税、法律、计算机等专业的人员，加快引进人才资源的步伐和力度，提高选人用人的专业性和精准性。

2.优化管理机构资源配置

国地税机构合并后，平潭税务局的税源管理部门采用“专业化＋属地化”管理的新模式确立，短期内正常不会有组织架构上的大调整，而税源管理专业化所需要的扁平化组织机构，不仅是减少管理部门，更重要是一局一策地整合优化征管资源，充分发挥高效、统一的管理优势。

第一，实现各税务所税源合理配置。一是优化税源划分方式。在以后的税源划分调整时，综合考虑行业规模、纳税信用等级等外部因素和机构设置、干部能力等内部因素，尽量采取“专业化”管理方式划分，例如现已将全区海运业纳税人全部划入金井税务所统一管辖，对于其他目前已通过“属地化”管理方式划分的纳税人，同一税务所内也可按行业、纳税信用等级等因素进行管户再分配；二是管户与管事相结合。现行“管户制”模式的缺点在于一人管多户、一户事事管，不利于精细的专业化管理，各税务所要打破一概而论的管理方式，按照“因事设岗、分岗定责”的原则设置综合管理岗、风险评估岗等不同岗位。

第二，实现全局人力资源合理配置。一是充分发挥各级年龄优势。有计划、有组织地安排优秀青年干部到基层一线锻炼，打破现在老干部为主的人员结构，同时要重视岗位人员的分配合理性，例如对风险评估岗这类需要经验的岗位，采取“少老多新”的方式，由经验丰富的老干部把关调度，年轻干部则多在实践中学习锻炼；二是最大程度利用有限资源。在不突破现有人员编制的情况下，综合考虑全局干部的学历、年龄、专业等因素，实现干部与岗位最高程度的匹配。

3.建立科学绩效考评体系

平潭税务局有着数字人事系统试点单位的先天优势，因此要充分依托目前已经上线的数字人事和绩效管理系统，建立起日常化、积累化的岗位晋升与干部考核机制，加强对敢担当、善作为干部的激励和保护。

第一，对部门的绩效考评。一是对岗位职责差异大的税源管理部门与行政部门分类考核，避免因“难以比较”、“做多错多”而出现“不想做”、“不敢做”的情况；二是结合税收征管业务流程和税源管理部门工作职责，细化、厘清各部门的指标，做到指标数量越精简、考评程序越简化，让干部清楚了解每项任务考核的标准；三是可以根据部门绩效实行中反馈的结果，反过来了解指标和岗位设置中存在的问题，结合干部意见，针对性地调整工作计划和人员安排。

第二，对个人的绩效考评。一是对基层干部与机关干部同一指标“工作完成情况”的标准不同，基层干部侧重实绩，以定量为准，可将绩效系统直接关联业务操作系统数据，机关干部侧重能力，以定性为主；二是建议加入“学习成果加分”，对比武能手、职称考取、学历提升等因素适当加分；三是要将个人绩效考评结果与工资薪酬、职级晋升直接挂钩，营造学习工作投入能够转化为实质奖励的正面激励氛围。

(二）理顺工作流程，积极做好风险应对

1.不断完善风险管理相关规范

完善立法是促进风险管理规范性与可操作性的重要途径，也是促进执法过程公正性与严谨性的重要保障，确保基层税源管理部门在后续风险管理过程中“知道怎么做、做多少”，才能在简政放权后也能防住风险。

第一，完善风险管理操作规范。建议国家税务总局出台《风险管理办法》等指导性文件，明确风险管理的制度依据和内容流程。基层一线对指导性文件解读有疑议的事项，在省局层面，可以由对应业务科室牵头，梳理总结具体操作流程，统一工作准绳并定期予以指导。而对于平潭综合实验区特色的海运业、集群注册等情形，在区局层面，可以根据总局、省局相关文件为指导，出台适合当地实际情况的行业风险管理公告，明确可以采取和必须采取限制措施的红线。

第二，细化职责厘清责任边界。在制定规范环节上明确责任是降低执法风险的关键，可以由征收管理科牵头，确定各科室、各岗位的职责和角色，再通过实际工作中的反馈，不断磨合、细化实体化程度，最终实现资源有效配置。

2.以风险管理为导向开展评估

有效防控税源风险，需要对执法过程中面临的各项执法风险进行全面、客观的评估，完善风险闭环管理机制，不断优化各税种、千户集团、反避税等风险模型，实现从经验式执法向科学精确执法的转变。

第一，丰富风险识别方法。一是更新差异化行业风险模型。摈弃传统依靠上级机关建立风险模型的形式，由理论和技术经验更成熟的区局团队结合基层执法实践中总结的丰富经验，自发建立、更新可操作性强的风险评估模型，做好平潭综合实验区不同行业风险的量化总结，不断发掘、归纳具有辖区特点的高发涉税风险，需要特别注意权重设置，平衡好风险模型的行业差异性和普遍适用性；二是设置重点风险预警指标。紧跟“互联网+”发展，针对不同时期的管理重点，做好新型业态纳税人等专题分析，整理分析出风险特点和管理重点，作为行业风险模型的补充识别工具。

第二，完善风险闭环管理机制。一是前置化阻断风险。风险管理应该从源头开始，加强事前、事中预警工作，充分利用2017年起正式实行的实名办税机制，在办税窗口采集纳税人“四员”（法定代表人、财务负责人、办税员、领票员）的面部图像和身份信息，通过设置“四员”信息自动比对，筛选出与走逃失联、有偷逃漏税记录等风险纳税人有关联的纳税人，及时进行不同等级的风险提示，实现事前风险快速阻断；二是后置化反馈评价。可以由风险管理局牵头，通过定期组织干部对风险模型的成功应用进行交流，建立基层反馈评价风险指标准确性和适用性的渠道，淘汰无效风险指标，逐步完善风险模型。

(三）推进信息管税，增强现代化管理能力

1.构建大数据支撑平台

大数据支撑平台是信息管税的硬件基础，同时在信息数据化运用于税源管理的过程中，应该倾向以基层的实际使用需求进行系统的升级融合和功能设置，最大限度运用数据信息，实现信息管税。

第一，树立整合资源意识。一是整合现有系统功能。淘汰使用率低的功能，整合同一类别的功能，实现系统数量的减少，例如可将订餐、考勤和公车申请等行政管理功能均合并到辅助办公系统中；二是整合现有系统数据。相较于不断开发新系统，升级完善现有的基础系统才是重点，以金税三期系统数据为基础进行数据整合，再利用云计算技术，逐步建立一个能够覆盖全税种、全业务、全流程的税源管理综合云平台，将所有信息以统一标准放入统一平台，为税源管理提供全面有效的信息数据支撑。

第二，配备充足信息人才。要实现数据精准、全面的比对，需要既懂计算机操作知识又懂税务知识的复合型人才，但储备大量的复合型人才较难实现，目前平潭税务局信息中心干部仅有5人，税源管理部门中电子信息专业干部仅有2人，除了通过公务员考试新招录后备力量，还可以直接采用政府购买服务的方式，与技术力量雄厚的专业机构合作建设信息化项目。

2.拓宽部门间沟通渠道

在地方政府的领导下，部门间进一步加强沟通协作，在严格落实信息安全规定的前提下，打破信息壁垒达到提高风险识别范围、及时打击涉税犯罪的效果。

第一，重建信息共享机制。省级税务机关依托福建省政务信息共享平台已建立福建省涉税信息交换平台，平潭税务局可提请当地地方政府牵头重建信息共享机制，统一交换数据格式，定期召开联席会议，从税源管理工作的实际出发详细规定不同的涉税部门的互换信息内容和工作制度要求。除了和政府部门的合作外，税务机关可以尝试与高等院校以及大企业合作，例如青岛税务局网上办税系统与海尔集团ERP系统对接的做法，可以快速获得纳税人经营数据。

第二，加强信息安全保障。一是树立信息安全意识。平潭税务局汇总了全区纳税人的各类涉税信息，必须通过信息安全考核和组织学习《网络安全法》等法律文件，让全体税务干部树立起保护信息安全的风险意识；二是落实信息安全管理。在内网计算机终端统一安装杀毒软件，杜绝违规外联，阻断病毒传播，同时规范核心征管系统的权限管理，不同部门设置不同查阅权限，对于导出的数据增加导出人的水印，确保数据安全责任落实到人，避免随意查询纳税人信息。

(四）管理与服务结合，提高纳税人遵从度

1.加大个性化宣传和服务力度

税务机关要深刻意识到税法宣传的重要性，消除纳税人对于依法纳税的抵触心理，此外还要将税源管理从“重管理、轻服务”转变为“管理和服务并重”的人性化管理模式，以需求合理引导纳税人规范发展。

第一，个性化宣传提升遵从意识。一是宣传内容热点化。宣传内容紧跟最新政策、热点舆情，及时邀请新闻媒体广泛公开报道；二是宣传形式多样化。线上利用微信、微博等使用率较高的网络平台，线下利用纳税人学堂、政策宣讲会等面对面交流的培训机会，再结合案例、微电影等通俗易懂的形式，把“大道理”变成“小道理”，提升宣传培训的实效；三是宣传对象针对化。纳税人通常只对和自身有关的税收政策感兴趣，因此宣传时应有的放矢，可以借鉴电商平台的标签化技术，利用大数据对纳税人的基本情况、办税习惯提取分析并形成全景画像，精准定位纳税人的个性化需求。

第二，以纳税人为导向优化服务。一是完善办税服务大厅资源配置。在硬件配置方面，优先配置性能较好的设备，减少设备故障、系统卡顿情况；在流程配置方面，对于风险较低的涉税事项，尽量精简流程和材料，降低纳税成本；在人员配置方面，根据需求开足窗口，通过考核督促窗口人员态度好、效率高，推进“三师”志愿者、“纳税人法律援助中心”等团队进驻大厅，缓解窗口拥堵现象；二是建立纳税人需求快速响应机制。新时代的纳税服务不仅停留在态度好、不等待等浅层次需求，更要通过上门走访、需求调查等方式多方位了解纳税人潜在需求和基层税源现状。

2.完善守信失信奖惩机制

按照守信激励、失信惩戒的原则，加强对纳税人信用评级结果的应用程度，让守信纳税人享受最大纳税便利，让失信纳税人直接增加违法成本，引导纳税人遵从税收信用体系。

第一，充分发挥纳税信用评级作用。一是科学评定信用等级。根据纳税人在纳税申报、税款缴纳等各个环节的表现，制定能综合评价其纳税信用的标准，确保等级评价和纳税行为有据可依；二是实行分级分类管理。高信用等级纳税人应以程序性管理为主，并通过绿色通道、表彰宣传等方式给予正向激励，低信用等级纳税人应集中征管资源采取事前提醒、事中监控、事后管理等综合手段；三是扩大结果应用范围。首先，跨部门守信激励。联合平潭综合实验区各银行以及融资担保公司，推出“银税保”三方联动的创新信贷产品，推动社会信用体系建设，支持守信企业、特别是小微守信企业健康发展。其次，跨部门失信惩戒。归集企业、个体户、自然人在内的纳税人信用信息，利用欠税公告和纳税黑名单等方式，向社会、向其他部门传递信息，实现纳税人的失信行为和“四员”医社保、信用卡消费等日常工作生活的挂钩，提高违法成本倒逼纳税人依法纳税。

第二，加大不遵从行为惩戒力度。一是明确不遵从行为处罚标准。减少自由裁量权，抵制以补代罚、以罚代刑的弹性行为，既能防范税务干部违规处罚风险，也能保障处罚执行的公平公正，同时必须严厉打击主观故意的不遵从行为，例如同一纳税人多次因不开具发票被投诉，税务机关对于首违与再违的处理方式需有所不同，否则难以引起重视；二是移交稽查部门立案处理。提升服务质量不等于放弃执法权力，对于虚开骗税等严重不遵从行为，要充分发挥稽查部门的震慑力，严查、重罚，给抵抗型不遵从的纳税人形成心理压迫，使得违法成本高于违法利益，从利益机制上消除隐患。

 

 

（作者单位：国家税务总局平潭综合实验区税务局）

 

 

【参考文献】（略）