国家税务总局漳州招商局经济技术开发区税务局	课题组
厦门大学嘉庚学院

 

【摘要】构建新发展格局，必然要以全国统一大市场为基础。发展全国统一大市场，重在健全统一的社会信用体系，失信联合惩戒机制是统一的社会信用制度的重要构成，“全国统一大市场”客观要求建设税收违法失信联合惩戒新规制。     本文分析了税收违法失信联合惩戒规制面临的新形势及存在的主要问题，针对性提出夯实税收违法失信联合惩戒规制法制基础，构建适应全国统一大市场的税收违法失信联合惩戒新规制的一个引领，两个强化，三个创新，四个赋能，五个机制的新举措，为建设税收违法失信联合惩戒新规制创新了思路和发展了内涵。

【关键词】适应统一大市场  税收违法失信  联合惩戒新规制

 

一、健全统一的社会信用制度是全国统一大市场的重要保障

（一）建设全国统一大市场是现实的选择和历史的必然

构建新发展格局，必然要以全国统一大市场为基础。中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》[1]（以下简称《意见》），明确提出“加快建立全国统一的大市场”。“建设统一大市场，畅通经济双循环”是现阶段中国经济发展的国家战略，也是我们应对世纪疫情和百年变局交织共振，科技发展、产业变革与区域竞争重塑深化，多重压力叠加现实的选择和历史的必然。

（二）健全统一的社会信用制度是全国统一大市场的重要保障

加快建设高效规范、统一开放的国内大市场，需要建设与之适应的基本制度包括。社会信用制度《意见》提出“将社会信用作为构建统一大市场基础制度加以强化”，明确提出构建适应全国统一大市场的健全统一的社会信用制度，用数据资源形成为全领域运用的社会信用要素，以健全统一的社会信用制度“硬”支撑优化营商“软”环境。

（三）失信联合惩戒机制是统一的社会信用制度的重要组成

为推进统一的社会信用制度，国务院印发的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）[2]提出褒扬诚信，惩戒失信。充分运用信用激励和约束手段，加大对诚信主体激励和对严重失信主体惩戒力度，形成褒扬诚信、惩戒失信的制度机制。

指导意见明确“通过部门联动，社会协同,通过信用信息公开和共享，建立跨地区、跨部门、跨领域的联合激励与惩戒机制，形成政府部门协同联动、行业组织自律管理、信用服务机构积极参与、社会舆论广泛监督的共同治理格局”。

二、税收违法失信联合惩戒规制基本成就和面临的主要问题

（一）建立税收违法失信“黑名单”制，首创失信联合惩戒规制，形成税收共冶新格局

作为我国首个签署失信联合惩戒实施部门的领域，税务部门在推动税收失信监管方面敢为人先，勇于创新。2014年7月，国家税务总局发布《重大税收违法案件信息公布办法（试行）》，建立了我国税收违法“黑名单”公布制度。同年12月，国家税务总局等21个部门联合签署《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作联合惩戒实施部门合作备忘录》，标志着在我国税收违法联合惩戒机制的建立与形成，税务领域也由此成为第一个签署失信联合惩戒实施部门的领域。

随着征管形势的变化和新经济新业态的发展，税收征管为了适应新形势的发展，税收违法失信联合惩戒规制进行了两个方面的完善，一是税务部门内部的完善，修订了重大税收违法失信主体信息公布管理办法，慎重、科学、准确、规范了税收违法失信联合惩戒的对象。二是税收违法失信联合惩戒机制的完善。2016年对税收违法联合惩戒机制进行了扩围增容，参与税收违法失信联合惩戒的政府执法部门由21个增加到34个，税收违法失信联合惩戒措施由18项增加到28项，惩戒的力度加大，影响的范围更广。[3]通过失信联合惩戒反向影响机制，调整规范了纳税人的心理预期和行为决策，对提高纳税遵从，降低税务执法成本发挥了重大作用。税收违法失信联合惩戒规制已成为社会信用体系和营商环境建设的重要内容，也逐步发展成为国家和社会治理层面的基础工程之一。

（二）《合作备忘录》作为税收违法失信联合惩戒规制安排的法律依据不明确

由于社会经济的发展，相关诚信理念的缺失，失信已成为仅次于腐败，阻碍经济发展的重大要素，为此。党中央和国务院采取了一系列的重要政策和手段来推动我国社会信用体系的建立和完善，其中就包括违法失信联合惩戒规制。

失信联合惩戒合作备忘录是在现有法律体系框架上，由一个部门发起失信惩戒对象，其他多个部门和单位依法依规实施惩戒和约束措施的工作机制。它的基本内容：一是失信联合惩戒对象法定。失信惩戒对象是因严重违法行为或者失信行为依法受到某个部门的行政处罚、刑事判决或者信用约束的当事人（包括企业和自然人）。二是失信联合惩戒措施法定。当事人因为受到一次行政处罚、刑事判决或者信用约束后，在其他部门和单位的相关领域依法受到追加约束和惩戒。[4]

截至 2020 年初，国家层面共签署备忘录51 个，其中合作惩戒备忘录为 43 个，合作激励与合作惩戒备忘录3 个，这些备忘录作为失信 联合惩戒机制运行的依据，其合法性与合理性存在缺憾，存在法律依据不明确等问题，

（三）税收违法失信行为联合惩戒措施法律性质的复杂化

税收违法失信联合惩戒措施共28项，由于涉及的政府执法部门多达34个，不同的政府部门又拥有不同的法律职权赋予的不同职能，所以联合惩戒措施就出现了多样化、复杂化法律属性不清晰，有些属于行政强制措施，有些属于行政处罚等等，涉及多方面的约束和惩戒。税收违法失信联合惩戒措施进行基本划分为行政性联合惩戒措施、市场性联合惩戒措施、行业性联合惩戒措施、社会性联合惩戒措施、区域性联合惩戒措施等多方面的范畴，所以根据具体措施的结合法律内容进行类型确定。

（四）失信行为联合惩戒的范围无序对税收违法失信联合惩戒规制的不利影响[5]

由于失信联合惩戒是具有中国特色的一项法治的安排，所以在很多方面还存在着欠缺和不足，因此也出现了泛化的这样一种现象，在很多方面有的时候，对公民的权利，也造成了一些不当的损害。税收违法失信联合惩戒是严格按照法规制度来完成的，应该是规范，科学，准确的。对严重失信主体进行联合惩戒，是当下各级政府正在探索推动的措施，税收违法失信行为联合惩戒领域是其中的重要组成部分。失信行为联合惩戒范围无序扩大。惩戒出现一些引人注目现象的背后，实质上是目前信用惩戒存在缺乏精准性、“扩大化”和“一刀切”问题。同时对税收违法失信联合惩戒规制的正常实施产生了不利影响。

（五）联合惩戒联合惩戒应防范执法涉诉风险

针对地方探索落实中出现的失信联合惩戒扩大化导致罪罚不对等的情况，国务院出台了相关政策进行规范。新修订施行的行政处罚法对行政处罚定义更加明确，这将使税收失信“联合”惩戒措施很大程度被纳入行政处罚当中。因此，监管部门有必要重新审视税收失信“联合”惩戒，避免放大应诉风险。监管部门执行失信联合惩戒的法律风险。失信联合惩戒的执行风险主要在两个方面：其一，是将主体列入严重失信名单的合规执行风险；其二，是行政部门在本业务领域根据严重失信名单依法依规进行惩戒的执行风险。简言之，就是列入失信惩戒名单和执行名单的风险。

行政机关依据严重失信名单作出行政处罚性质的惩戒只能依据规章以上层级的文件，不能直接援引政策，否则将引发行政诉讼。将相关主体列入严重失信名单是否属于行政处罚尚不明确，行政机关单纯依据政策将主体列入失信名单是否会引起行政诉讼存在不确定性。行政机关应根据有关政策确保过惩相当，防止小过重惩，最大限度防止涉诉风险

（六）联合惩戒尚未形成科学的协同冶理机制

联合惩戒的关键在于联合，联合的部门越多，惩戒的范围越大，形成的威慑力越强。那么税收违法失信联合惩戒，确实已经形成了联合联动，但是与真正科学协同联合惩戒机制还是有一定的差距。要形成地区之间的联合、部门之间的联合、不同领域之间的联合、行业之间的联合以及各信用服务机构及广泛的社会良好监督，形成全社会的共同治理。

（七）现行税收违法失信联合惩戒规制与“全国统一大市场”要求的差距

“全国统一大市场”形成和经济高质量发展要求的情况下，税收违法失信联合惩戒规制建设与“全国统一大市场”之间的具体差距表现为：

一是税收违法失信联合惩戒规制调节要素流通能力和“全国统一大市场”的差距较大。一方面，税收违法失信联合惩戒规制作为一种经济外部性的正向作用发挥不足，市场出现逆向选择和要素反向流动，影响土地、劳动力、资本、技术、数据、能源、生态环境等要素在全国统一的市场顺畅流通，与统一大市场客观要求差距较大。另一方面，税收违法失信联合惩戒规制作为一种矫正市场失灵的工具和手段，对于良性市场竞争秩序和市场竞争规则的形成的作用尚未完全发挥。

二是税收违法失信联合惩戒新规制建设落后于统一大市场的发展。由于新技术、新业态的不断发展使产业融合不断加深，市场关系复杂多样，产业与市场边界日趋模糊，由某一个部门负责牵头协调组织多个部门分工协作进行监管的税收违法失信联合惩戒规制及“1+X”体制，以及跨地区、跨层级的分段、分权、分领域失信联合惩戒体制已不能很好的适应新产业，新业态发展与全国统一大市场的要求，需要建立适应全国统一大市场要求的扁平化、精准化、全周期、高效能的综合监管、动态监管和全域监管税收违法失信联合惩戒新规制。

税收违法失信联合惩戒相关技术升级落后于失信联合惩戒效能需求，运用大数据等技术手段还有很多薄弱环节，需要加快推进智慧税务。一方面习惯于和偏重于专项行动等传统方式，另一方面数据监管应用简单单调，在流动的要素和发展的市场方面，并没有充分利用好数据资源高渗透、密交织和强融合的特征来实现税收违法失信联合惩戒效能。

三是税收违法失信联合惩戒数据共享滞后于统一大市场监管服务需求。税收违法失信联合惩戒新规制以实时、高效、精准，信用数据治理和共享为基础。据国家网信办发布的《数字中国发展报告（2020年）》显示，截至2020年底，全国信用信息共享平台已联通46个部门和31个省（区、市），累计归集各类信息超600亿条。但数据数据采集、共享、开发、使用等各个环节，还存在着共享不及时，共享不普遍，共享不完全的问题，信息、数据存在无感边界弱化了数据要素价值，也抵消了信用数据提升税收违法失信联合惩戒新规制水平的实效。

（八）税收违法失信联合惩戒新规制需要服务于稳定全国经济大盘

在疫情形势下和国内外经济的情况下，国家推出稳住经济大盘扎实稳住经济一揽子政策措施，税收违法失信联合惩戒新规制通过第二批全国统一的税务行政处罚“首违不罚”事项清单等措施，服务于稳住全国经济大盘当前的重大举措，在内容、措施等方面都要适时的进行调整跟进现在的形势。

三、构建适应全国统一市场的税收违法失信联合惩戒新规制

（一）夯实税收违法失信联合惩戒规制法制基础

关于税收违法失信联合惩戒机制，包括多元化的惩戒主体，惩戒对象也包含多样化惩戒措施以及联合惩戒机制。联合惩戒应当既包括平等的民事，商事企业和个体，平等主体之间的联合惩戒，以及通过行政权力实施的联合惩戒两大类，那么重点是行政权力机关联合惩戒会对他人的权利和义务产生各种影响的惩戒的措施，这些应该严格地通过法治的程序来实现规范。另外平等的民事、商事主体之间的联合惩戒可以通过向民商法、社会组织法、社会信用法等来进行规范。

违法失信联合惩戒的实践路径，主体，行为和措施。“失信联合惩戒有无实定法的依据。将特定的行为纳入公共信用信息，必须严格的以法律法规为依据。”。行政机关认定失信行为必须以法律效力的文书为依据，这就是失信联合惩戒的法律依据。:

税收违法失信联合惩戒，正式的法律依据的不足，从惩戒对象的确定，惩戒措施的设定。实施等，在立法方面不完整的，失信主体的监督以及信用修复制度方面的不足，也反映了法制方面的问题。根据中共中央关于依法治国的若干重大问题的决定明确提出，重大的改革决策必须要和相应的立法。要有机的衔接，密切的结合，重大的改革必须有法有据。 因此必须通过基本的合宪性要求和对联合惩戒机制，构成的主体和分类的措施，惩戒对象的确定，全方位的进行法制依据的梳理进行设立，补充，提高，完善，全面的夯实税收失信联合惩戒规制的法制基础。

（二）明确失信联合惩戒措施的类型及行为属性

税收失信联合惩戒规制是属于税收失信惩戒措施的一个创新。按照《全国失信惩戒措施基础清单（2021年版）》 的定义，14项失信惩戒措施可分为三类。税收失信惩戒的具体措施大致可以分为以下五类

市场性惩戒主要是在市场交易当中，通过交易对手对税收违法失信采取各方面的限制条件而形成的惩戒。社会性惩戒，通过社会组织、社会公众，社会媒体、社会监督来广泛地对被惩戒对象产生社会性的影响。行政性的惩戒，应该说行政性的惩戒是一个主要的内容，通过各个政府部门之间的职权来进行惩戒，还有司法性的惩戒，那就是通过司法机关来形成的惩戒。行业性和地区性惩戒通过行业协会等社会组织和地区性的法规政策等，形成行业性的和地区性的惩戒。

当然，以上五类最终可以概括为行政性惩戒措施、市场性惩戒措施和社会性惩戒措施，那么这些惩戒措施得到广泛的运用，税收失信联合惩戒措施也是可以形成这样的一种主要的分类。那么，这些惩戒措施最终从法治的渠道来讲，可以通过类型化来进行规制。[6]

（三）建立“联合惩戒”的跨部门科学协同机制

税收失信联合惩戒的跨部门协同机制包括部省协同和跨区域联动机制。税收失信联合惩戒跨部门协同机制即需要税务部门纵向协同主导，联合惩戒各部门横向协同辅助的机制特点。跨部门协同机制也要有条块结合的横向协同内容构成。税收违法失信联合惩戒跨部门科学协同机制包括跨部门协同的领导机制、管理控制机制、相互调适机制和信任机制形成科学运行机制。

（四）失信联合惩戒要依法依规，充分体现“过惩相当”公平原则

联合惩戒参与的部门多，涉及的范围广，形成的威慑力大，但是由于联合惩戒的泛化使用，所以也导致联合惩戒的范围的不当的扩大以及。惩罚过重，形成了不好的社会影响，也影响到正常的税收失信联合惩戒规制的社会声誉。所以，必须严格按照党中央和国家政策的文件，把严重失信的行为实施联合惩戒，限定在规定的四类行为当中，对于随意扩大以及加重诚挚的这些问题，必须及时的予以纠正，维护联合惩戒的良好的声誉和社会效果，促进税收失信联合惩戒规制的健康。

（五）“全国统一大市场”客观要求建设税收违法失信联合惩戒新规制

国家市场监管总局数据显示，2021年10月，我国市场主体历史性地突破1.5亿户。我国经济的超大规模和整体市场，是我们抵御外部风险，增加经济韧性，实现经济长期可靠发展的基础。构建全国统一的大市场，转化发展理念、发展方式、发展动能的基础条件。一方面，我们清醒地看到，虽然我国拥有超大规模和整体市场的优势，但市场内部并非完全是统一、均质和畅通的，在供需循环[7]、产业循环和市场循环上还存在条块分割和区域壁垒，显性或隐性的“小而全”自我小循环仍然存在。只有全国的大市场统一了，才能真正做到国内大循环，才能以国内大循环为基础，更好联通国内市场与国际市场，发挥超大市场的规模效应以及影响力、潜力，有效实现国内国际双循环。

构建全国统一的大市场需要多领域、深层次、全方位的创新改革。急需建立全方位、多层次、立体化监管体系，建立以信用为基础的新型监管机制。《意见》提出“强化市场基础制度规则的统一”，将社会信用作为构建统一大市场基础制度加以强化，明确提出“健全统一的社会信用制度”。强调发挥违法失信联合惩戒规制的重要作用，健全与现代市场相适应的监管机制。通过违法失信联合惩戒规制着力解决重点领域监管的突出问题。从构建全国统一的大市场的政策逻辑链条和整体推进策略上看，国内统一市场需要统一高效的违法失信联合惩戒规制，“全国统一大市场” 客观要求建设税收违法失信联合惩戒新规制。

（六）税收违法失信联合惩戒规制需要革新适应“全国统一大市场”

信用与市场具有天然联系，是市场运行的前提和基础。信用作为一种独立的经济关系，维系着市场彼此相联、互相制约、错综复杂的交换关系，并通过记录、揭示、预警的功能，支持并促成规范的市场秩序。

税收违法失信联合惩戒规制是建立在“大监管”体制和全量信用信息基础之上的全方位、多层次、立体化的监管形式，也是涵盖事前事中事后全链条、全领域、全市场周期监管。税收违法失信联合惩戒规制需要适应“全国统一大市场”带来的市场交易方式（交易区域突破时空、交易行为更加平台化和智能化、交易方式由陌生人之间现场现货现金交易过渡到匿名非现场现货的信用交易）、信任[8]模式（以熟人之间的习俗型信任关系—以陌生人之间的契约型信任关主—以匿名陌生人之间系统信任关系）和技术水平（万物互联、实时互动、高度智能）的新市场关系。从本质上讲，税收违法失信联合惩戒规制与统一大市场是相互适应、相互促进的共生关系。

四、建设税收违法失信联合惩戒新规制的：一个引领，两个强化，三个创新，四个赋能，五个机制[9]

（一）以适应全国统一大市场为引领建设税收违法失信联合惩戒新规制

构建全国统一大市场以适应全国统一大市场为引领建设税收违法失信联合惩戒新规制。建设全国统一大市场，推进税收违法失信联合惩戒新规制在理念、制度、手段与国民经济体系各方面各环节深度融合，解决重点领域和关键环节存在的突出问题，有助于畅通国内大循环。

（二）强化税收违法失信联合惩戒规制基本内容和运行制度的两个顶层设计

在统一的大市场中，市场主体之间的经济联系和信用关系更加复杂，需要更加明确、更加清晰、更加严格的制度安排和运行监管来保护信用主体权益。因此，必须重新审视税收违法失信联合惩戒规制基本内容（商务信用惩戒规制、政务信用惩戒规制、个人信用惩戒规制、企业信用惩戒规制等）与税收违法失信联合惩戒规制运行制度两大系统，破除不符合、不适应、不匹配全国统一大市场的制度体系，在吸收原制度功效的基础上，建立以税收违法失信联合惩戒规制为基础的完整明确的两大顶层制度设计和体系架构，把税收违法失联合惩戒贯穿创新、生产、经营、投资全过程，形成更强大的纳税遵从威慑力。

（三）从事前，事中，事后三个环节创新，改革税收违法失信联合惩戒规制

从事前纳税信用承诺，税收联合惩戒对象措施的告知，税收联合惩戒的宣传，税收联合惩戒的后果影响。在事情将这些内容充分通过各种方式来告知企业，单位和个人。并且从正反两个方面。通过案例的形式，结合税收宣传月，把联合惩戒的事前工作做到事前有告知，纳税人信用有承诺，联合惩戒的后果有了解。

事中监管数据技术：融合数字化手段推进“互联网+信用”监管，结合《全国失信惩戒措施基础清单（2021年版）》建立全国统一大市场主体完整、准确、动态的税收违法失信联合惩戒档案，构建适应全国统一大市场税收失信联合惩戒链接贯穿企业产业链。

事后监管部门地区全域联动：通过市场主体全生命周期、全产业链条、全域全景式税收违法失信联合惩戒新规制，壮大市场主体，优化生产要素聚散，增强发展动力。

（四）开展税收违法失信信息四维应用，赋能税收违法失信联合惩戒新规制

第一，强化税收违法失信信用信息归集共享。在保证数据安全的前提下，打破“数据分割”和“数据壁垒”。同时，推进与部门行业系统互联互通，优化跨网、跨地域数据共享，动态化全量、全态、全域归集信用数据。

第二，加强税收违法失信信用数据治理。以细化信用数据颗粒度为核心，对存量数据进行清洗比对，提升信用数据的质量和精度，以统一的信用数据标准为基础，对增量数据实施标准化、规范化处理，最大可能满足全国统一大市场对于税收违法失信联合惩戒规制数据准确性、及时性的要求。

第三，拓展税收违法失信信用数据应用场景。以优化营商环境为重点，拓展信用数据应用场景，充分发挥税收违法失信信用数据在各领域的运用，探索税收违法失信智慧惩戒，用税收违法失信数据应用的“硬支撑”优化营商“软”环境。

第四，加强税收违法失信信用数据深度分析。深度挖掘税收大数据背后隐藏和关联的风险信息，设置税收违法失信预警和风险提示，实现税收失信触发式监管和税收问题靶向性治理。

（五）构建适应全国统一大市场的税收失信联合惩戒新规制五大协同机制[10]

1．推进包容审慎税收失信联合惩戒机制，为全国稳住经济大盘政策提高保障。税收违法失信联合惩戒规制的最终目的是为全国统一的大市场提供良好的外部环境和资源要素，失信惩戒只是手段，教育激励才是目的。一方面，要规范失信惩戒范围，适度设立失信惩戒强度，严格失信惩戒程序，特别是对新技术、新产业、新业态、新模式的失信联合惩戒既要有力度也有有温度。推行纳税信用承诺制、自行申报制与办税服务容缺制，纳税企业事前明确自身承诺信息，并主动向税务部门申报应税项目和数额，在办税时即使未提供齐全资料仍可由税务机关受理。在此基础上，政府根据企业反馈结果对其进行阶段化信用评定，形成政企间闭环反馈机制。

2．建立税收失信风险预警机制和严重失信主体治理机制。[11]开展数据治理，对信用平台归集的数据进行分析，分别建立一年内受到行政处罚数量在一定次数以上、受到多个及以上部门处罚、被列入多个严重失信主体名单清单，向市场主体发出预警，并发送至各行政执法单位，由各行政执法单位开展约谈，督促整改、信用修复。核实国家下发的各类严重失信主体名单，建立动态治理台账，开展约谈，发挥破产、注销、退出等机制作用，探索开展长期吊销未注销企业强制退出工作。

3.完善税收信用修复机制。税收信用修复是构建放管结合、宽严相济、进退有序的税收违法失信联合惩戒规制新格局重要环节。完善信用修复认定与实施过程，加强信用修复信息共享，细化信用修复条件，规范信用修复程序，提高信用修复效率，进一步探索创新与全国统一的大市场相适应的税收失信修复制度、技术、流程和限度，不断增强税收信用修复的弹性，引导税收失信主体有序退出信用惩戒，使惩戒和税收信用修复相得益彰。要重视纳税信用主体对于失信惩戒的异议申诉，畅通异议申诉渠道，规范简化异议申诉流程，做到异议申诉“有申诉，有答复”

4.建立健全税收信用主体权益保护机制和税收信用调解救助机制

信用调解救助机制。在失信对象的评定上，严格区分主观恶意与非恶意。对非主观恶意失信的中小微企业以及缺乏信用自救能力的弱势人群，开展了信用救助，重新进行评级授信，在帮助信用主体摆脱信用困境的同时，也使他们切身感受到“信用如同生命”的重要性。开展信用纠纷仲裁，对因疫情等不可抗拒因素陷入信用纠纷而导致生产经营困难的中小型民营企业进行调解，使信用真正成为纾困“及时雨”、解难“雪中炭”、发展“定心丸”。

5. 探索税收失信联合惩戒创新发展机制

全国统一大市场建设，要统一在对接人类文明发展中，已经体系化的商业文明的国际规则。要有非常清晰和得到贯彻落实的对产权一视同仁地保护。统一大市场建设要有竞争中性，打造公平竞争的市场环境，法律面前一律平等，竞争规则应该最大限度地排除不当垄断因素。税收失信联合惩戒新规制必须探索创新发展机制，赶上全国统一大市场的变化和发展。

 

 

课题负责人：何连辉

课题组成员：郭宏  林渭斌  周立毅  林芳

 

 

【参考文献】（略）

 

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