李昱  陈淋娜  何咏薇  吴依玲  连丹凤

 

【摘要】改革开放以来，中国的出口总额总体呈稳定增长趋势，出口退税政策是中国调控出口贸易领域最重要的手段之一。过去几年发生的中美贸易摩擦和新冠疫情对全球经济的冲击带来全球贸易保护主义的抬头，致使中国的出口贸易环境更加严峻。面对新的外部经济形势，合理运用出口退税政策，达成新时期的政策目标显得尤为关键。

本文在梳理1985年出口退税政策实施以来颁布的276份政策文本的基础上，筛选出研究需要的250份政策文本作为研究样本。依托渐进式制度变迁理论和多源流分析模型，以定性分析与定量分析相结合的方法对研究样本进行分析，从而对出口退税政策的变迁历程深入发掘。本文探究出口退税政策变迁历程中颁布的政策文本中隐含的信息及问题，以期为中国出口退税政策的制定给予不同的启发。

【关键词】出口退税  政策变迁  政策文本分析

 

一、引言

随着经济全球化浪潮的席卷，国际经济合作和竞争程度的不断提升，以及现阶段经济摩擦与贸易保护主义再抬头造成国际贸易形势愈发复杂。21世纪以来，中国已经连续多年成为国际贸易领域反倾销调查的头号目标国家[1]。过去几年发生的中美贸易摩擦和新冠疫情对全球经济的冲击，致使中国的出口贸易环境更加严峻，出口贸易的发展迎来了巨大的挑战。面对新的外部经济形势，分析和总结中国出口退税政策的变迁历程，对于总结过去存在的不足，完善和发展出口退税政策，使出口退税政策在新时代背景下继续发挥其在出口领域的重要作用有着重要的借鉴意义。

二、概念界定、理论基础与分析框架

（一）概念界定

1.政策工具

对于政策工具的定义，许多学者在研究中提出了自己的看法。美国学者Laster M.Salamon在Tools of government:A Guide to the New Govermance中把政策工具定义为“影响政策过程以达到既定目的的任何事物”或“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物”。欧文·E·休斯在《公共管理导论》中提出政策工具是政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。中国学者陈振明认为，政策工具是人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体方式和手段。

综合上述观点，政策工具是执政者为达成既定的政策目标而采用的一系列方法、技术和手段，是政策目标与结果之间的桥梁，对政府实现既定的政策目标具有重要作用。

2.政策文本

政策文本是国家权力机关或执政党为实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，在一定的历史时期内以权威形式对应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施的文字载体进行标准化地规定。

3.出口退税

出口退税政策是将本国出口的商品在国内生产、流通环节所征收的部分或全部税收退还给出口企业的政府行为。出口退税政策最早起源于西方，在中国，大多数学者都认同自1985年《关于对进出口产品征、退产品税或增值税的规定》[2]的施行，标志着现行中国出口退税政策的正式确立。在《中华人民共和国增值税暂行条例》[3]和《中华人民共和国消费税暂行条例》[4]中阐述了出口退税政策的核心观点：出口商品的增值税税率为零、出口应税消费品免征消费税。出口退税政策旨在以退还出口货物在国内生产流通环节负担的税款的方式，使国内产品以不含税的成本进入国际市场，与国外产品在同等的条件下进行竞争，从而增强本国产品在国际市场上的价格竞争力，从而促进出口增长。

4.出口退税政策

出口退税政策，顾名思义就是调控出口退税领域的政策工具。自1990年国务院颁布《进一步改革和完善对外贸易体制若干问题的决定》[5]，取消出口的直接财政补贴，以及中国加入WTO受到“补贴与反补贴措施协议”的限制后，出口退税政策逐步成为政府对出口贸易领域进行宏观调控的主要途径。从政策工具角度来看，出口退税政策存在广义与狭义的两种说法。广义上的出口退税政策包括政府为了实现在出口退税领域的政策目标所采取的一切行动与手段。本研究所指的“出口退税政策”仅指狭义范围的出口退税政策文本，即中国政府部门（不含港、澳、台）颁布的出口退税领域法律、法规、行政规章等政策文件。

（二）理论基础

1. 渐进式制度变迁理论

2009年，詹姆斯·马霍尼和凯瑟林·西伦在总结社会学制度主义、理性选择制度主义及历史制度主义的基础上，完成了《解释制度变迁:模糊性、能动性与权力》一书，试图提出一种一般性的制度变迁模式，马霍尼认为，制度的变迁包括制度形式的变迁和制度结果的变迁，而制度变迁的过程中存在突变与渐变两种形式。同时，推动制度变迁的因素既包含了外生性根源又包含其内生性根源。

2. 多源流理论

在参考借鉴了科恩等学者基于组织行为推出的垃圾桶理论的基础上，美国著名的公共政策学家金登(Kingdon)建立了多源流理论，这一理论提出后，当即引起了公共政策领域学者们的强烈关注。在当前，多源流理论已被广泛运用于政策变迁的理论分析中。金登认为，“一项政策被决策系统提上议程，是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果。这种共同作用也就是多源流理论所讲的问题源流、政策源流和政治源流三者的连接与交汇”。当三者交汇在同一问题的时候，这一问题受到政策决策者关注的可能性就会大大提高，就更可能形成议程，推动政策的变革。

3. 分析框架

根据金登的多源流分析框架，结合影响出口退税政策制定的因素，本研究将影响出口退税政策变迁的因素根据多源流分析框架模型进行如下分类。

（1）出口退税政策的问题源流

一是市场对资源配置存在自发性和盲目性，市场经济主体的目标是自身利益的最大化，往往会忽视活动过程带来的负外部性影响。出口领域也不例外，出口企业为了自身利益最大化的目标，对于生产经营过程中资源浪费和效率低下等问题往往会选择忽视。二是突发性的焦点事件或危机产生的问题，例如金融危机来临，国外经济受到冲击，进口需求也会相应的大幅下降，使中国许多依赖出口的企业受到极大打击，也就形成了突发事件问题。三是政策效果不达预期或产生预期外负面效果的问题，当政策的反馈传达政策执行效果并不能满足预期，或者产生意外的负面效果时，也会推动政策的变迁。例如出口退税政策颁布带来的出口骗税现象，以及退税额大幅增长导致财政负担过重等问题。

（2）出口退税政策的政策源流

出口退税政策源流的形成，大致可分为以下几种：一是政策研究者的活动。中国出口退税政策发展历程中出现了繁多且复杂的问题，仅依靠决策部门的知识与技能是有限的，研究者通过建言献策，能够有效帮助政策的制定、完善和修改，推动政策议程的建立；二是政策共同体的利益主张。经济形势的变化与政策改革必然会造成政策环境的变化，政策共同体基于自身的利益，也会产生相应的主张，当这些主张进入了决策者的考虑范畴，就形成了政策源流。

（3）出口领域的政治源流

一是政策目标的变化，政治性是公共政策的出发点和最终归宿，出口退税政策即是为达到政府调控出口贸易领域的政策目标而施行。当宏观经济政策目标发生变化，出口退税政策也要随之进行相应的调整；二是社会舆论风向的转变，当社会舆论的倾向出现明显的转变后，对于决策者的政策制定也会产生重大影响。

通过以上推导，根据多源流理论及出口退税政策变迁因素构建本研究分析框架（如图1），以期解释出口领域问题源流、政策源流和政治源流对出口退税政策变迁的影响。

 

 

图1出口退税政策变迁多源流分析框架

三、中国出口退税政策变迁的历史阶段分析

出口作为中国经济增长的“三驾马车”之一，是中国经济发展的重要支柱，随着当今世界贸易形势的变化，中国出口贸易的机遇和挑战也接踵而来。在运用出口退税政策调控出口贸易的发展进程中，各个阶段的政策取向大不相同。本文参考了各类出口退税政策研究文献，结合搜集的250份出口退税政策文本，发现出口退税政策取向发生变化时，都有一份重磅的纲领性文件为之后的政策取向定调。本研究以各阶段第一份纲领性文件的颁布年份作为分水岭，将中国1985年至2024年的出口退税政策划分为4个阶段，并以各个阶段为脉络，概括各时期出口退税政策的政策内容与历史背景，进而分析出口退税政策的变迁过程。

（一）萌芽阶段（1985-1993年）

随着改革开放的进一步深入，中国的经济体制改革在稳步向前的同时也推动着外贸体制和税收制度的变化。由于生产力的落后和不合理的外贸制度的原因，外贸体制改革并未取得理想效果。为了推动外贸企业发展，改变部分企业依赖财政补贴维持经营的现状，中央着手实施以出口退税代替出口补贴的措施，来推动外贸领域的改革。1985年3月，经国务院同意，财政部颁布了《关于对进出口产品征、退产品税或增值税的规定》（下文简称“《规定》”）[6]，采取了在国内全面实施进口产品征税、出口产品退税的措施，并将其作为基本原则写入了《中华人民共和国产品税条例》[7]草案和《中华人民共和国增值税条例》[8]草案之中，中国现行出口退税政策体系的由此揭开了序幕。

《规定》施行之后的几年中，中国改革开放进一步深入，国内经济发展与国际贸易形势都有了不小的转变。1985年到1990年期间，在财政部与税务总局的牵头下，会同对外经贸部和海关总署共同制定并发布了《改进出口产品退、免产品税或增值税办法》、《出口产品退税审批管理办法》等一系列出口退税政策对《规定》进行补充和完善，以求在新形势下健全中国的出口退税制度。但是，此时的出口退税政策仅退还流转税，受限于当时中国以直接税为主的税制体系，出口退税政策面临着退税计算困难和无法足额退税的困扰，加上国内较为薄弱的产业基础，此时的出口退税政策未能给出口贸易的发展带来较大的帮助。

（二）探索阶段（1994-2002年）

20世纪90年代初，中国的中央财政面临着巨大的缺口。1991年，中央财政收入占全国财政收入的29.8%，中央财政支出却占比达到了32.2%。并且这个缺口仍在进一步扩大，到了1993年，中央财政收入占比仅有22%，财政支出占比却高达28%[9]。此次的财政危机，使得党中央、国务院更加坚定了改革的决心，一场影响深远的税制改革蓄势待发。1994年，分税制的改革的全面推行，使中国的财政秩序焕然一新，中央财政也顺利渡过难关；同时也是中国税制从以直接税为主的税制向以间接税为主的税制进行过渡的重要里程碑。由此，以增值税为主的间接税税制在中国的实施给予了出口退税政策良好的制度基础。而在此阶段，税制基础的完善加上出口贸易领域的发展使得出口退税额有了较大幅度的增长。出口总额增长率从1993年的8%骤升至1994年的31.9%，出口退税总额增长率也从1993年的12.7%增长至1994年的50.2%。随着退税额的大幅增长，出口退税政策带来的负面效应也显现出来，日益严峻的出口骗税问题和出口退税大幅增长造成的财政负担问题，使得决策者不得不将改革提上了议程。1995年，国务院出手，较大幅度下调了出口退税率，并加强了出口退税的管理与审核。财政部、税务总局、海关总署、公安部、最高人民法院、最高人民检察院等多个部门积极响应，均在打击出口骗税的政策中贡献了自身的力量，在完善政策监管基础的同时，各部门还着眼于发挥信息化的作用，提升出口退税监管质量，为提升防范和打击出口骗税，提升监管质量开拓了新的方向。

退税率的下调对出口贸易的影响也来得十分的迅猛，1996年的出口贸易额相比于1995年仅增长了1.52%。而接下来的1997年和1998年，受到经济危机的冲击，中国的出口贸易增长幅度更是逐步缩小到仅0.5%[10]。1997年爆发的经济危机，更是对中国的出口领域也产生了巨大的冲击。政府只能在出口退税政策上做出让步，帮助出口企业渡过难关。但是高额的出口退税致使中央财政无力负担，在2000年后开始出现了“欠退税”的情况。截止2003年，全国累计应退未退税款超过了2000亿元。"欠退税"的现象致使出口企业在较长的一段时间内都无法获得退税款，严重的打击了中国出口企业的积极性，退税机制的改革迫在眉睫。如何在出口退税和财政负担之间找到平衡，并解决出口骗税问题，推动出口贸易的发展，成了决策者亟需解决的问题。

（三）发展阶段(2003-2011年)

进入21世纪后，政府部门信息化水平的提高，给税务部门与海关部门深化合作、提升出口骗税犯罪防范手段提供了技术保障和新的方向。同时，随着税制改革的逐步深化，税收征管水平得到了一定的提升，过往的“少征多退”现象得以缓解，结合退税率的总体下降，中国总体的税收收入有所提升，但是出口领域的问题仍旧没有得到妥善解决。

从内部来看，由于出口退税主要由中央财政负担的不合理机制，导致中央财政仍旧承受着极大的负担。大量出口资源性、高污染、附加值低的产品也使得中国国内面临着资源消耗加剧、环境污染、物价上升的压力。从外部看，中国的国际贸易环境在这一时期急剧恶化。不少外贸领域的学者们发现，从全球贸易领域来看，反倾销案件的数量总体呈不断降低的趋势，但中国所遭受的反倾销调查在全球的占比却在不断上升。决策者们也敏锐地察觉到，自中国1995年起成为世界反倾销头号目标国以来，中国已经连续多年成为世界贸易领域遭遇反倾销最多的国家，这也引起了决策者的高度关注。适逢中央“十五计划”提出经济结构战略性调整的目标，一场出口退税政策领域的改革呼之欲出。

2003 年 10 月 13 日中央酝酿已久的出口退税改革终于落地，国务院发布了《关于改革现行出口退税机制的决定》，自2004 年 1 月 1 日起施行。此次改革的总体原则在文中精确地概括为二十四个字：“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”，为接下来的出口退税政策改革指明了方向。第一是清理陈欠，解决历史遗留问题：对2004年前累计欠出口退税款和按增值税分享体制影响地方的财政收入，全部由中央财政负担，其中对欠企业的出口退税款，中央财政将从次年起采用金额贴息办法予以解决。第二是加大支持，重立机制解决增量退税资金问题。第三是适当降低退税率，并通过了区别调整退税率，达到调整出口产品结构，推动产业结构优化升级的政策目标。

在2004年至2009年间，财政部和国家税务总局颁布了一系列关于取消或降低部分高耗能、高污染、资源性产品出口退税的政策，取消或降低了对高耗能、高污染、资源性产品的出口退税政策，使得企业出口这部分商品的成本增加，提高中国出口这部分商品的国际市场价格，达到降低国外市场需求，缩减高耗能、高污染、资源性产品出口规模的目的。这一阶段的政策调整，改变以往部分企业出口附加值低、以量取胜"的局面；同时提高了部分高附加值、高技术含量产品的出口退税率，从而达到中国在这一阶段缓和国际贸易摩擦、推动贸易型出口企业出口产品结构调整、推动生产型企业转型升级、提高出口产品核心竞争力等政策目标。

2008年，中国出口贸易总额的上升趋势首次出现拐点，面临席卷全球的金融危机的冲击，中国的出口退税政策颁布迎来了第二个高峰期，财政部和国家税务总局果断出手，及时颁布了一系列提高部分商品出口退税率的政策，帮助出口企业渡过难关，加上中国坚持实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，全面实施应对国际金融危机的一揽子计划和经济刺激方案，此次干预市场取得了良好的成效，中国较快地从经济危机的负面影响中走出，出口贸易也在2009年至2010年扭转了颓势，继续保持了良好的增长态势。

（四）完善阶段(2012-2021年)

自2004年始，中国对出口退税政策进行了一系列的结构性调整，取消或降低部分高耗能、高污染、资源性产品出口退税的政策，并通过相对较高的退税率促进高附加值、高技术含量的产品出口。到了2010年，中国已经基本完成在出口退税政策方面推动产业优化升级的政策体系布局，而中国的出口贸易以及国内民营经济的发展也逐渐趋于稳定。在此背景下，中国的出口退税政策体系又开始了新道路的探索。

2012年，国家税务总局全面对出口货物劳务增值税和消费税的政策文件开展了失效清理和过时完善工作，并发布了《出口货物劳务增值税和消费税管理办法》[11]，开篇即点明了这一阶段的政策目标，提高服务质量，进一步规范管理。这代表着出口退税政策的重心转到提升出口退税服务效率和规范退税管理的方面上，也代表着中国出口退税政策的结构性调整已大体完成。2015年，国务院对出口退税政策的发展方向再次做出指示：进一步简政放权，提高服务效率；进一步落实出口退税企业分类管理办法，加快出口退税进度，确保及时足额退税。而这一阶段的出口退税政策也大多围绕“提升服务，规范管理”这一主题进行展开。税务部门在出口退税工作中积极开展“便民办税春风行动”和“实行分级分类管理”，进一步简化流程，提升退税办理效率，健全管理制度基础。

在中央深化行政体制改革的指导下，政府开始由管理者逐步转变为引导者和服务者的角色，充分发挥市场在出口贸易领域中的资源配置作用，而较少通过政策进行干预。出口退税政策的主要目的也从创造外汇、拉动经济发展转向加强宏观经济政策国际协调，促进全球经济平衡、金融安全、经济稳定增长。出口退税政策也随着经济的发展不断更新，从而更加适应时代发展的需要。

（五）本章小结

1.历史阶段总结

中国的出口退税政策在1985至2021年经历了初期的萌芽阶段、税制改革后的探索阶段、再到推动产业优化升级的完善阶段转变为以市场配置资源为主、提升服务和管理的发展阶段的四个阶段。在这一历程中，出口退税政策面临着中央财政吃紧、骗税、产业结构不合理、贸易摩擦加剧等诸多问题；这些问题也推动了中国的出口退税政策的发展。中国的出口退税政策从最初为了实现创造外汇、鼓励出口贸易发展功能，逐步发展到当前具备防范骗税、推动产业优化升级、促进全球经济平衡、维护金融安全和缓和国际贸易摩擦等多功能的政策工具。在将来，出口退税政策还将随着经济形势的变化，继续为中国经济和民生领域的稳定发挥重要作用。

2.政策变迁的主导因素

从萌芽阶段来看，中国现行出口退税政策的变迁，是由内生性根源为主导。当时的出口企业收效甚微，执政者意在解决这一问题，推动中国出口贸易的发展，从而开始实施了现行的出口退税政策，但是并未取得理想的效果。同时，随着出口退税政策的实施，一些问题愈发尖锐，政策的主导因素也逐步开始了转变；在萌芽阶段，出口退税政策的实施由于税制问题，并未取得理想的效果，推动了出口退税政策进入了探索阶段。这一阶段，政策实施带来的出口骗税、中央财政负担加剧问题以及1997年爆发的经济危机成为了影响政策变迁的主要原因，外部因素成为了这一阶段出口退税政策变迁的主导因素。从出口退税政策的发展阶段来看，这一阶段在前期主要目标仍在解决上一阶段遗留的出口骗税及中央财政负担问题。到了问题有所缓和后，中央政策目标的转变又占据了主导地位，出口退税政策的重心逐步开始转向引导企业转型升级上来；发展阶段的主导因素是先外至内，完善阶段的主导因素则是以内生性根源占据了绝对主导地位，这一阶段的绝大多数政策均是围绕“提升服务，规范管理”的角度，对出口退税政策进行完善。

从中国出口退税政策的变迁四个阶段的主导因素来看，经历了“内—外—外—内”的转变。也体现了出口退税政策自开始实施到出现问题，再由解决问题到进一步提升的发展道路。

四、中国出口退税政策变迁的多源流分析及改革走向

纵观中国出口退税政策的变迁历程，决策者根据总体规划、发展水平、经济形势、政治目标等因素变化，逐步建立和完善了符合中国当下经济发展水平、具备中国特色的出口退税政策体系。本章根据前文定性分析的结果，从多源流理论的视角，对中国出口退税政策变迁历程进行分析，发现其中存在的问题并提出未来展望。

（一）中国出口退税政策变迁的多源流分析

政策的变迁是由一次又一次的政策改革循环往复而形成的。根据多源流分析框架的理论解释，当问题源流、政策源流和政治源流三者汇合时，就有可能造就一扇“政策窗口”的开启。结合前文的分析结果，从多源流理论分析的角度，从出口退税政策的问题源流（出口市场问题、突发事件问题、政策效果问题等）、政策源流（政策研究者的活动和政策共同体的主张等）以及政治源流（政策目标变化和社会舆论转变等）的角度对中国出口退税政策变迁历程进行分析，并发现其中存在的不足。

1.出口退税政策变迁中的问题源流

问题源流是由该政策领域中的相关问题形成的，从出口退税政策的问题源流来看，就是中国出口贸易或出口退税领域存在的弊端和亟需改进的方面。在出口退税政策的萌芽阶段（1985-1993），这时的出口领域存在进出口由中央财政统负盈亏，企业只顾计划不顾效益，造成中央财政损失、出口产品竞争力不足、出口总额增长缓慢的问题。同时，现行出口退税政策施行后，由于直接税为主的税制，仍遗留下了退税不彻底、多环节退税的问题亟待解决。

而到了探索阶段（1994-2002），出口退税领域的问题更加引起了决策者的高度重视。通过1994年税制改革解决了税制基础问题后，彻底的退税有效提高了出口企业的积极性，但是新的问题也随之而来。由于分配机制不合理以及税收征管水平的落后，造成了“多征少退”的现象。同时，较高的退税率和税收征管机制的漏洞，也给不法分子有机可乘，出口骗税现象也呈现出高发态势。多重因素的作用下，致使退税额的急剧增长给中央财政造成了巨大的负担，甚至出现了欠退税的情况。同时，发生在1997年的亚洲金融危机给逐步走上正轨的出口领域造成了巨大的冲击，各类问题的出现，使中国的出口退税政策面临着巨大的考验。

当时间来到21世纪，前一阶段出口退税领域的财政负担和出口骗税问题仍亟待解决。另一方面，出口贸易总额的增长，随之而来的国际贸易摩擦加剧、高污染、高能耗、资源性产品的出口占比较高以及出口产品科技含量和附加值低等问题也成了推动出口退税政策改革的又一问题源流。

在出口退税政策的完善阶段（2012-2021），经历了2003年到2009年的改革，出口退税政策已解决了包括退税财政负担、退税产品结构不合理以及骗税现象高发等大部分亟待解决的问题。正值中央下达深化行政体制改革的部署，政府部门秉承中国共产党的勇于自我革新的作风，把发现问题的目光转向了自身，着力解决出口退税领域监管水平问题和退税效率有待提高的问题。

2.出口退税政策变迁中的政策源流

中国经历了改革开放后，国外理论的深入研究使得越来越多的出口领域的相关群体意识到出口退税政策是世界各国的共同选择。同时决策者们也深刻的意识到中国对于进出口领域财政统负盈亏的做法已经不符合经济发展的需求。但是遗憾的是，这一阶段，对于出口退税政策研究的文献较少，通过CNKI检索系统，以出口退税为主题的文献仅有172篇。

到了出口退税政策的探索阶段（1994-2002），相关领域的学者们也敏锐地意识到了出口退税政策带来的负面影响。有学者提出，出口退税超预算的现象愈发严重，而且仍呈现不断扩大的趋势，并指出问题产生的原因主要在于税收征管环节和退税管理环节的不健全和不规范，以及出口骗税和出口退税计划不足，同时提出了降低退税率、完善退税机制和加强税收监管的建议。自1994年起，出口退税相关的研究较1994年前也有了较大幅度的增长，在CNKI检索以出口退税为主题的文献达到了3356篇，学术界的高度关注和积极献策，给决策者们完善政策提供了思路借鉴。同时，公安、检察、法院等部门也积极参与到政策的制定中，为政策的变革汇入“政策源流”。

进入21世纪后，中国出口贸易总额的高速增长使得出口贸易推动经济发展的作用凸显出来。出口退税政策对于出口的促进作用也得到了验证，学者们对于出口退税领域的关注程度空前高涨，出口退税的研究也呈现出井喷的增长。从CNKI检索发现，2003年至2011年出口退税相关的文献资料达到了17252篇。

到了出口退税政策的完善阶段，这一阶段，中国的出口退税政策经历了多次的改革已经相对成熟完备。出口退税的研究数量也有了一定幅度的回落，自2012年到2021年，以出口退税为主题的文献在CNKI检索中仅发现3593篇相关文献。

3.出口退税政策变迁中的政治源流

从政治源流的角度来看，在改革开放初期，政府为了发挥外贸带动经济发展的作用，改善中国当时不合理的外贸体制，提升中国产品在国际市场竞争力。同时也出于赚取外汇，改善民生福祉的目的，推行了中国现行的出口退税政策，并在随后的几年中根据执行情况，不断地进行调整和完善。

经历了1994年的税制改革后，出口退税政策的双面作用很快显现出来。一方面，它有效地提高了外贸企业的积极性，鼓励出口贸易的作用得以显现；另一方面它也带来了例如加剧中央财政负担和出口骗税等不利的影响。而这一时期，中国在出口领域的政策目标主要就是为了解决上述问题。

进入21世纪后，中国政府下定决心解决出口退税领域困扰已久的负担机制不合理、出口骗税、产品结构不合理等问题。同时根据中央“科学发展观”的决策部署，积极发挥出口推动国内产业结构优化升级的政策导向作用。于是，一场出口退税政策的大变革就此到来。

而到了完善阶段（2012-2021），这一阶段的政策目标呈现了多样化的特征。从最初的促进出口贸易发展，到这一阶段转变为深化行政体制改革，进一步简政放权，提高服务效率，加强宏观经济政策国际协调，促进全球经济平衡、金融安全的稳定发展。政府干预市场的行为在这一时期有了大幅的下降，出口领域在有效的监管下，更加充分地发挥市场经济的活力。

4.多源流视阈下出口退税政策变迁历程

中国现行出口退税政策的正式出台，是以“问题源流”和“政治源流”为主导共同作用的结果。这一时期，决策者出于解决外贸体制的弊端以及促进出口贸易发展的目的，着手实施出口退税政策，但是由于税制基础问题和政策源流的推动较少，政策的发展较为缓慢。随着政策的施行和决策者重视程度的提升，相关的学术研究也逐渐变得活跃，“政策源流”开始涌现，直至1993年末，出口退税政策也开始迈入新一阶段。

结合探索阶段的出口退税政策主题，监管类、补充类、规范类和调整类政策的数量均有了较大的增幅。不难看出，这一时期的政策颁布以“政治源流”、“问题源流”与“政策源流”为主导。这一阶段，出口退税政策带来的中央财政超支和骗税问题十分严峻，决策者高度重视，积极采取了各种措施进行补救，各相关部门、专家学者以及相关政策群体踊跃提出建议为解决出口退税政策的不利影响提供了思路。虽然“政治源流”也发挥了一定的作用，但是这一阶段的政策目标从根本上来看，主要还是为了解决因出口退税政策施行带来的弊端。随着国内生产力水平的提升，以及2000年后，出口退税政策带来的财政负担等问题越发尖锐，一场出口退税政策领域的大变革“呼之欲出”。

出口退税政策的发展阶段则是“问题源流”、“政策源流”和“政治源流”共同作用下的产物，这场大变革缓解了出口退税政策所带来的中央财政负担问题和出口骗税问题。同时，在出口领域完成的对出口产品退税率的结构性调整，也为中国产业优化升级和可持续发展做出了积极的贡献。这一阶段，财政负担问题得到了有效的解决，出口骗税问题也有所缓和；政策的研究也从是否应当最初理论研究和借鉴国外开始深入到出口退税对各个行业的影响，更加贴近中国经济发展实际。这时，中央推动深化行政体制改革的宏伟布局，给出口退税政策指引了新的方向。

到了完善阶段，各类亟待解决的问题都得以解决或有所缓解，政策研究也逐步趋于完善，政治源流在这一阶段占了主导地位。在中央简政放权思想的指导下，出口退税政策发布频次有明显的降低，政府在出口领域更少地进行直接干预，更加充分地发挥市场在资源配置的基础作用。

（二）未来展望

过去的几年，在新中国历史上极不平凡。面临2019年中美贸易争端、突如其来的新冠肺炎疫情、世界经济深度衰退等多重严重冲击，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，中华人民又一次完成了世界瞩目的答卷。中国的出口贸易也在2020年达到了179326.36亿元，同比增长了4个百分点[12]，实现了稳中有进的发展目标。适逢“十三五”与“十四五”的过渡时期，站在“两个一百年”奋斗目标历史交汇点上，党中央对外贸领域的远景目标提出了新的要求，出口退税政策改革也将在党中央对我国发展总体目标的指引下纵深化推进。根据前文的研究结果，在此对出口退税政策的未来改革提出几点展望。

1．适当平衡内销出口税负差异，发挥促进国内国际双循环的作用

在政策的内容上，要紧扣经济发展总体目标。对于出口退税政策发展历程中出现的前瞻性不足带来的财政负担加剧和骗税现象频发问题，在政策的内容上，应当提高预见性，紧扣经济发展总目标。习总书记在2020年7月对国际贸易形势和经济发展目标作出了这样的论述：“当前保护主义上升、世界经济低迷、全球市场萎缩的外部环境下，我们必须集中力量办好自己的事，充分发挥国内超大规模市场优势，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。改革开放以来，中国的国内消费增长始终低于出口贸易增长，经历了中美贸易战和新冠疫情的冲击，中国的出口贸易环境更加恶劣，发挥国内市场的潜力和作用更显得无比重要。而出口退税指出作为出口领域的重要政策工具，更应当积极发挥好促进国内国际双循环的作用，从平衡内销产品与出口产品实际税负差异的角度，适时适当对出口退税政策进行改革。面向“建设更高水平开放型经济新体制，全面提高对外开放水平，推动贸易和投资自由化便利化，推进贸易创新发展”的目标，继续深入推进出口退税政策改革。探索建立顺应时代发展、符合人民利益、适应中国发展规划的优质高效的出口退税政策体系。

2．建立健全法制基础，实现治理体系和治理效能现代化

在政策的执行上，要进一步贯彻落实党中央简政放权，深化行政体制改革，实现治理体系和治理能力现代化的指导思想。从出口退税政策的发展历程来看，立法环节的不完善、执行环节监督不到位以及政策评估的滞后性等问题，归根结底是治理体系和治理能力的不完备造成的。要从多方面着手，实现治理体系和治理能力现代化。首先是完善制度保障。只有完备的制度安排，才能确保公权力在制度的笼子内规范的运行，从而保障政策的制定、执行、评估等各个环节不被其他因素所影响，不偏离决策的初衷；其次是健全法治基础，一个健全的法治基础，是政府依法行政的保障，也是对政策执行和市场主体开展经济活动的保障。不断健全出口退税政策领域法治基础，才能更好堵塞管征漏洞，适应出口领域新时期、新业态的发展，从而实现维护出口退税领域的公平与秩序，实现对外开放新格局的政策目标；最后是提升政策落实的效能，在公共管理学领域，效率、效果和效益是衡量政府行政水平或政策效果的重要标准。提升政府部门的行政效率、效果和效益，是治理体系现代化的重要环节。要做到拓宽监督和制约渠道，完善公众参与监督评议，提升治理效果；进一步提升税务、海关等相关部门的管理水平和服务水平，提升治理效率；同时大力推进出口退税领域的信息化建设和应用，加强部门间信息交流和沟通协作机制，有效防范出口骗税，提高管征水平，提升治理效能。

 

 

（作者单位：国家税务总局平潭综合实验区税务局）

 

 

【参考文献】（略）