国家税务总局南平市税务局课题组

         

【摘要】为鼓励企业创新发展，不断推进整个社会的创新能力，各国政府制定了一系列涉及增值税、企业所得税等多个税种的税收优惠政策。研发费用加计扣除就是其中的重要优惠政策，该政策对促进科技和经济深度融合、促进创新带动创业工作提供了强而有力的支持。2018年，将研发费用整体加计扣除75%的政策覆盖到几乎所有企业，2021年又将制作业的加计扣除比例提高到100%，进一步激发了企业研发创新的热情，南平市在落实研发费用加计扣除政策的过程中，对增强自主创新能力、提高社会创新创业活力发挥了重要作用。本研究对南平市落实研发费用加计扣除政策的政策文本、实施现状成效及诉求建议进行了综合分析，对制约政策实施效果提升的主要因素进行梳理，并提出了应对之策，在一定程度上可为其落实研发费用加计扣除政策工作的持续推进提供若干策略支持与借鉴参考。

【关键词】研发费用  加计扣除政策  政策实施效果

 

一、绪论

（一）研究背景及意义

1.研究背景

创新的主体是企业，但由于市场失灵因素影响研发资源无法实现最优配置。基于此，各国政府纷纷制定和出台了一系列政策激励企业加大研发投入，提高国家科技创新水平，其中就包括税收优惠政策。政府通过实施税收优惠政策，以减免所得税或抵扣应税收入的方式降低企业税务负担，通过直接或间接的方式降低了企业的研发成本，进而实现激励企业加大研发投入的政策目标。

2008年《中华人民共和国企业所得税法》及其实施条例，对研发费用加计扣除优惠政策在法律层面上予以确认。近年来，我国税收支持措施不断发力，财政部、国家税务总局、科技部不断完善研发费用加计扣除的相关政策，通过对研发加计扣除政策的适用范围和优惠力度进行调整，进一步提高科技型中小企业研发加计扣除的比例，不断简化核算申报，来鼓励企业不断加大研发投入，提升全国科技创新能力和水平，加快推进我国创新型国家建设。随着2018年国务院出台研发加计扣除优惠新政策，将加计扣除比率由50%提高至75%的优惠适用面推广至清单内的全部企业，2021年又将制作业的加计扣除比例提高到100%，这一优惠举措将在以后年度释放更大红利。

2.研究意义

研发费用加计扣除税收优惠政策推行以来，给南平市地方经济注入强大的推进剂， 无论是在全市研发经费的持续增长、研发队伍建设的扎实提升、科研实力的提升方面，还是在完善科技创新体系、优化创新环境、提高创新意识及提升企业创新能力方面均发挥着重要的政策导向作用。

（二）研究内容

本论文主要内容分成四章内容：第一部分为绪论，主要说明本课题研究的背景和意义；第二部分通过相关数据的比较分析结果来看南平市研发费用加计扣除政策实施情况；第三部分分析制约南平市研发费用加计扣除政策实施效果提升的主要因素；第四部分是针对上述制约因素提出相应的改进和提升政策实施效果的建议。

二、南平市落实研发费用加计扣除政策的效果分析

本章节主要以统计数据作为政策总体评估的基础，综合考虑数据的完整性、可得性，本研究搜集了近年体现政策实施效果差异的宏观数据作为事实评估依据，开展分析工作。

（一）南平市研发费用加计扣除政策享受情况

从近年来政策实施的直接结果看，如表2-1所示，2014年至2020年，南平市在享受研发加计扣除的企业户数由22户跃升为158户，年均増长35.53％。加计扣除金额由4333万元增长至53125万元，年均增长49.8％，2014年至2020年度我市累计企业享受优惠加计扣除金额153505万元，相当于减免企业所得税38376.25万元，企业享受优惠金额、户数逐年增长，研发加计政策落实取得明显成效。从数量上看，2015年新政策实施后，南平市享受加计扣除的企业数量实现大幅增长，从2014年的户数22增长到35户，增幅59.09%；从金额上看，2015年后享受研发加计扣除的金额也有大幅度的增长，2015年研发费用加计扣除范围扩大后，研发费用加计扣除金额从2014年4333万元增长到6517万元，增幅超过50%，2018年提高扣除比例后，享受研发费用加计扣除金额从增长146.79%。说明在研发费用加计扣除新政策的激励下，越来越多的企业享受了税收政策红利。

表1南平市2012-2018年度研发费用加计扣除享受情况
年度	加计扣除	加计扣除	户数增幅	金额增长（万元）	增幅
	享受户数	金额（万元）
2014	22	4333	15.79%	432	11.07%
2015	35	6517	59.09%	2184	50.40%
2016	41	7565	17.14%	1048	16.08%
2017	71	12134	73.17%	4569	60.40%
2018	96	29946	35.21%	17812	146.79%
2019	120	39883	25.00%	9937	33.18%
2020	158	53125	31.67%	13242	33.20%

数据来源：税务部门金税三期系统查询数据

1.高新技术企业认定数量增长，但增速仍有待提高

如表2-2所示，2014年至2020年，福建省高新技术企业户数由1779户增长到4208户，年均増长5.23％，南平市高新技术企业户数由30户增长到为102户，年均増长15.66％，高于福建省增长水平，南平市高新技术企业占全省高新技术企业占比稳中有进，但最大比重仅为2.42%，南平市高新技术企业数量与其他设区市相比数量少，排名靠后。

 

 

表2 2014-2020年度高新技术企业情况
年份	福建省高新技术企业户数	南平市高新技术企业户数	占比
2014年	1779	30	1.69%
2015年	2305	37	1.61%
2016年	2535	44	1.74%
2017年	3054	52	1.70%
2018年	3548	57	1.61%
2019年	3745	69	1.84%
2020年	4208	102	2.42%

数据来源：税务部门金税三期系统查询数据

2.高新技术企业减免优惠金额实现稳步增长，增幅高于数量增长

2014年至2020年，所得税减免情况表如2-3，南平市享受所得税减免户数由9户增长到57户，年均增长32.28％，减免金额由1218.39万元增长至4743.83万元，年均增长19.47％，可以看出2015年研发费用加计扣除新政和新的高新技术企业认定办法实施后，南平市高新技术企业数量和享受减免税金额有较大幅度的增加，但是户数增速不够稳定，2019年与2020年出现享受所得税减免户数负增长的情况，主要是因为小型微利企业优惠政策扩围导致部分高新技术企业放弃享受高新优惠选择享受最优的小型微利企业政策。2020年度享受高新技术企业优惠户数增加原因在于新认定的高新企业数量增加了32户。

表3  南平市2014-2020年度高新技术企业所得税减免情况
年份	享受所得税减免户数	享受所得税减免金额（万元）
2014年	9	1218.39
2015年	10	1919.77
2016年	14	2345.62
2017年	14	3613.81
2018年	37	8127.3
2019年	23	7039.68
2020年	57	4743.83

数据来源：税务部门金税三期系统查询数据

3.科技小巨人领军企业数量快速增长，但是享受奖励企业数量和金额增长缓慢

2016年南平市开始施行科技小巨人研发费用加计扣除奖励补助政策以来，截至2020年，南平市共有102家的科技小巨人领军企业享受到研发费用加计扣除奖励补助，补助资金达3384.1元。科技小巨人领军企业从2016年36户增长至105户，增加69户，增长191.67%，金额由510万元增长至665.3万元，增加155.3万元，增长30.45%。科技小巨人领军企业户数增幅明显，但是享受研发费用加计扣除奖励专项资金户数占比2016年占41.67%，2020年仅占22.86%，享受科技小巨人企业奖励企业数量和金额增长速度缓慢。

表4 2016-2019年度南平市科技小巨人领军企业享受专项奖励情况
年份	科技小巨人领军企业	享受研发费用加计 扣除奖励专项资金户数	研发费用加计扣除奖励 专项资金（万元）
2016年	36	15	510
2017年	60	18	349
2018年	79	24	945.9
2019年	96	21	913.9
2020年	105	24	665.3

数据来源：南平市科学技术局网站

（二）研发活动对南平市宏观经济发展效应分析

综合考虑数据的完整性、可得性，本研究以R&D经费投入强度、发明专利申请量及授权量、规上工业规模以上工业企业实现新产品销售收入体现研发经费及科技创新投入持续加大促进南平市宏观经济发展效应分析

1.地方R&D经费投入持续增加

如表2-5所示，从2014年起南平市R&D经费投入金额不断增加，特别是2015 年财税119号文件政策推行后，南平市全年R&D经费投入跨上新台阶。2015年R&D经费投入金额15.61亿元，同比2014年增加3.66亿元，增长30.63%，南平市R&D经费投入强度（占GDP比重）由0.97%提高到1.2%，进一步说明研发费用加计扣除新政实行后有力推动地方和企业积极扩大科研经费投入。

表5  2014-2019年度研发经费投入情况
	南平市R&D经费投入情况（亿元）	南平市R&D经费增长额（亿元）	南平市R&D经费增长幅度（%）	南平市R&D经费投入强度（%）
2014年	11.95	3.71	45.02	0.97
2015年	15.61	3.66	30.63%	1.2
2016年	16.52	0.91	5.83%	1.1
2017年	18.4	1.88	11.38%	1.14
2018年	19.8	1.4	7.61%	1.12
2019年	22.45	2.65	13.38%	1.13

数据来源：南平市统计局2014-2029年度统计年鉴

2.知识产权竞争力极大提升

在研发费加计扣除政策有力推进下，结合南平市加快实施知识产权战略，为南平市知识产权竞争力带来极大提升。如表2-6所示，南平市2014年-2019年申请专利和发明专利数量实现持续增长，专利申请数量从1667项增至4264项，增长155.79%。发明专利数量由87项增至541项，增长521.84%。

表6  2014年-2019年南平市专利发明情况
	专利申请数（单位：项）	发明（单位：项）
2014年	1677	87
2015年	2798	415
2016年	3653	163
2017年	3126	488
2018年	2833	427
2019年	4264	541

数据来源：南平市统计局2014-2019年度统计年鉴

三、制约政策实施效果提升的主要因素

本章将在分析结果的基础上，明确政策本身及政策实施过程中存在的问题，厘清其主要制约因素，进而为对策研究提供现实依据。

（一）政策体系尚待健全

1.政策体系的法律效力有待提高

研发费用加计扣除优惠政策是我国《企业所得税法》层面确立的重要税收优惠政策，但是从具体条款来看，税收规范性文件居多，法律法规只有2份，其中《中华人民共和国企业所得税法》仅涉及第三十条，《中华人民共和国企业所得税法实施条例》仅涉及第九十五条，对研发费用加计扣除政策进行了较为简单的界定，并未有具体的范围界定口径。其次，税收规范性文件占比居多，虽然与税收法律、法规一样是约束纳税人行为的规则，但是法律效力有限，其作用仅仅是有利于税收法律、行政法规、规章的实施，而不是法律、行政法规的补充和解释，人民法院审理税务行政案件以法律、法规为依据，以规章为参照，而规范性文件只供“参考”。

2.对中小企业激励有限

一是处于起步阶段的创新型中小企业较容易发生亏损，研发费用加计扣除政策激励作用远未达到其预期效果。二是鼓励创新的税收优惠政策存在一定的重叠，企业可能只选择适用其中一项，企业税率差异造成优惠效益差距较大，如：2018年，华闽南配集团股份有限公司享受加计扣除优惠金额125.61万元，减税31.4万元；同等规模的欧浦登（顺昌）光学有限公司享受加计扣除优惠金额134.12万元，但由于其属于高新技术企业享受减低征收15%税率，减税只有20.16万元，同等研发费用获得减税额度下降了40%。三是研发费用立项口径较窄，研发费用加计扣除范围较窄，对企业来说增加了研发成本，尤其对于中小企业来说成本的提高，增加了企业转型升级的压力。三是财政奖励目前只针对科技型小巨人企业，科技型小巨人企业遴选门槛过高，导致初期的中小型企业很多根本无法符合申请资质。

（二）政策执行性有待强化

1.执行效率仍有待提高

政策执行效率较低，使政策预期作用未能充分实现，具体表现为：政策颁布口径不一，会计处理与税法的差异大，纳税调整繁琐，导致研发费用项目发生额与实际享受优惠的可加计扣除额差异较大；账务处理繁杂，对研发费实行专账、辅助账管理，各类账表繁多使纳税人无处下手；政策优惠地效率较差，政策条款僵硬，无法判断是否符合优惠政策条款内容；税务、科技、经贸部门联动机制不够顺畅，纳税人未能第一时间了解立项流程以及科技专业文书获取渠道的问题等使得政策效果大打折扣。

2.后续监管待提升

政府各部门在后续监管核查中未能及时排查企业涉税风险，部分企业存在享受高新技术企业优惠政策而未享受研发费用加计扣除优惠的情况。信息管税有待推进。根据文件规定在研发费加计扣除优惠事项核查过程中，税务机关对企业申报的研发活动有异议的，可按15号文件要求向企业和同级科技部门发放相应文书，按照文件规定时间和流程办理异议项目鉴定工作，然而对于优惠事项的前置环节，企业表示税务部门与科技部门的沟通联系还不够紧密，部门间信息的传送联动仍较为局限，例如未及时有效采集县内科技型、初创型企业名单，这一因素也在一定程度上缩减了加计扣除企业的实际受惠面。

（三）目标群体税收遵从能力有待提高

1.对加计扣除政策理解存在偏差

企业在从事研发活动过程中存在以下问题：一是思想上不重视，部分企业虽然存在一定的研发活动，但未足够重视与关注研发费优惠政策带来的红利，受惯性思维影响未能积极主动享受优惠。二是对研发费加计扣除政策解读不到位，部分企业存在只有高新技术企业才能享受加计扣除的误区，对新政策内容掌握不全面、理解不彻底，未能充分利用好政策红利，自愿放弃享受优惠，阻碍了政策的有效落实。

2.企业财务管理制度有待健全

部分企业已在科技部门进行项目确认，最终未享受该项政策，其主要原因是核算不健全，未将研发费用专账核算。另外，研发业务发票开具时，如果未能理解文件精神，随意书写用途，最后很有可能在纳税申报时被“踢”出来。研发费用加计扣除政策相较于其他税收政策更加复杂，操作的规范性和程序性要求更高，要求的财务人员素质更高。很多企业“科技人员”身兼数职，专职的技术开发研究中心和人员占比很少，企业为了人力资源得到充分利用，技术开发人员兼职履行与企业开发的产品有关的其他职责，如市场开发调查、产品的售后服务、产品的测试等职能。相应的，费用也涉及到如工资、办公费、差旅费、福利费等，未能准确归集研发费用。

四、提升南平市落实研发费用加计扣除政策效果的对策建议

本章将针对制约南平市落实研发费用加计扣除政策实施效果提升的主要因素，提出相应的政策优化建议。

（一）健全税收政策体系

1.提高政策体系连贯性

对政策进行系统性的分类汇编是政策查缺补漏、调整优化和政策有效执行的重要步骤，因此加强研发费用加计扣除政策顶层设计，首先应着手完成政策梳理汇编工作，纵向上理顺政策更新的有序衔接关系，横向上理顺各部门政策的统筹协调关系，并对外公布政策体系构建情况与查询渠道，使政策梳理常态化。

2.提高政策的精准供给

积极探索对中小企业的特别优惠，针对中小企业融资难、资金相对匮乏、起步阶段易发生亏损等情况下，研发税收优惠需要对中小企业的创新给予相应支持，可以制订针对中小企业的特别优惠条款。在优惠方式上可以选择对研发费用不足抵扣的中小企业，可采取当年返还其税收的政策。这样可直接增加企业当年的现金流入，一定程度上缓解其融资难的问题。建议适当放大特定企业的扣除比例，提高中小微企业享受优惠政策面。区别对待企业规模，适当放大中小企业的扣除比例，并简化享受政策的流程，帮助更多符合条件的中小微企业充分享受科技创新优惠政策；同时，对国家急需科技研发支持的行业，也给予较高的扣除比例。

（二）提升政策实施效果

1.畅通政府部门间工作机制

健全南平市研发费优惠享受异议事项争议解决机制，精简研发项目鉴定手续，明确市税务部门、市科技部门分工，改变以往各自为政，流程相对较多的局面。税务部门负责初审以及对结论不通过的项目展开针对性辅导，科技部门负责做好项目鉴定工作。充分发挥科技部门对技术含量认识相对全面的优势，利用税务部门办税服务厅多、覆盖面广、个性辅导实力强的特点进一步减少企业负担，降低企业研发费加计扣除税收优惠涉税风险，弥补研发新政下的后续管理空白。

2.做好后续管理工作

在税务行政审批制度改革，强化后续管理的大背景下，研发费加计扣除的税收优惠管理已经由之前的备案制改为以表代备，企业只需在年度申报表的相关栏次填报企业的研发数据，优惠资料企业留存备查的管理模式。这一管理模式极大地简化了纳税人享受研发费加计扣除税收优惠政策的程序，但也对企业提出了更高的要求。税务部门要定期开展核查，扩大年度核查面，对研发项目进行精准的管理。一方面应加强同主管部门的业务沟通交流，有必要的时候需聘请外部专家对研发项目、研发费的归集进行辅导，以降低涉税风险，另一方面，防止企业滥用政策、严守税款基石，让研发费加计扣除政策良性促进企业创新发展。对接高新企业，提高协同管理效力，结合高企认定管理新政，结合每年高新技术企业研发支出申报备案情况，实行高新技术企业优惠与研发费用加计扣除优惠协同管理，及时排查风险，有效提升高新技术企业研发费用加计扣除的政策管理力度。

（三）提高目标群体税收遵从度

1.树立正确的理念

我国现阶段科技工作的重中之重是提升自主创新能力，作为创新主体的企业来说，应当树立正确的发展战略，紧跟国家宏观发展战略，积极开展研究开发活动。国家通过实施一系列税收优惠政策鼓励企业研发创新，其中研发费用加计扣除政策作为一项优惠明显、操作性较好的重要政策，将会成为一项持久发挥作用的优惠政策，企业需要学会真正运用好加计扣除政策，对国家的优惠政策加以关注和响应，全面提高自身竞争能力。

2.提升财务管理核算水平

首先，企业管理者要高度重视会计核算工作，应按照国家的相关规定设立财会机构，并配置和企业规模相匹配的高素质财会人员，财会人员一般应具有会计从业资格，规模较大的企业甚至需要中级职称以上的会计。同时，还应当制定与职工薪酬相关的优惠政策和激励机制，制定培训计划，尤其是税收法律法规、研发费用加计扣除等税收优惠政策等内容的培训，不断提高业务能力和道德素质。

其次，要合理配置科技人力资源，发挥科技效能。企业在进行研发费用加计扣除申报过程中，要实现成功申报，最为重要的是企业各部门需要实现共同协作，企业的领导者需要加强对研发费用加计扣除政策落实情况的关注力度，使得企业各个部门之间能够实现有效的沟通交流。其中在研发费用加计扣除政策落实的过程中，财务以及研发是两个十分重要的部门，要想政策得到有效的落实，就需要加强这两个部门之间的沟通交流，实现信息的共享流通，做好工作的配合。

 

 

课题指导：黄永明

课题负责：黄芳

课题执笔：范陈旭