程 辉

 

【摘要】共同富裕是中国社会主义和现代化基本要求的重要标志。个人所得税的特征和特征在促进共同富裕方面的显得尤其重要。目前我国个人所得税存在税制具有滞后性和复杂性、推动分配公平与缩小收入差距力度不足、社会效用有待开发等问题。为扎实推进共同富裕，更好地发挥个人所得税的作用，共同富裕为导向的个人所得税税制应重点从四个方面进行优化：首先，税收制度结合个人收入的综合和分类有序改革;；二是削减级次，降低综合所得最高边际税率；三是扩大税基，细化专项附加扣除标准；四是完善征管，构建共治共享的税收征管体系。

【关键词】共同富裕  收入分配  个人所得税  税收征管

 

党的十九届五中全会提出“完善再分配机制，加大税收、社保、转移支付等调节力度和精准性……使全体人民朝着共同富裕目标扎实迈进”，并将目标明确纳入“十四五”规划。共同富裕的实现机理需要协调推进“富裕”与“共同”，促进经济发展，解决富裕的规模与效率问题；缩小收入差距，解决共同的正义与平等问题。而个人所得税的税制特点与共同富裕的目标天然契合，能够成为促进共同富裕的重要工具。在新冠肺炎疫情防控常态化趋势下，在加快推进复工复产、坚决落实“六保”“六稳”的任务和压力下，个人所得税受到各种因素叠加影响，承担多种目标调控责任，被赋予了更多新理念和新目标。步入新发展阶段后，面对实现共同富裕的远景目标，个人所得税改革方向是促进经济发展，减税降费是必要举措。本文试图探索共同富裕下个人所得税制度的完善优化，促进共同富裕取得实质性进展。

一、共同富裕目标和内涵

共同富裕的发展目标确定为经济发展质量效益明显提高，缩小城乡差距，建立以中等收入群体为基础的社会结构，最终实现全体人民共同富裕。这应当成为个人所得税未来改革的依据和目标。

共同富裕的内涵包括“共同”和“富裕”两个方面。“富裕”要求在高质量发展的要求下促进发展，促进经济规模与质量双提高，促进经济增长与居民收入增长双向促进的良性循环，形成经济稳定、收入平衡的社会秩序。在此背景下，国家税务总局出台大规模减税降费政策，增强经济活力，保障经济稳定发展，支持中小微企业复苏发展。2022年，小微企业直接免征增值税。2020 - 2021年，减税降费规模超过3.6万亿元，为促进国民经济稳定增长发挥了重要作用。

“共同”意味着全体人口的富裕，这意味着解决经济总量的分配问题，确保公平分配。在分配模式中，初级分配由市场机制主导，生产要素的贡献、资源的稀缺性和对经济效率的追求共同决定了分配行为。再分配由政府监管主导，其目标是社会公平和正义，并具有监管税收、社会保障和转移的功能。第三种分配主要基于道德机制，动员各种社会力量积极参与慈善事业，并通过恢复社会福利、公共捐赠、志愿服务等来弥补政府监管作用的缺失。关于政府应该如何确保公平分配，瓦格纳提出了普遍征税原则和平等原则，即纳税人在广泛征收的基础上按其收入的比例纳税。罗尔斯将平等权利作为他的出发点，并将差异原则作为一种反思性平衡的方法，以使最小的受益者受益最大化。

共同富裕的目标中,自然人所得税应侧重于促进共同富裕来促进经济发展和实施减税和税收,或专注于实现共同的一面,在选择缩小收入差距和确保公平分配。为了澄清真正的内在机制,选择个人所得税政策,有必要简要回顾,并探索演变的诞生、发展和成熟的演进路径,个人税收在国家和国际背景审查,和以前的财政调整的作用,特别是在不同发展阶段的国家。应该考虑和探索个人所得税的功能选择，以促进人民的全面发展和共同富裕。

二、我国个人所得税的发展演变

1980年9月，《中华人民共和国个人所得税法》颁布，个人所得税制正式建立。我国个人所得税起步比较晚，因为改革开放才刚刚拉开序幕，税收建设的重点是构建一套涉外税收体系，个税将消除每月800元的成本，远高于当时国内居民平均工资收入，征税对象主要面向涉外高收入人员。在《个人所得税法》制定之初，由于税制规定的税基狭窄、税种规模较小，个人所得税的功能受到限制。

随着改革开放政策的继续和深化，国民经济快速发展，国民收入持续上升，贫富差距逐渐拉大。调整高收入群体成为重点目标。1993年10月，修改个人所得税法，将纳税主体统一为境内外居民，扣除费仍为每月800元。当时城镇职工月平均工资只有200元，个人所得税仍主要用于调节收入分配。

2005年至2008年，国家个人所得税法案进行了多次调整和修改，进一步完善了税收制度。2007年，减薪幅度提高到每月2000元，接近中国城市工人的平均月薪。2008年，储蓄利息的个人所得税暂时免除。虽然可抵扣支出进行了两次调整，但仍低于平均月工资，从而保持了税基的稳定。个人所得税成为第五种税种，并起到了增加税收收入的作用。快速增长并未能够产生收入的增长、农村和城市人口没有减少个人所得税收入的份额,还有一个国民经济协调发展与居民收入之间的失衡,单独征税管理制度体系,既是权利,超过60%的收入,该部门的工资和薪金长期被批评为工资税，再分配不被认为具有调节收入的作用。

2011年6月，对个人所得税进行了全面修订，将扣除费用调整为3500美元，将税收等级减少到7个，降低最低税率，并优化税收等级。虽然个人税收份额在征税总额有所下降,但从改革初期6.75%至5.78%。2012年,她继续稳步增加期间,达到2017年为8.29美元(见表1)。据估计,这一系列的改革,大大减轻了税负应适当增加和平均收入低和对高收入者税负。但是，收入再分配的调整效用需要进一步提高。

2018年10月，个人所得税启动了一些改革，这些改革在历史和根本性的税收改革中得到了高度评价。目前的个人所得税分为三个方面: 第一个是征收方法的改变，包括强制各单位承担预扣税的义务，并在年底转变为纳税人的汇算清缴。其次，税收模式从分项税制向综合税制结合税制的转变，有助于税收负担的公平性。第三,调整和优化,税收收入的核算,相应减少支出已增加到每年6000万人民币,并首次引入了六个额外扣除特殊,三人之间的距离,提高税率最低的两倍以上,从而有助于减轻纳税人的负担。第三，整顿和优化税收收入。将扣除费用提高到每年6万元，第一次根据特殊条款增加了6项额外扣除，将最低三档税率级距增加了两倍以上，并减轻了纳税人的负担。当前的税制改革大大降低了税基，纳税人锐减了1.2亿人，居民税负总体减轻。随着国民经济的稳定发展，随着国民经济的稳步增长，个人所得税在税收中的份额稳步上升，个人所得税的作用也在上升。

以往所有的税收修改都是在特定的历史时期，为了特定的社会经济目的，在对税收征管效率的限制上决定各个阶段的政策措施;个人所得税主要以改革开放为契机，以调整中、高收入群体的收入为目标，随着我国经济的快速发展，财政增加收入的功能逐渐体现出来。但是，随着经济水平和国家治理能力的提高，税收体系的不完善凸显出来，这是由于隐含的问题造成了与新发展阶段的重大脱节和摩擦。个人所得税的分配模式导致来自不同来源的相同收入的支付存在很大差异，不被认为是横向公平；平均税率过低和高收入者税收不足等问题导致垂直公平不明显，甚至出现了反向监管问题。一些外国学者指出，税收和福利制度对收入分配的影响很小，对减少收入不平等的影响也很小。出台税改有利于解决上述问题。

大多数现有文献认为每轮修改税法,公正原则视角下用调节收入的MT指标能够衡量其具体效用。很多改革建议多是降低最高比率和加强高收入者控管。然而问题仍然存在：如在政策制定原则方面没有长远规划。在政策的执行效率,实施效果不甚理解，目标问题未得到解决。执行实际效果大打折扣，个税收入份额依旧未达预计比例。主要原因狭隘认为累进性的税率是重要措施, 对平均税率下降重视不够。政策节点数据与执行实际效果并不一致。不少文献分析政策的实施对2018年税制改革是否起到了积极的效果,由于数据没有采用税制改革后的真实数据，只依靠数据库来模拟税制改革政策，根据这样的样本获得的研究结论的真实性和可疑的合理性值得反思。针对个人所得税研究中的薄弱环节，本文以实现共同富裕为愿景，以共同富裕的内涵为推进手段，梳理个人所得税在国内国际化发展的演变过程和效用功能，促进发展和缩小差距的政策选择，进而提出个人所得税路径选择的优化方向。

三、共同富裕视角下个人所得税存在的主要问题

（一）不同收入的税负不公平根据混合税收模型结合组合和分类的组合

新的税收制度在综合收入中只包括四个收入要素。综合收入的征收范围更窄，而其他收入项目仍然分类，这影响了税收负担的公平性。对比的所得税收入构成的个人组成的人均可支配收入的来源,发现自然人所得税明显更沉重的劳动所得、经营收入和费用的一个重要原因,减免税负的营业收入的原因是,营业收入税收结构中,允许抽取5%的低税率和承受的税负,从而削弱了对收入分配的调节作用,通过累进税率。资本收入的许多税收优惠,享受劳动和收入相比,由于其较大比例的高收入群体的收入过高、税收优惠是有害的税收调节高收入和实现纵向公平原则。财产转让所得、股息和红利来自股票和债券的持有、财产转让收入须缴纳20%的比例税率。个人转让住房无住房原值凭证的，可按1%-3%核定征收住房转让收入降低资本所得税负。收入来源和税收负担的多样性与水平公平背道而驰，也与工人通过辛勤工作为社会创造更多社会财富的动机背道而驰。

（二）税率结构设计不够合理。总体边际税率过高，收入再分配的影响尚不突出

首先，最高边际税率要比国际税率高得多，有一半多国家最高边际税率低于我国,这不利于吸引高技能人员。,目前许多国家出台本国高技术进步和经济发展的税收政策,旨在吸引优秀人才,如土耳其、斯洛文尼亚、瑞典等，相比之下,我国最高边际税率45%，无法吸引的高端专业人才,不利于实施创新战略。其次，总体收入和边缘化税收之间有很大区别，这与个人所得税相比是不公平的。总的来说，劳动边际所得税总额为45%，不仅比交易所得税率高，而且比资本所得税税率和其他收入的20%还要高。更高的收入可以通过税收节税降低劳动所得，增加资本收入;或者通过创业来降低个人所得税，45%的边际税率几乎无效。第三，收入分配监管的作用有限。我国的国民收入仍然不高，我国的边际税率仍然很低，占总人口的0.03%左右，这使得提高税率既无用又难以有效地管理高收入运作机制。高税收也激励纳税人逃税和逃税，这破坏税收的公平性。第四，高税率过度监管高劳动收入群体，而不是高收入群体。而真正的高收入群体主要来自于非劳动收入。劳动收入的比例很小，但税率最高，商业和资本收入最高，但税率较低。显然，更高的总收入边际税率也是有限的，其在高收入群体监管中的作用也受到限制，因为个人所得税几乎转化为劳动所得税。

（三）特殊附加扣除项目缺乏细化

子女教育专项附加扣除标准统一为每个子女每月1000元的规定未考虑儿童教育不同阶段、不同地区教育支出的显著差异。不同教育阶段的孩子扣除相同的标准显然是不公平的。现实中，不同教育阶段学生的教育支出差异较大。主要表现是“两头重，中间轻”，学前教育、高中教育和高等教育的教育负担重，小学和初中义务教育负担轻。同时，统一的扣除标准没有考虑到地区差异和不均衡，由于我国城乡和区域经济发展，不同地区的居民收入和消费水平存在较大差异，教育费用承担能力不同，特别是高等教育支出负担较重，学生可以流向不同地区，居民高等教育支出的不同部分面临着不同的压力，教育专款扣除也未能捕捉到这一差异。住房贷款利息专项附加扣除每月1000元固定扣除，统一标准1000元，有一刀切的感觉，没有考虑地区差异因素。实际中不同地方的房价，房价是有差异，购房者的房贷支出压力也不同。一线城市购房者比其他地区的购房者花费更多。但是，在全国采用统一定额扣除额可能导致利益不公平和低收入群体无法从中受益的情况。赡养老人的特别扣除额不包括因赡养老人人数不同而产生的负担费用差异。法律框架内的特殊附加扣除所得税的固定每月扣除2000元，针对60岁以上老人，老人子女均分2000元扣减金额。基于老年人的寿命延长、家庭赡养老人,所需的医疗费用和时间和精力成倍增长,不改进不科学的扣除标准、无疑加重了纳税人税收负担。

（四）与其他税收的协调和协调机制不足

只有在居民收入和财产所有权方面的差距得到有效解决并达到合理平衡的水平，共同富裕的目标才能真正实现。个人所得税调整的目的和目的是个人的收入，而不是财产，因此个人所得税自然不会对财产产生调整作用。居民将根据国家政策和个人情况选择相互改造，以实现自身利益最大化。如果高收入人群购买大量固定资产，如房地产和汽车进行投机和消费，收入将转化为财产;当国家征收遗产税或增加财产税(如房地产税)时，业主会出售用于出租或投机的房产，以获得财政收入，同时规避巨额财产税。这客观上需要建立一个有效的协调机制之间的自然人的个人所得税及其它税费,系统的设计,使之更符合密切相关和营业额征收的房地产税,以便更有效地促进实现共同目标的财富。

四、共同富裕视角下个人所得税的优化路径

（一）加快综合与分类相结合的个税改革

税收公平的角度看,中国的个人所得税应进一步改进税收制度的一体化程度,同时强调个人所得税收入来源应根据纳税人的整体承载能力，否则统一征税导致不同性质、不同层次的所得税负担,导致不公平和不合理的现象。鉴于目前税收征收水平和相应措施的不完善，完善综合税收制度的条件尚未具备。继续实行个人所得税与分类相结合的制度，逐步扩大综合收入的适用范围，已不再可行。对于营业收入，授权征收的范围受到严格控制。营业收入减去营业费用、费用和损失后的余额，计入综合纳税收入，视为应纳税收入。将农业收入纳入总收入可以进一步简化税收制度，并实现劳动和农业收入的税收负担的公平。近年来，居民资本收入增长迅速，在居民收入中所占比例不断上升。然而，资本收入有太多的税收优惠，而且税率相对较低。就资本收入而言，目前将其纳入总收入是不合适的，因为资本的跨境流动相对容易，而税收负担的增加很容易导致资本转移到国外以避税。但是，为了保持税收立法的严肃性，我们应该减少对资本收入的税收优惠，尽量减少不同收入之间的税负差异。

(二)降低税收水平，降低最高边际税率

我国个人所得税的税率从1994年的设定持续到今天，已经从原来的世界低税率转变为较高的税率，新形势下，应调整税制，降低最高边际税率。增加高收入者税后可支配收入，从而提振其消费需求。可以增加对高端人才的吸引力，可以减少高收入者的避税行为，有利于发挥个税再分配效应；促进税收横向公平，减少收入相同的人因少数人逃税而负担不同的现象。结合国际经验和中国国情，最高边际税率降低至35%，不仅缩小不同收入的税负差距，实现不同收入之间税负同等。

(三)优化综合所得要素，完善税制结构

一是重新界定综合所得税征收范围，把经营所得并入综合所得征收范围。综合所得应是多种所得的一种大类劳动所得，如工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费及经营所得等等。可以因此简化税制结构，由原来的两套税率级次简化为统一的一套税率级次，降低征纳成本，提高征纳质效；避免了高收入人群通过设立个体工商户把工资薪金、劳务报酬等收入转化为经营所得，利用二者税率差及经营所得的成本费用损失等扣除项进行避税，从根源上减少人为选择收入类型的机会，使综合所得项目能真正利用累进税率对畸高收入课税；把劳动所得和财产所得从形式上分列开来，有助于完善税制、提高纳税遵从、引导涉税经济行为。二是调整综合所得的级次、级距和税率。减少综合所得级次，增加级距，特别是工资薪金所得预扣预缴的低税率所对应的级次和级距，使工资薪金所得纳税覆盖面的收入水平上调；降低综合所得的最高税率，使其与现行的经营所得最高税率水平相当，即在35%左右。一方面，最高税率的下降有利于保护劳动性高收入人群的劳动积极性和创造性；另一方面，与世界主要国家及周边国家相比较，使相对最高税率处于平均水平有利于我国对国内外人才的吸引力和国际竞争力的提高。三是提高财产所得税负，强化再分配职能。要充分发挥个人所得税缩小收入差距和促进社会公平的作用，就必须对利息股息红利所得、财产租赁所得、财产转让所得税制进行大力改革，大幅提高财产所得税收入占个人所得税总收入比重。这也是个人所得税改革的关键之一。四是着力完善利息股息红利所得税制。利息股息红利所得是典型的财产所得，现行的20%的税率过低，应尽快较大幅度上调该项所得税率，使其税率水平接近综合所得累进税率的最高一级税率。可设置按年汇总计税模式，根据纳税身份的不同，以个人全年在世界范围或我国取得的所有利息股息红利所得汇总纳税，实行超额累进税率，有效调节个人的资本利得收入。五是大幅改革财产租赁所得及财产转让所得税制。由现行单一20%税率模式改革为超额累进税率或超量累进税率，并大幅提高最高税率，使其不低于劳动所得的最高税率。一方面，在股权债权和股票等投资性财产的租赁及转让上，要给予前所未有的重视。原因在于该类财产既是财产所有者拥有的重要财产，也是高收入者取得收入的重要来源，在今后的税制设计和征管实践中都要予以高度关注，这些财产的所得当成所得税的主要来源之一。另一方面，在房地产等固定资产和其他资产的租赁及转让方面，税制设计特别要注意财产对个人和家庭的作用和性质，区分用于生产生活方面还是进行财产投资后出租出售财产以获利，特别是涉及房地产的出租和转让，对涉及多套或多个房地产项目出租出售的所得要课以重税，打击囤积居奇和炒房投机行为。对个人或所在家庭出租多项财产按照租金总额实行超额累进税率或按照出租财产数量实行超量累进税率；对个人或所在家庭累计出售多项财产按照售价总额实行超额累进税率；而对于出售个人或家庭唯一住房的所得，可维持现有税率，如因家庭成员罹患疾病卖房治病等特殊情况，也可在提供相关凭证后给予专项扣除或税收减免，体现出课税轻重有别和中国特色社会主义税制对人的关怀。六是扩大税基，完善专项扣除的具体标准。在公平和公平的基础上，个人所得税尽可能覆盖纳税人的全部收入。在过去十年中,我国个人所得税的税收份额不到8%,除8%以上2017年和2018年,2019年增长只有6%,那么是大约百分之30,在发达国家和发展中国家的大约10%。原因之一是中国的所得税税基比较窄。影响了收入再分配。在近年来,人们取得收入不同的渠道多样化，如微信,直播商品等，征收个人所得税的应税项目列举法，局限性越来越明显。对此取消列举法，改为反列举法。这样可以有效扩大税基，征管多元化收入，适应变化强化税收征管利于增加财政收入，又更好地发挥收入再分配功能。在专项扣除项目中，根据不同儿童在不同教育阶段的教育支出与扣除相同的问题，可以采取在义务教育阶段保持人均1000元月的基础上，根据不同阶段教育，确定高中和高等教育与义务教育支出的比率。体现区域差异,比如可对东部高校子女教育可提高专项扣除标准。在现有每月1000元抵押贷款利息扣除的基础上，根据不同城市规模制定不同水平的抵押贷款利息扣除。适应人口老龄化趋势，制定养老附加扣除。根据不同的赡养老人数量设计赡养父母专项附加扣除，使政策对民生更加敏感。

(四)与其他税种及政策紧密配合，形成缩小收入差距合力

所得税制度的改革不能局限于自身，而是税收制度对所得税和再分配改革的重要手段地位，克服其在分配和监管层面的漏洞利用的个人所得税制度改革,以促进协调三种分配方式协调配套,使个人所得税的制度与流转税、财产与遗产税等税制政策形成调节收入和财产分配、缩小收入差距、促进共同富裕的综合力量。在初次分配中，推动个人所得税与增值税、消费税等税种直接参与初次分配的税收协调衔接机制，继续巩固一个以按劳分配为基础的制度，在这个制度中，多种分配方式并存，以提高劳动积极性。扩大劳动收入在初次分配中的份额，优化初始分配结构。个人所得税在再分配中起着核心作用。目标是缩小初始分配中的收入差距，并创建一个与企业所得税有机协同的所得税体系。首先，降低和平衡个人所得税和企业所得税的最高税率比例。换句话说，个人所得税的最高累进税率不高于企业所得税的税率。与此同时，它将提高投资吸引力，促进对税收来源的控制和对高收入群体逃税的治理。第二,一个合理的税收制度,有利于个人所得税的增加总量和份额,为社会保障和转移支付中重新分配和再分配,有效提高整个系统的效率。第三,建立协调机制, 完善相关领域的个人所得税的公益捐赠标准，加大所得税税前扣除,鼓励和引导更多的社会慈善力量,突出中国特色社会主义的优势和价值，使三次分配的覆盖面和效用更加广泛。

 

 

（作者单位：国家税务总局龙岩经济技术开发区税务局）

 

 

【参考文献】（略）