陈丽娟

 

【摘要】税务稽查是税收治理的重要环节,是实现税收治理现代化的重要内容。本文基于漳州市稽查局的实践调研情况，从当前税务稽查工作面临的新要求及新挑战出发,分析了税务稽查工作面临的新形势和新挑战，并深入剖析了税务稽查工作中存在的问题，最后针对性地提出具体对策，以充分发挥稽查职能，推进税收治理现代化。

【关键词】税务稽查  影响因素  现实问题  对策措施

 

税务稽查是税收治理的重要手段，税务稽查质效直接影响着税收职能作用的发挥。随着稽查体制改革的深入，基层税务稽查工作面临着诸多新问题和新挑战，影响着稽查工作效能的提高。因此，如何破解制约稽查工作效能的问题，使稽查工作最大限度适应新形势和现代化管理要求，从而充分发挥稽查职能，助力推进税收治理现代化，是当前税务部门面临的重要课题。

一、税务稽查工作现状及其面临的挑战

（一）税务稽查职能定位及其现状

税务稽查职能定位是专门查处偷逃抗骗税和虚开发票等严重涉税违法案件，整顿规范行业秩序，引导纳税遵从，捍卫税法尊严,并实现以查促管，持续推进征管总体水平提高。稽查职能决定稽查工作方向，不同层级稽查工作内容会有所区别，但核心工作职能是查处负责辖区内重大税收违法案件，建立规范法治的税收环境。税务稽查工作效能是税务稽查部门围绕稽查职能定位，开展稽查工作过程中体现出来的整体工作质效及能力，它不仅包括稽查部门日常工作质效,还包括稽查对税收征管及经济社会产生的职能作用。

从2018年国地税合并后，全国稽查体制改革也逐步深入，总局进一步规范了稽查机构,明确了稽查工作规程。省以下稽查局机构设置发生较大变化，如图1所示，取消了县区局稽查局，设置了市稽查局和N个跨区域稽查局，整个机构设置呈现扁平化特征。市稽查局和跨区稽查局都是市税务局的内设科室，从而形成平行的“1+N”稽查工作格局。这种机构设置模式实现了税务稽查机构数量的大幅度缩减，有利于节约机构运行成本，优化稽查资源配置、实现归口管理、统一执法标准，打击税收大案要案，拓展稽查税费范围，促进查管互动，从而提升了整体稽查工作效能。但是，新的稽查体制运行三年来，税务稽查实际操作中也出现了一些新问题，在一定程度上制约了稽查工作效能，如工作衔接不畅、业务融合度不够、力量分散等问题，不利于发挥工作合力、提升稽查质效。因此，深入分析当前稽查工作中存在的现实问题，寻找促进稽查工作效能的有效对策极其重要。

 

     

 

 

 

 

 

 

图1   省以下税务稽查局机构设置

 

（二）当前税务稽查工作面临的新形势和新挑战

1.经济行为多样化与新颖性给税务稽查工作带来挑战

随着中国社会经济科技的蓬勃发展，经济中产生很多新的职业和行业模式、新概念，如直播带货、外卖送货、物联网、大数据、区块链和人工智能等,这就要求税务稽查工作也必须深入贯彻落实习近平总书记关于加强税收监管和税务稽查的重要指示精神，与时俱进，挣脱固化的思维模式的禁锢，解放思想，积极吸收、学习新知识、新概念，才能更好地履行自己的职责。

2.“放管服”改革与减税降费政策给稽查工作提出新要求

在我国 “放管服”改革与减税降费的形势下,稽查工作面临更高的要求和挑战。不仅要求稽查执法的规范性，而且要求稽查工作的服务性，既要打击税收违法犯罪行为,构建规范的税收秩序，又要服务于经济与社会的发展，不断提升税务稽查工作的规范性、高效性和公平性，助力打造公平竞争的营商环境。在当前新冠疫情形势非常严峻的情况下，很多企业和个人都会面临管控疫情停工停产的、开工不足、销路不畅等压力，为此，总局将减税降费作为一项重要工作，出台许多有力的支持抗疫税收政策，对企业采取“帮管扶”措施，这与稽查的工作性质、打击惩戒的核心职能存在一定矛盾。这就对税务稽查工作提出新要求，要努力适应“放管服”改革与减税降费的要求，及时转变稽查工作理念，主动调整工作重心和方向，正确处理依法稽查与促进抗疫、支持企业发展的关系，贯彻落实对企业的“帮管扶”的指导方针，对企业的稽查工作以帮扶为主、惩戒为辅，帮助企业度过难关。

3.优化营商环境的要求给稽查执法尺度的把握带来一定难度

地方党政注重招商引资，积极发展地方经济，因此对优化营商环境非常重视，这势必给税务稽查执法尺度的把握带来一定难度。尤其是一些关系企业存亡问题的稽查案件，如稽查查办的力度、案件的定性、黑名单的确定等方面，不仅直接关系的企业的生存与发展，还直接影响着地方的营商环境，关系着地方经济的发展，因此地方党政及相关职能部门对稽查案件查办尺度会存在不同的意见，容易出现一些争议，导致一些案件较难查办或难以结案。

4.数字经济的飞速发展给稽查方式创新提出新挑战

我国信息化经济飞速发展，呈现出数字化、网络化和智能化的特点，这给税务稽查工作方式提出了新挑战。习近平总书记强调增强“数字政府”效能，要求将数字技术广泛运用于政府管理服务，才能提高政府的现代化治理水平。这必然对稽查工作方式提出更高要求，充分利用大数据提升税收稽查工作的精准性、高效性，是稽查工作方式创新的一个突破口。在当前信息化普遍运用的经济社会中，多数企业都运用了电子化财务管理系统、ERP等软件, 纸质资料不断减少，电脑财务信息容易被不留痕迹地修改，检查的电脑财务数据可能是经过加工处理过的数据，这样给税务稽查部门造成纳税人信息不对称的问题，也给稽查工作带来巨大的挑战。

5.案件举报的多样化与复杂化增大了稽查工作量和难度

近年来,案件举报的形式已从原来单一的信函举报,逐步转向电话、传真、网络、上门举报、政府信访转办等多形式、多层次举报。举报人的心态也不尽相同，有的是以挟私报复为目的，如企业内部人员由于在企业受到处分采用举报的方式来发泄不满以获得心理平衡；有的是因受到不合理、不合法的待遇感到不平而举报；有的是以打击同行业竞争对手为目的；有的是经济往来发生纠纷而举报；还有的是职业检举人的举报。这些检举人中有的还很执着，经常隔三岔五打电话或上门质询案件查处情况；有的甚至胡搅蛮缠，提出一些不合理的要求。碰到此类举报人，稽查工作者都要做到认真负责，耐心细致，正确疏导举报人，并做好举报人的宣传辅导工作。很多举报没有明确的线索，也夸大了事实，无形中造成举报案件的数量大量增加，也增加了稽查工作量，这就要求稽查工作者必须更有工作责任心和耐心，具有较强的原则性，熟悉业务才能更好地适应新形势下举报工作的要求。

二、当前税务稽查实践中存在的问题分析

在新稽查体制运行过程中，稽查机构运转及工作方式、信息化运用及人力资源配置、奖惩机制及稽查法制环境等都存在一些新问题，在一定程度上制约了稽查工作效能。

（一）机构运转仍存在不畅因素，影响稽查工作效能

随着税务稽查机构改革的深入，新稽查机构运转存在着一些不畅的因素，市稽查局与跨区稽查局、稽查局与各县区稽查局、稽查局与外部政府机构之间的工作关系在运转过程中尚未完全理顺。

1.市稽查局与跨区域稽查局协调运转方面

省以下稽查部门机构设置采取“1 + N”模式以后，市稽查局机构级别下降，由原来的副处级降格为正科级单位，因此，市稽查局和跨区稽查局在机构设置属于同一层级，管理独立。在这种缺乏级别层次的组织架构下，市稽查局要负责对各跨区稽查局的业务统筹管理，显然是权责不对等，容易出现业务流转不畅或推诿、争议等问题。例如市稽查局虽然掌握选案权，但在分配推送案源给跨区稽查局承办时，有时也会出现推诿扯皮的问题；跨区域稽查局受理的举报案件在案源处理环节，由市稽查局立案后推送还是由跨区稽查局直接立案存在一定争议。究其问题根源在于机构设置属于同一级别，驾驭管理的权威不足。

2.跨区稽查局与辖区税源管理局查管互动方面

跨区稽查局与税源管理局在工作衔接和沟通协调方面不够顺畅，查管互动效果不够理想。一方面，在查前选案时辖区税源管理局对稽查局的数据分析和情报支持不够积极，在稽查局将查处税收违法案件中发现的征管问题反馈后并未及时跟进征管措施，导致出现屡查屡犯的现象，未真正实现以查促管的效果。另一方面，对于按规定可不立案检查的受托协查案件，跨区稽查局还存在与辖区内税务局沟通流转不顺畅的现象，根据文件[1]规定，稽查局无需立案检查的协查，原则上由辖区税务局风险管理部门对接开展协查，由于协查工作人员的业务水平和个人理解不同，造成跨区稽查局和管理局要反复沟通协调才能达成一致意见。

3.在稽查局与公安部门的协作效能方面

一是在稽查局与公安部门协作层级关系未理清。各县区公安部门往往跨过各跨区域稽查局直接和市稽查局联系各种工作，提出工作需求；二是跨区域稽查局税警协作工作效能不高。由于目前尚无相关文件对跨区域稽查局税警协作工作作出指导性规定，跨区域稽查局税警协作工作无上级文件可依照执行，在案件移送方面举步维艰，难以取得进展。三是税务稽查涉嫌犯罪案件移送司法出现受阻问题。根据新《行政处罚法》的规定，对涉嫌犯罪的税收违法案件，稽查局要及时移送给司法机关。但目前由于公安机关查办涉税案件的专业力量严重不足，对于税务机关移送的部分暴力虚开的走逃失联户或涉及当地有特殊影响企业的案件，甚至违法行为涉嫌犯罪的案件，在实践中公安机关往往会直接拒绝接收案件或只接受材料，不予办理任何交接手续，导致一些案件无法结案，存在巨大风险。

（二）机构及流程设置不够优化，制约稽查工作效能的提升

1.跨区稽查局全职能工作需求与目前机构配置不匹配

如图2所示，市局稽查局设立7个股室，稽查股分为一股和二股，各股室职责明确，功能齐全。根据现行规定，跨区稽查局仅设立综合股、检查股和执行股等三个股（见图3）。目前重点案件的审理职责定在省市稽查局，而一般案件的审理职责通常由跨区稽查局来履行。但是，跨区稽查局没有审理股，审理职能暂放在综合股，然而审理任务量较多，人员配备不足；检查股作为跨区稽查局最大的股室，人员占本单位总人数比例过半，但仅设置一个检查股，在人员管理和工作分配中存在一定难度，运转效率比较低。

 

     

 

 

 

 

 

图2  市局税务稽查局内部机构

 

 

 

  

 

 

 

 

图3   跨区稽查局内部机构

2.审批流程不够简化。在稽查案件查办过程中，资金流的查证是检查环节的重要部分，而在现实案件查办中，检查人员对涉案企业的资金流水的检查需要经过大量的申请与流程审批才能前往银行提取资金流水情况，挤占大量办案时间，从而影响了办案质效。

3.稽查局检查处理口径不统一。在案件检查处理方面，各稽查局处理标准不一，口径不同，乃至对同一类型案件的处理方式均有存在或多或少的不同，不利于稽查一体化和执法环境建设。

（三）稽查核心职能定位弱化，制约整体稽查工作效能

当前稽查部门的发票协查案件太多且繁杂，占据了大部分的稽查资源，没有凸显稽查在打击涉税违法犯罪行和维护良好的税收环境保驾护航的核心职责。近年来,许多地市的跨区稽查局绝大部分稽查力量用在协查发票的案件，发票协查工作事项又繁杂，协查案件又往往就票论票，难以定性其涉税违法行为，导致协查案件查办效果不佳，打击虚开行为惩戒效果不够显著。以漳州市为例，如图4所示2021年全市跨区稽查局协查案件占总立案户数的90%，且大多数协查案件查补金额较小，协查案件总查补税额仅占其总查补税额的54%，甚至有的协查案件纳税人已经注销或者走逃失联，无法追缴税款；有些协查事项的证据链难以完整获取，导致查办效果不够理想。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

图4  2021年漳州市跨区稽查局案件构成情况

   

（四）人力资源配置存在不足，影响稽查效能的发挥

在当前稽查人员配置上，出现人员老龄化、奖惩机制不完善，不利于激发工作热情的问题。

一是稽查队伍老龄化问题突出。以漳州市稽查局为例，市稽查局承担着应对省局工作布置，及全市稽查工作业务上的管理和协调，任务繁重，但人员老龄化问题突出，难以适应当前稽查工作需要，据统计目前在岗平均年龄为48.45岁，年龄低于40岁的干部仅有5人，占总人数的14%（见图5）。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

图5  2021年全市稽查局人员年龄构成情况

 

二是专业人才欠缺。税务稽查工作具有较强的专业性，不仅需要财务会计、税收法律、计算机等专业知识，还需要有丰富的查账经验和办案技能，且具有全税种查账人才，才能适应当前稽查工作需要。但是当前稽查人员素质和业务水平参差不齐、综合能力不强，高学历及具备“三师”资格的人才欠缺。在国地税合并后，原国税人员擅长原国税税种，原地税人员擅长原地税税种，全税种统査人才缺乏，对于涉及多税种检查的案件，尤其是计算复杂的土地增值税案件，检查容易存在不彻底或者检查难度大的问题。此外，近年来，依法行政和稽查信息化建设加快推进，特别是稽查指挥系统完成后，稽查科技含量迅速提高，为适应新的稽查办案模式，市稽查局也急需法律及信息化专业人员。

三是奖励机制不完善。缺乏有效的激励机制，稽查局人员晋升难度大。稽查局属于市局派出机构，对于市局机关其他科室，人员较多，但晋升机会没有相对倾斜，且市局派出机构人员晋升一贯从股级开始逐级提拔，并未同市局机关一样从科级逐级提拔，晋升难度大,不利于激发工作热情。

(五) 稽查信息化运用存在短板，稽查质效有待提高

当前稽查信息化运用水平还有待于提高，稽查信息化运用系统不完善、数据查询权限受限，部门信息共享度不高，数据分析运用能力不足，在促进执法规范、提供手段支撑、加强风险防控等方面还存在的短板：

1.基层稽查局数据查询权限受限，工作畅通性受阻

稽查信息化应用系统查询权限受限。一是从选案的数据信息来源看，作为地市级稽查部门的数据查询权限级别比较低，取得数据来源渠道少，选案质量难以保障提高。二是涉税案件资金网络平台查控平台权限在省局，疫情期间，检查人员不便前往各地银行调取企业对公账户或涉案人员银行资金流水，案件查办难度大、进度慢。

2.税务稽查信息共享程度不高，制约部门联动

政府部门之间信息共享度不高。税收稽查办案需要工商、海关、公安、银行、房管局、国土局等不同部门的信息，要政府部门通力合作，实现信息共享，才能及时获得相关数据开展税收分析，及时堵塞税收漏洞，避免税款流失。从当前稽查选案信息渠道看，比较单一，很多是协查或者举报、上级交办的工作，政府信息共享度不高，因此稽查很难及时掌握企业的关键动态信息，无法保证案件信息的准确性和全面性，就很难开展有效的案源分析。

3.跨地区上下游企业信息不对称，给协查造成困惑

对跨省、跨区域之间的查办协作而言，尤其是上下游之间的信息报告对接上仍存在不连贯不闭环，甚至不能比对采用的情况，有些上游的资金是否回流到下游所在地区银行账户也没查证，给下游进一步协查形成困惑。通过以往各年度常态高效的打击“假企业”“假出口”“假申报”，打击团伙化、暴力式虚开发票等严重涉税违法行为，稽查部门收集了很多工作方法、办案技能和工作认识，有些抽象的指导意见应加以修正和改善，才能让办案效力更高效。

4.税务信息系统功能不完善，制约稽查案件查办

一是税务信息系统查询设置的时间跨度受限。例如，涉及增值税专用发票相关信息，目前仅能通过底账系统查询且一次只能三个月，在一定程度上影响了稽查工作效率的提高。二是税务稽查指挥管理应用系统查询功能有待完善，例如案件接收和受理件数、检举案件检查结果和入库执行情况明细表等无法查询，给稽查工作造成一定困扰。三是税务“金三系统”更正申报模块功能不完善, 制约稽查案件查办。实践中发现，有的纳税人在接到检查通知书后，在未收到检查处理通知前，自行去纳税服务大厅更正检查年度申报表，导致检查工作难以开展。

（六）绩效考核制度不健全，不利于激发工作积极性

绩效考评机制是提高稽查效能，确保稽查工作得到有效执行和全面完成的重要手段，是促进税收治理体系和治理能力的有机组成部分。一是当前稽查考评职责体系不够完善。例如目前省局稽查局对于稽查业务的绩效考核只考核市局稽查局，不直接考核跨区域稽查局和市局其他对应科室，市局稽查局承担着考核的全部责任，但不具备统筹和管理全市稽查业务的职能；二是跨区域稽查局无法考核各县区局，在一定程度上会造成工作上的推诿或不配合。三是市稽查局对各县区局绩效考评弱化。由于考评规则要求市对县 “考评指标数量只减不增”，使得市稽查局不敢制定一些需要各县区局配合协助的绩效指标，如金税协查、扫黑除恶、案件举报和案源提供等。在稽查查局和各县区局没有上下级组织管理关系的情况下，又缺乏绩效考评约束下，容易造成工作的脱节和无效状态，如承办对接协作不紧密，查管互动不及时等问题。四是工作质量与激励措施的量化挂钩还需改进。稽查各环节工作性质不一样，有的无法量化考评，如市稽查局综合股承接的任务繁杂，工作量大，但没办法体现稽查质效，个人绩效也无法量化，这样就很难真正实现工作质量与激励措施的量化挂钩，不利于调动工作积极性。

（七）稽查法制不完善，影响稽查执法规范性和高效性

目前缺少针对税收稽查工作的法律地位、职责权限等内容规定的法律，稽查执法面临着执法流程、执法边界不够明确、收集证据的执法权限不足等问题。总局制定了税务稽查规范，进一步规范了稽查执法行为，促进精准稽查，提高了稽查质效。但从法律层级看，税收稽查工作规范属于内部文件规定，法律层级较低。《税收征管法》对于稽查人员检查范围的规定未明确细化，给稽查人员查处收集案件证据造成很多不确定性。例如如何界定企业的生产经营产所和居住场所？有的纳税人做好几套账本，有的用于应付税务查账，有的应付银行借贷审核用，而将真实账册信息藏在私人保险箱或者私人电脑，不让稽查人员查证，这就加大了稽查人员取证的难度，稽查人员只能根据企业提供的账册“就账查账”。稽查人员取得初步证据移送给公安经侦部门，但办理移送手续需要一段时间，在移送过程中重要证据可能被纳税人转移或破坏了，不利于工作开展，影响了案件定性和稽查的职能效应。

三、促进稽查工作效能提升的几点对策

在经济新形势和稽查体制改革的背景下，我们要着眼于当前基层稽查运行过程中出现新问题，积极寻找提升稽查工作效能的有效对策。

（一）以党建为引领深入推进稽查一体化工作格局

始终坚持党建引领，促进党建与业务的紧密结合，全面提升税务稽查工作效能。在省以下稽查机构变革后，建议建立“一轴N轮”的党建机制，即以市稽查局党总支为轴心，以N个跨区稽查局支部为“四轮”驱动的党建机制，形成稽查党总支统领全市稽查工作的格局。这样能充分发挥市稽查局的核心枢纽作用，统筹稽查业务，优化全市资源配置, 有效凝聚各跨区稽查局的力量，合力推进稽查综合治理能力的快速提升，形成“总支统领、上下贯通、指挥有力、运行高效”的稽查一体化工作格局。

（二）以正确的理念和职能定位为导向开展稽查工作

1.树立正确稽查理念，充分发挥稽查执法综合效应

要适应当前经济社会新形势，坚持“分类处理、引导遵从、鼓励自纠、审慎善意、罚当其责、重拳出击”的稽查工作要求，树立正确稽查理念，提升工作站位，坚持“正向打，反向促，侧向扶”，根据企业类型和案件性质采取不同的执法方式，

坚持执法力度和温度相统一，宽严相济，既要保证执法刚性，又要做好帮扶指导，最大限度发挥稽查执法综合效应。

2. 突出核心职能，彰显稽查打击威慑作用

一是针对发票协查工作事项繁杂，打击虚开行为惩戒效果不够显著的问题, 建议推动稽查主要力量脱离“两张票”，对发票协查案源分类快办快结，对涉及上游虚开发票的且未达到移送公安机关标准的一般性发票协查案件，全部下放至主管税务机关办理。二是进一步厘清税务稽查、纳税评估和日常检查的职责范围，除了一般性发票协查外，对于简单举报案源和金额很小的案件查处，下放到税源局进行协查或检查处理。在纳评估分析或日常检查发现的重大税收违法案件，如虚开增值税发票、骗取出口退税等各种偷逃税行为的，及时移交稽查处理。

这样使稽查局能集中精力办理大案要案，彰显稽查威力，强化打击税收违法犯罪的作用。

（三）以理顺关系为核心确保稽查机构高效运转

理顺稽查局与税源管理局的关系，明确稽查业务事项的承接、处理及协助工作，规范稽查业务运转。一是指定各县（市、区）税务局风险管理部门作为稽查业务的对接部门，由风险管理部门为稽查局提供案源，实施风险导向下的定向稽查模式，促进风险分析与稽查选案紧密结合，健全风险管理部门“统筹管理、扎口推送、监控评价”的工作机制，以实现高效精准检查，避免重复检查。由风险管理局部门作为协查事项以及受理举报等工作对接部门，确保各项工作顺利衔接。二是建立健全跨区域稽查局与县税务局的查管互动机制，明确规定各县局应从企业联系、数据提取、资料取证、案件协查、实地调查等方面，对各级稽查局的案件查处进行协助配合，同时各稽查局案件查处后要及时将发现的征管问题及时反馈给税源管理局。

3. 进一步理顺稽查部门与其他政府部门的协作关系

创新政府部门协作方式，密切协作关系，努力提高稽查办案的质效。

一是遵循部门层级对等原则，理顺工作对应关系。市稽查局统筹负责与所属税务局相关部门的沟通协调，负责与市级外部行政执法单位、司法机关建立执法协作机制，统筹负责市域内税警协作事宜；跨区稽查局负责与所属区域内的税源管理局及相关政府部门的沟通协调。各稽查局要遵循此规则,才能有效处理与通层级部门的工作关系，有效提升稽查工作质效。

二是创新稽查局与公检法机关的合作方式，理顺案件移送和衔接的工作机制。加强沟通联系，畅通信息交流渠道，共同研究解决税收违法犯罪案件证明标准、定性处理疑难问题，研究应对税收违法犯罪的策略和措施。具体可借鉴福建平潭综合试验区税务局与实验区检察、公安两部门首创“重大税案联审双查”机制，创建公、检、税三方联合会商平台，共同确定是否由公安机关提前进行司法刑事立案。针对联合会商确定立案案件，三线并行推动落实：公安机关立案侦查，税务机关继续进行税务稽查，检察机关加强涉税犯罪证据指引、督促畅通协作联动，破解传统税案要在税务机关作出涉税违法结论后，才移送公安机关确定立案的时机“瓶颈，对防止涉税违法分子证据流失、灭失以及走逃失联等，争取到最大查处调查时机。公、检、税三方联合，对打击涉税违法犯罪保持高压态势，形成有力震慑；畅通行刑衔接，形成行政执法和刑事司法职能互补、高效联动的良好格局。

（四）以优化机构和流程设置为重点提高稽查工作质效

优化机构和流程设置，确保稽查执法更加规范有序、管理更加集约高效，提高稽查质效，努力达到稽查体制改革的预期效果。 

1、优化跨区稽查局机构配置。建议优化机构配置，着力解决跨区稽查局全职能工作需求与目前机构配置不匹配的问题。按照全职能工作要求配置案源部门及审理职能的相应机构和人员，增加案源股和审理股的机构配备。根据需要增加检查部门，按照各单位人员数量和工作量，将检查股拆分为检查一股、检查二股，缩小股室规模更易于管理，把任务细分到不同检查股，确保实现稽查工作“四分离”，顺畅工作流程。由于检查和审理岗位的案件多、任务重，因此要保证检查及审理人员比例不低于本单位稽查人员总数的三分之二。

2.完善稽查“四环节”流程。税务稽查流程分为四个流程，如如图4所示，这四个环节既相互分离又紧密衔接，每个环节的工作都直接影响着稽查案件的处理质效。因此，要及时分析稽查实践中存在的问题与经验，对四个环节的岗位职责、操作流程、操作业务规范及其信息化处理流程等进行不断的优化和完善，从而提升稽查工作的高效性及规范性。

 

 

 

 

图6 税务稽查局稽查流程图

 

3. 优化涉案企业的资金流水的检查审批流程。在涉案企业的资金流水的检查审批流程方面，建议可以由省一级下放资金查控平台权限，简化调取资金账户流水相关审批流程，推动稽查办案的整体质效提升，确保稽查执法的精准命中。

4.统一稽查局案件处理口径。建议明晰运行机制，做到工作统一规划、业务统一管理、查办统一指挥，对于人员设置、部门设置、案件分配、案件查办、案件审理等工作形成一体化的工作格局，增强协调性和战斗力。特别是案件集体审理、法制审核等环节，根据相关政策文件规定研究制定统一标准、统一模板、统一口径。

（五）以创新稽查工作方式为突破提升稽查执法综合效能

持续推进稽查各环节工作方式创新，规范案件举报管理、创新审理和检查方式，大幅度提升稽查综合治理能力。

1.创新审理举措。审理方式创新对于稽查案件准确定性和审理质效都十分重要。对于省以下稽查机构，重点案件建议采取分级审理制，对达到一定标准的的重大案件，由跨区稽查局提交市稽查局共同审理，有利于发挥集体智慧，降低执法风险。创新审理举措：一是定期开展案件审理的案例交流会，邀请税务公职律师参与指导，对执法实践中的执法标准进行统一；二是统筹管理稽查局“三师”资源，建立稽查“三师”团队，为稽查审理提供政策和法律支持。

2.实施检查项目制管理。对跨区域重大税收违法案件、案情复杂案件或重大案件实施项目制管理，即由省或市稽查局作为项目发起人，组建项目组，根据案源确定项目组责任组长，全程负责重大案件项目。通过项目制管理方法，省稽查局或市稽查局可以加强对办案进度和质量的控制，达到提高案件查处质效的目标。

3.完善案件执行管理。一是完善稽查办结案件台账管理，加强办结案件后续管理，确保办结案件管理无遗漏不脱节；二是实施案源跟踪管理，采取分类攻坚清理方式和个性化清理手段逐个突破执行的难点和堵点，扫清各类“老大难”案件；三是加大惩戒力度。加大对失信企业的信用监督机制、税收违法“黑名单”制度和联合惩戒措施力度，有效扩大稽查执行的社会影响力与威慑力；四是加强部门联动。积极主动与当地人民法院等部门保持沟通，及时跟踪被执行人资产拍卖或破产清算等动态信息，及时扣缴查补税款。

（六）以优化人力资源配置为关键打造专业化稽查铁军

优化人力资源配置，提高人员素质，是提升稽查工作效能的关键。

一是加强人才培训，提高人才素质。将坚持政治理论学习放在首位，加强思想淬炼、政治历练、专业训练、实践锻炼，采取分级分类教育培训、实战练兵、案例解剖等方式，努力提高稽查人员综合素质，从而打造一支政治坚定、业务精湛、作风优良的高素质、专业化的税务稽查铁军。

二是完善激励机制，培养稽查领导人才。建立金字塔型的稽查人才库，根据业务水平的高低划分出人才等级。同时畅通优秀人才的上升渠道，充分调动干部积极性和能动性，让业务能力强、政治素养高的优秀人才脱颖而出，走上领导岗位。

三是完善“传、帮、带”机制，培养更多年轻稽查能手。长期在稽查岗位工作的老干部，积累了大量的稽查工作经验，稽查工作能力极强，通过“传、帮、带”机制，在实践中能指导和培养出更多的年轻骨干，从而培养稽查局强有力的后备军。

四是统筹建立“三师服务队”。鼓励稽查局干部积极参与“三师”考试，选拔配置具有“三师”资格的税务人才到稽查局，并组建“三师服务队”，开展“三师”助企办实事，稽查回访提质效等活动，实现三师人员在案件办理各环节全流程融入，提高案件的查办和审理质量。

（七）以税收大数据为依托进一步推进“智慧稽查”

在当前信息大数据化时代下，全面提升电子稽查工作效率，深入推进“智慧稽查”，充分发挥税收大数据作用，是提高稽查工作效能的方向。

1. 构建政府部门信息共享的机制。从全国角度看，逐步构建一个政府部门信息共享的机制，以提高稽查信息来源的准确性和全面性。在国家层面，完善《征管法》，明确规定税务机关获取第三方涉税信息的权利、数据内容、使用权限、保密要求、违规处罚等方面，并由国务院尽快规范涉税信息的共享范围、采集标准、提供方式和表样格式等；地方层面再对涉税信息共享事宜进一步明确和细化。

2.拓展信息数据查询权限，提高信息化作战能力。一是建议提高市局稽查局的数据查询权限和层级，才能有效提高选案工作质量，保障选案工作的精准性和针对性。二是加强对税务数据和第三方数据的查询和获取，对稽查部门急盼的数据信息，相关职能部门不应设置壁垒，应赋予稽查部门资源共享的权限，并严格落实好数据使用、数据保密和安全等要求。三是在疫情期间，建议简化“涉税案件资金网络平台查控平台”审批流程，下放查控审批权限至市局，以便检查人员使用“平台”，更加精准、高效、全面获取涉税案件资金交易数据。四是加强电子信息运用技术培训，强化大数据分析应用，提高信息化查账、数字化约谈的水平，提升大要案查处能力，提高信息化稽查工作质效。

3.完善税务信息系统，提高稽查工作效能。从长远看，税务部门要充分利用云计算、大数据、人工智能等新技术，开发新一代开放灵活、安全可靠、功能完善的“智慧稽查信息系统”，以适应现代化稽查治理需求。从目前看，要着力解决基层稽查局在实际运用税务信息系统遇到的困难和问题，优化金税三期系统稽查业务流程,完善稽查系统的功能，具体建议如下：一是建议稽查信息化应用系统应该更好地整合企业各类征管信息数据、发票、风控数据、千户集团数据等信息资源，以便充分运用税收大数据强大功能。二是提高增值税专用发票相关信息数据查询的时间跨度，以便更全面精准分析涉案企业的违法情况。三是在稽查风险防控方面建议设立对应查询模块，定期维护通报上游已定罪认罪的团伙化、暴力式虚开发票等严重涉税违法行为案件所涉及的相关上下游企业及团伙成员情况，助力各级稽查部门深入持续的开展防偷打虚打骗涉税案件协查工作；四是建议总局完善税务稽查指挥管理应用系统查询功能，比如：增加查询接收和受理件数明细表、检举案件检查结果和入库执行情况明细表等功能，以便及时全面掌握案件情况。五是在“金三系统”申报更正模块增加提示信息，提示该企业属于被立案检查阶段，申报表所修改内容需审核通过，以避免出现被立案的企业自行去纳税服务大厅更正检查年度申报表，以便顺利开展检查工作。

（八）以健全绩效考评制度为手段激发稽查工作活力

完善绩效考评机制，建立健全责任明晰、运行高效的考评工作体系，激发队伍活力，全面提升稽查工作质效。优化稽查工作考评规则，按工作便利化、成效最大化为原则设立合理的稽查绩效考核指标，明确牵头部门和配合部门的任务，切实加大激励力度。

第一，在绩效考评指标设置上，要结合总局和省局绩效指标规则，以当前稽查工作重点和案件管理为核心来设置科学合理的考核指标。例如，当前打击骗取留抵退税工作事关国务院组合式税费支持政策的落实落地，因此要相应制定打击骗取留抵退税具体考评细则，从严从快查办案件，切实为留抵退税政策落实落地起到保驾护航作用。

第二，要赋予市稽查局对跨区稽查局和市局业务关联科室、县区局的绩效考评权限，建议对于风控部门推送的案源信息质量进行绩效考核，按照采纳和接收的案源占其总推送的案源比例设置考核指标，以便提高推送案件质量。

第三，要加强绩效考评运用。在对稽查工作质效进行量化考评的基础上，将考评结果与稽查人员的工资待遇、年度考核、职务职级晋升、评先评优等方面刚性挂钩起来，实现稽查人员待遇的差异化。通过差异化考核结果的运用，能够有效激发稽查人员的工作积极性，从而有效提高稽查工作效能。

第四，在健全绩效考评制度的基础上，进一步落实全面从严治党要求。建议在稽查局设立专职纪检员岗位，进一步夯实廉政监督和纪律教育，同时结合各项案例开展廉政提醒与廉政教育，敲响警钟。进一步推动“一案双查”、“纪检介入”的工作模式，对特重大案件、存在执法风险的案件，由纪检部门做内部监控，杜绝可能出现的内外“通气”的问题、执法“不严”等问题。

（九）以完善稽查法治环境为保障充分发挥税务稽查职能

1.坚持依法稽查，确保高效执法。稽查工作人员要坚持依法行政理念，强化程序和证据意识，规范稽查执法方式，严格执行税务稽查工作规范，按照规范流程开展稽查执法。同时进一步推动“一案双查”、“纪检介入”的工作模式，推进依法稽查、廉洁稽查。

2.完善稽查相关的法律法规，创造良好的稽查法制环境

第一，尽快制定税务稽查法律规范。我国目前未有专门的税务稽查法律规范，稽查的许多法律法规规定分散在各法律体系中，建议制定税务稽查法律规范，对权利和义务关系进行全面系统的定位，明确规定税务稽查的法律地位、制度及权责范围等内容，提高稽查执法地位和权威。针对稽查执法权限不足，取证难度大，建议借鉴国外经验，在立法层面赋予税务稽查局在查处重大案件时，有权对非工作场所的住所、其他场所开展搜查取证，以确保及时有效取证，避免证据转移，增强打击力度。也可借鉴国际通行做法，参照海关缉私局的模式，将税务稽查局逐步转为税务警察局，将税收行政执法权和涉税刑事执法权合并，赋予税务机关一定的拘留权和起诉权，以彻底打击查处严重涉税违法犯罪行为，增强违法打击的震慑效果。同时,应从立法层面赋予税务稽查局获取第三方信息的相关权利，明确政府各职能部门负有法定义务，必须配合税务稽查工作，及时向税务稽查人员纳税人的相关涉税信息。此外，要进一步修改完善《征管法》，明确细化稽查执法的规定，完善税收检查、强制执行、税收保全等相关规定，提高稽查执法可操作性。

第二，进一步完善稽查工作规程。针对稽查实践中出现的执法流程及规定不明确的问题，进一步修改完善稽查工作规程。稽查相关文件规定，“经查证未发现当事人有财产抵缴税收款项的，或者虽有财产但无法拍卖变卖抵缴税收款项的，可以认定办结”，但没有明确财产查证范围。有的纳税人存在跨省市的不动产、土地使用权、银行存款等财产，税务稽查人员在查证财产时存在跨区域信息不互通问题，难以全面查询到可执行财产，执行人员在实际操作中无所适从。建议进一步要明确企业财产查询范围，提高执法人员的可操作性，降低执法风险。

 

 

（作者单位：国家税务总局漳州市税务局稽查局）

 

 

【参考文献】（略）