张海峰  陈思存

 

【摘要】习近平总书记基于国内外经济形势，提出以畅通国民经济循环为主构建新发展格局的重大战略，是深化供给侧改革的关键一招。在国际国内经济双循环导向下，通过调整优化税收政策，使之更好适应需求牵引供给、供给创造需求的经济新格局，是当前税收服务国家治理的重中之重。基于此，本文梳理国际国内经济双循环相关理论逻辑，并以平潭综合实验区作为国家级经济新区发展建设为视角，认真分析在经济内循环导向下税收政策调整优化的空间，并提出相应的政策建议。

【关键词】经济双循环  税收政策  平潭发展

 

一、国际国内经济双循环理论逻辑

面对国际国内复杂多变的经济形势，党中央提出以畅通国民经济循环为主构建新发展格局，是破解当前制约经济发展瓶颈的重要战略，可以想见国际国内经济双循环导向，以畅通国民经济循环为主的导向必将成为“十四五”规划的重要底层逻辑[1]。

（一）国际国内经济双循环的历史逻辑

1.改革开放初期以国际循环为主。改革开放之初，基于国内经济基础薄弱，消费能力较弱的实际状况，从学术层到决策层都鼓励积极参与国际贸易，加大劳动密集型产品的出口，大力引进外资或开展中外合作，从而为国内各经济产业发展提供资金或技术。因此改革开放到加入WTO之前，我国实际上是形成以国际经济大循环为主导的经济发展格局。

2.加入世界贸易组织之后逐渐形成国际和国内循环相互协调。加入世界贸易之后，在国际经济大循环为主导之下，如过渡依赖外资，国内各区域发展不平衡等矛盾也逐渐凸显。因此，随着全球化进程加快和国内经济长期保持高速增长的态势下，国内经济政策及相关理论开始倡导投资与消费并重，并鼓励扩大内需，协调拉动经济发展，到21世纪第一个十年之前，我国逐步从以国际经济大循环为主导实现向国际和国内循环相互协调的过渡。

3.面对近年复杂多变的经济形势形成了以畅通国民经济循环为主的新战略。十八大以来，国际经济形势发生了较大变化，特别是美国特朗普担任总统后，欧美发达国家对待全球化特别是国际自由贸易的政治态度发生了根本性变化，出现了中美贸易摩擦等“逆全球化”现象，鉴于此努力构建以国内大循环为主，国际国内经济双循环的经济发展新格局势在必行。

（二）国际国内经济双循环的理论逻辑

1.多边主义在经济上的延伸。9月下旬，习近平总书记在重申中国将始终做多边主义的践行者。国际国内经济双循环虽然以国内大循环为主，但还是主张国际国内经济双循环。这也反映了我国在经济上始终倡导多边合作、国际合作，坚决反对经济上的霸权主义。

2.是对供给侧学说的完善。国际国内经济双循环向注重国内大循环转化是在理论和时间层面，对供给侧学说的探索、完善甚至突破。在努力挖掘满足国际需求的供给侧潜力的基础上，进一步探索刺激国内需求的供给侧发力方向，通过畅通国内大循环，将有效厚植我国在国际经济竞争中优势。

3.对国际自由贸易原则的坚守。提出以国内大循环为主，并不是像美国特朗普政府所谓的“美国制造”“美国人至上”，而是坚持国际自由贸易原则，继续保持像WTO这样运作良好的国际贸易平台、机制，通过国内大循环反哺国际大循环，通过国内生产要素的自由流通进一步促进国际生产要素的自由流通，促进全球范围内人员、资金、技术等要素的自由流动。

4.是推动经济全球化的路径。中国国际国内经济双循环是对全球化的认同，通过这一措施将进一步加深与世界自由贸易国家的深度联结，在互利共赢中共同推动经济全球化进程，在互融互通中进一步打破制约全球化进程的桎梏和困难，从而为全球经济发展做出更多更大的贡献。

（三）国际国内经济双循环的实践逻辑

1.优化产业结构，挖掘第三产业和新经济业态的潜力。经过多年发展，我国已已形成相对完善的国家产业体系，其中第一产业、第二产业特别是传统工业已经出现“疲态”，市场已经饱和，全社会产品供给能力已经达到饱和的界限，如果不推动第一产业、第二产业的转型，大力发展第三产业和新经济业态，稳定生产高质量供给，否则将无法适应国际国内经济双循环的要求。

2.刺激国内消费需求。要引导居民理性消费，特别是推动实现需求侧的升级换代。同时大力推动资源配置、收入分配等深层次的改革，培育稳定的具有较强消费能力的中等收入群体，也为国内大循环提供稳定的需求源。同时持续培育平台经济等新业态新经济，通过新的消费模式更加有力地刺激国内需求，为促进国内经济大循环提供持续不断的动力。

3.鼓励技术创新和人才培养。在国际国内经济双循环的大背景下，创新和人才将成为未来经济发展最重要也是最核心的资源和要素。今后，要通过鼓励改革创新和人力资源管理推动生产链、供应链、价值链的升级，从而牢固树立在全球经济竞争中优势。

4.平衡国内各区域发展。改革开放之处国际国内经济大循环侧重国际经济大循环时期，各类经济政策、投资向东南沿海地区倾斜或优先适用。在向国内经济大循环转变时，需要制定更加均衡的区域经济发展战略，目前我国在这一方面通过扩大自贸试验区范围[2]、区域协同发展战略以及扶贫攻坚等措施推动国内各区域科学发展、跨越发展。

二、国际国内经济双循环对税收治理（政策）的挑战——以平潭为视角

（一）平潭综合实验区税收政策及配套措施

平潭由126个岛屿组成，陆地面积371.9平方公里，其中自贸区43平方公里、占比为11.6%，2019年地区生产总值实现282.85亿元，较2011年增加111.48元，增长153.7%；2020年上半年因疫情影响地区生产总值实现139.1亿元，同比增长2%（参见图-1）。目前，平潭集成综合实验区、自由贸易试验区、国际旅游岛等多重“身份”，国家赋予了大量的税收优惠政策，在税收政策特别是税收优惠政策集成方面具有一定的代表性，现就平潭主要税收优惠政策简介如下（主要税收政策大同小异，就不赘述），主要包括三个方面：

 

 

图-1 平潭与横琴GDP收入比较[3]

 

1.企业所得税优惠目录等政策。主要是由财政部、国家税务总局、海关总署等部门制定出台，其中主要集中在企业所得税、增值税、进口关税等方面。如企业所得税规定对符合条件的区内企业实行15%的优惠税率。增值税方面规定对销往平潭的货物，部分视同出口，可以在增值税等方面享受退税等待遇（参见表一）。

表一  平潭综合实验区部分税收优惠政策

序号	制定机关	文件名称
1	财政部 海关总署 国家税务总局	关于平潭综合实验区有关进口税收政策的通知
2	财政部 国家税务总局	关于广东横琴新区福建平潭综合实验区深圳前海深港现代化服务业合作区企业所得税优惠政策及优惠目录的通知
3	财政部 税务总局	关于平潭综合实验区企业所得税优惠目录增列有关旅游产业项目的通知
4	财政部 税务总局	关于平潭综合实验区企业所得税优惠目录增列有关旅游产业项目的通知
5	财政部 海关总署 国家税务总局	关于横琴平潭开发有关增值税和消费税政策的通知

 

2.针对台资及台湾地区居民的政策。平潭对台税收优惠政策主要集中对台胞个人所得的税负差额补贴。2014年以来，平潭通过财政返还手段对内地与台湾个人所得税负差额给予补贴，形成对两岸税制协调的初步实践，取得较好的成效。短短几年从最初仅有百余人至目前在平潭创业就业的台胞达1705人。而实施以来，对台湾居民的地方财政补贴大约支出100余万，但因为受该项政策吸引来岚创业的台湾居民就带来了数千万的税收收入，从长远来看，将较好促进地方经济发展，并拓宽财源、税源。

3.部分配套措施。为了进一步扩大税收优惠政策的效应，平潭还制定了一系列配套措施，如扶持产业发展的实施办法，对在平潭注册的高技术产业、服务业、农业及海洋产业、生态环保业、公共设施管理业、旅游业、社会事业等产业予以一定的产业扶持或在贷款、信用担保等方面予以便利。促进总部经济发展的实施办法，对于在区内注册的总部经济企业给予特殊的扶持政策，特别是对属于世界五百强等企业予以更大力度的支持。同时在此基础上又提出“5+2”产业的扶持政策，对于被评为区级以上的旅游文化康体示范园区给予专项扶持政策，该项政策同时也适用于金融、航运物流等产业。

（二）国际国内经济双循环下平潭税收政策的不足

1.大规模减税降费背景下税收优惠政策作为空间有限。小微企业企业所得税优惠相比15%优惠政策力度更大。2010-2018年间，国家分四次将小微企业年应纳税所得额标准由3万元调至100万元，另2019年更大规模减税降费对小型微利企业年应纳税所得额不超过100万元、100万到300万元的部分，税负降至5%和10%，调整后两地95%以上企业可享受上述优惠，15%企业所得税优惠目录优势更加削弱。

2.促进高新技术企业发展的税收政策吸引力不足。企业所得税法规定，掌握核心技术，拥有自主知识产权的高新技术企业全国均可享受15%税率征收企业所得税。而平潭优惠目录中，113项属于高新技术领域项目，占优惠目录总数的84.3%，这部分基本与普惠性政策重叠，对企业入驻并无吸引力。

3.税收优惠政策没有充分考虑区域发展的实际。政策制定时，并没有将具有平潭优势，短期内容易落地且迅速发展的海产品加工业、金融业、会展业等列入优惠目录范畴。而列入目录项目过于“高大上”，有一定行业准入门槛。横琴新区重点发展的金融服务和商务服务不再优惠目录中，旅游业于2019年8月纳入优惠目录，其他部分目录未能适应新经济、新业态和新模式的发展。

4.政策优惠期较短。高新技术、先进制造、生态环保、旅游业等优惠目录产业，建立稳定产业链需要时间较长，政策执行期间短、延续性不确定的现状也加大企业在平潭和横琴设立分支机构或转移落地的风险。

5.个人所得税在调节个人收入方面的作用需要加强。平潭综合实验区目前高端物流人才缺乏，以某公司现已发展为80多人的中型规模综合物流仓储企业，未来半年内还需要招聘专业物流人才（企业高管）5～6人、中级管理人员10～12人、普工30～50人。该公司常年在58同城、智联招聘等平台发布招聘信息，但实际应聘人员很少，部分是工资虽高，但由于个人所得税、社会保险费等导致对人才吸引力不大。

三、国家发达国家及经济体促进国内大循环税收政策借鉴

（一）美国促进国内大循环税收政策

美国总统特朗普当选后退出的大规模减税对于世界经济都产生了极大的影响，其减税的主要目的之一就是吸引美国企业特别是制造业企业回归，其实就是转向国内大循环，其主要政策有：

1.个人所得税方面。一是在保持原先的七个档次的个人所得税税率不变的同时，比较大幅度的提升个人所得税起征点，从而使边际税率从原先的接近40%下降到37%左右，降低了近3个百分点。二是大幅度调高个人所得税的扣除标准，其中部分翻了快2倍，从而变相降低了个人所得税税负。在调高所得税扣除标准的同时，取消数十项税收抵免和扣除项目。三是废除了奥巴马政府通过的医改法案《ObamaCare》，其中关于废止强制购买医疗保险的规定减轻了企业的相应负担。

２.企业所得税方面。一是大幅度调低企业所得税，将原先的３５％的企业所得税税率由降低了10余个百分点（目前在20%左右）。同时，在此基础上取消了最低替代税的相关政策（主要针对公司）。二是提高了部分扣除标准并放宽可部分限制，如允许企业将相应的资本性投资实现费用化，除了不动产之外的许多投资项目都可以在年度计算企业所得税之前予以扣除（许多扣除标准可以达到100%），该项政策与我国企业所得税的相关规定比较类似，允许扣除的年限都是5年，但是扣除比例是逐年降低，这一方面又与我国相关规定不同。此外，还对企业的利息支出税前扣除在额度、期限等方面予以不同程度的放宽。三是对于中小企业，特备是独资企业、合伙企业实行较大规模的减征优惠，幅度比例可以达到20%。

3.跨国企业管理方面。为了吸引更多的美国企业和海外企业注册在美国或者回流美国经营投资，对于跨国企业的税收管理放宽了不少标准。如对于美国企业控股的不注册在美国的企业，如果母公司控股比例超过百分十，允许享受股息红利免税优惠政策。同时，对于海外企业的无形资产形成的利润允许加计扣除。

（二）欧盟促进经济体内大循环税收政策

欧盟与其他国家不同，但其通过区域内的协调促进经济体内部经济大循环的做法值得借鉴。

1.统一企业所得税税基。对注册地在欧盟成员国之内的跨国企业（公司）采取特殊的企业所得税计算规则，就是制定统一的汇算规则，在此规则下实现跨国企业在欧盟范围内企业所得税税基的一致性，从而在较大程度上避免欧盟成员国之间的重复征税问题，同时也无形中降低了企业纳税筹划的成本，极大提升欧盟自由贸易度，更加有利于企业生产经营。

2.规范对母公司与子公司之间股息红利的监管。规范对母公司与子公司之间股息红利的监管，凡是在欧盟成员国内注册登记的企业，允许其对股息缴纳方式进行选择，如可选择由母公司全部承担股息红利的税费，或者相对应由子公司全部承担股息红利的税费，极大便利了欧盟成员国的投资自由。

（三）新加坡促进国内大循环税收政策

1.采取较为灵活的所得税制度，能够较好吸引企业参与国内经济大循环。新加坡所得税包含公司所得税和个人所得税两个部分其中公司所得税（大致相当于我国的企业所得税）在新加坡税收政策体系中占据了至关重要位置，但其税率较低长期保持在20%以下，而且为了增加对企业的吸引力，促进国内经济大循环，新加坡当局还会定期不定期对公司所得税的税率进行调整，因此其国内的公司所得税税率对于企业的吸引力一直较大。同时在个人所得税方面，新加坡较早实行综合所得税税制（我国是今年才开始推行），其中综合所得以个人或者家庭为单位，与我国相似的是也是实行超额累进的计算方法，但其税率的档次较多，超过10个，同时总体税率也比较低，最高在20%左右，因此无论对于企业还是个人都有较强的吸引力。

2.直接税和资源税等小税种税率都比较低，对于拉升国内需求具有一定作用。新加坡的货物与劳务税、消费税和关税总体税率都比较低，在10%以下，所以有利于促进国内的消费。除此之外的特定目的税、资源税等小税种税率都比较低。

3.财产行为税在调节收入方面起到较大作用。新加坡的遗产税税率档次设定比个人所得税还要多，而且最高税率高达60%，能够较好调节居民收入水平，对资产少的家庭征收较低的税率，对资产多的家庭征收较高的税率，适应新时代国内经济大循环的要求。

四、双循环导向下税收政策优化的路径建议

根据第二部分对当前双循环导向下税收政策的不足及第三部分国际相关经验的借鉴，现提出双循环导向下税收政策优化的意见建议。

（一）继续完善促进产业结构转型升级的税收政策

一是在税收政策顶层设计时充分考虑双循环导向下产业结构转型升级和协调发展的问题。持续完善针对第一产、第二产业、第三产业的税收引导、激励政策，特别是完善针对三大产业税收政策的内在法律联接，从而通过政策的联动发力，推动整个产业体系的转型升级，从而更加契合双循环导向的需求，更好应对中美贸易摩擦以来国家面临的严峻挑战，更好树立国家在国际贸易中的竞争优势，更好完成全面建成小康社会的战略目标。二是鼓励先进制造业发展。借鉴美国政府吸引制造业回流的相关政策，对于先进的或我国产业链缺失的重要制造业如芯片、精密制造、特殊金属提炼等行业可以探索制定更加优惠的税收政策，吸引外资在我国开展合作经营，鼓励本国企业加大对相关产业的投资或研发工作，通过这一措施，不但可以有效补上我国产业链、供应链上缺失的关键一环，而且可以有效打破美国特朗普政府对我国的技术封锁，更加从容面对国际经济形势的风云变幻。三是制定鼓励现代服务业发展等相关税收政策。在双循环导向下，发展现代服务业势在必行，因此建议有关部门加大力度研究促进现代服务业发展的相关举措，以平潭为例作为国际旅游岛有不少产业需要税收政策的支持引导，如现代旅游服务行业，手办开发等行业蓬勃发展，同时在疫情期间不少旅行社通过线上中介为旅客到平潭游玩提供便利，这些行业具有发展前景，但在初期需要更多的政策引导和支持。四是强化税收政策的综合运用推动企业转型。如通过环境保护税刺激企业加大环保设备的研发力度，并良性推动污染度高，不适应双循环经济发展导向的企业退出生产或积极转型。通过资源税引导资源依赖性产业或地区提高资源利用率并积极探索多元化开发的战略，避免因为资源枯竭导致鄂尔多斯之类事件的发生。

（二）强化对技术创新的支持

一是加强对知识型企业的税收政策支持，综合运用税收优惠、政策补贴等手段鼓励知识型企业发展，这一措施对于平潭综合实验区、横琴新区这一类成立时间较晚、经济基础较为薄弱的经济新区具有重大意义。通过政策吸引知识型企业入驻，可以产生类似产业孵化的效应，低污染、高回报，而且是知识型企业很多是未来经济发展的重点，能够很好契合双循环的经济发展的导向。二是加大对产学研的税收政策支持。要鼓励技术创新，持续推动产学研的联动至关重要。要建议加大对于产学研合作特别是高校与企业的良性合作，利用高校的理论、技术与企业的资金、实践推动技术创新，并向创新成果应用到具体生产实践中。三是加强对区域科技创新中心的支持。在上述两项政策基础上，加强对地方特别是经济新区建设区域性的科技创新中心的税收政策支持，通过区域性科技创新中心的建设，可以推动整个区域对知识型企业、科技创新企业的吸引力，并推动整个区域产业创新的集成式突破。四是加强对企业自主技术创新的税收政策支持。继续用好加计扣除等所得税政策工具，激励企业加大对于技术创新或先进设备更新的投入。

（三）制定刺激国内消费和拉动国内需求的税收政策

一是采取扩大总需求的税收政策。习近平同志指出，“需求侧管理，重在解决总量性问题，注重短期调控，主要是通过调节税收、财政支出、货币信贷等来刺激或抑制需求，进而推动经济增长。”。新时期面对双循环的导向和“六稳”“六保”的任务，要继续通过大规模减税降费等“一揽子”税收优惠政策，为拉动国内的整体需求，刺激国内消费，更好的推动国际国内经济双循环打下良好基础。二是制定鼓励投资的税收政策。首先政府加大PPP等投资，通过政府的投资拉动全社会的投资，同时制定一些合理刺激、促进投资的税收政策，形成积极性的财税促进投资导向，从而有效地将“调结构”和“稳预期”结合起来，达到“1+1大于2”的良好成效。三是强化个人所得税在国家收入分配中的政策工具作用。参照美国所得税和新加坡遗产税（我国没有遗产税，但新加坡遗产税计算原理与个人所得税大同小异），建议进一步加大档次分级，并加大征收力度，从而通过个人所得税的调节作用改善国民收入分配格局，进一步缩小国民收入总体差距，从而有效增强国民的消费能力，更好推动以国内经济大循环为主的双循环经济发展格局。

（四）制定促进国内区域协调发展的税收政策

一是继续鼓励平潭综合实验区等经济新区的加速发展。平潭综合实验区等经济新区在促进区域协同发展中具有重要作用，在税收政策上可以予以适当倾斜，鼓励经济新区快速发展、跨越发展，并起到以点带面的良性效果，在推动双循环经济发展中走前头。二是继续实施支持西部大开发等区域性税收政策。针对国内区域发展仍不平衡的现象，继续加大力度实施支持西部大开发、东北振兴等区域性税收政策仍然具有重大意义。三是继续深化扶贫攻坚政策。在2020年基本实现扶贫攻坚任务后，扶贫攻坚的相关税收政策可以作为预防性措施继续保留或深化，这对于促进国内经济大循环依然很重要。

（五）加大对鼓励新经济新业态发展相关税收政策的探索[4]

一是制定促进新经济新业态发展的税收政策。如平潭已经在探索的促进平台经济发展的相关实践，以及国家层面鼓励新时代互联网健康医疗服务、药品网络销售服务等，关系社会民生的无接触式消费模式如线上超市、线上餐厅等，结合5G技术的新兴数字资源传播平台，与现代化服务密切相关的智慧旅游、智能体育、智慧健身等，与共享经济密切关联的网约车、即时递送、住宿共享等相关税收政策。二是制定促进线上线下消费联动的税收政策。制定支持传统线下业态数字化改造和转型升级的相关税收政策，加快研究制定互联网平台企业向线下延伸拓展的相关税收政策，同时，通过政策引导推动线上线下消费高效融合、大中小企业协同联动、上下游全链条一体发展。三是制定鼓励企业依托新型消费拓展国际市场的相关政策。通过关税、增值税减免等税收政策鼓励企业“走出去”。同时针对通过技术输送、技术合作开发等形式让在国内已经发展成熟的新经济业态在国外生根发芽，进一步畅通国际国内双循环渠道的企业，予以更大力力度的优惠和激励政策。

 

（作者单位：国家税务总局平潭综合实验区税务局）