杨梓堂

 

【摘要】税源专业化管理是税收管理主体的专业分工与税收管理客体的专业分类相统一的一种税源管理模式。落实税收管理科学化、专业化、精细化的要求，强化税收管理员责任和义务，全面提高税收管理员业务素质和服务水平，进一步提高税源管理质量，必须实行税源专业化管理。本文从税源专业化管理重要意义及现阶段存在问题的分析入手，探讨剖析推进税源专业化管理的实践思考，以促进税源管理质量的进一步提升。

【关健词】税源  专业化管理  推进

 

税源专业化管理从实质上说不是一个新命题，历年来的税收征管改革基本上反映了税源专业化管理实践历程，如征、管、查的分离和税收风险管理都体现了专业化管理思路。当前，税源专业化管理正在不断创新和运行中，以税收风险管理为导向，以信息管税为依托，以分级分类为主要内容，以纳税评估为手段的税源专业化管理模式已初现规模。但在推行过程中也存在一些问题，需要我们不断纠正和充实，以实现预期的改革目标。

一、实行税源专业化管理的必要性和现实意义。

（一）税收征管形势的客观要求。没有与经济形势同步改革与发展，势必导致税收征管质量和效率的下降，在税收管理上暴露出的问题越来越多，诸如税负率问题、低利润率问题、增值税零负申报问题等，税收管理越来越成为难点、焦点和热点问题。    

（二）实行科学管理的必然趋势。在税收管理中体现科学性符合当前的经济发展形势，也适合当前税收征管的现状，是提高税收征管质量的必然选择。

（三）提高征管质量的有效载体。税源专业化管理就是科学化、精细化的有效载体，只有通过实行税源专业化管理，才能提高税收征管质量。

（四）推进依法治税的有效举措。主要是在税源管理层面实行专业化管理，按照不同行业或不同规模，制定有针对性的管理措施，实施有针对性的管理，从而提高管理的效率和质量，进而对依法治税起到积极的促进作用。

（五）优化资源配置的重要实践。根据专业化管理的需求，有针对性地培养各方面专业人才，为专业化管理提供人力资源，实现“提升人员素质，提高征管质效”的管理目标，从而推进税收事业科学发展，健康发展。

（六）规避执法风险的迫切需要。目前税源管理的繁杂性越来越高，也容易滋生腐败，有意或无意间都会碰到高压线。只有实行税源专业化管理，才能规避执法风险。

二、目前推行中存在的几个问题

（一）空间拓展方面不深入。目前的专业化管理还只是“破冰”之举，仅仅停留在浅层甚至表面上，形式上转型了，实质上还没转型，管理的手段、方式、程序还是老套路、老办法，尚未达到“融冰”、“化冰”的境界，专业化管理的深度、广度还有很大的拓展空间。在一般纳税人管理上，税源管理部门没有做进一步的细化、分工，也没有制定对应的管理办法，更没有形成系统的管理体系；在所得税管理上，缺少专门的税源监管，缺少多元化的信息网络，缺少专业的纳税评估；在个体税收管理上，税源底子、纳税人户籍还不是很清楚，税额调整方式还比较粗放，个体大户的征管还不是很到位。 

（二）基础管理工作不扎实。主要原因是基层管理人员的工作分工不合理，人均管户量太多，管理区域太大造成的。在基层分局，有的区域划片太大，甚至存在一个税收管理员负责整个乡镇的个体税收，战线太长，虽然采取也有效措施及创建相关软件进行监控，但管理人员的不少工作时间都花在路上，工作效率不高。管理上只能顾及到目标明显、规模较大的纳税人，从而造成漏征漏管现象比较普遍。 

（三）部门协调配合不完善。税源管理部门是专业化管理的主体，但是，其他部门也是专业化管理的重要组成部分，在专业化管理模式下，信息技术部门应提供专业化的信息技术支撑，征管部门应提供专业化的征管制度和办法，税政部门应提供专业化的政策服务，计统部门应提供专业化的统计分析，因此，不能把各类业务彼此割裂，而应该各单位各部门、各岗位明确分工、强化职责、密协协作，尤其要理顺综合管理部门和专业管理部门之间的关系，落实和完善税源管理良性互动机制，而目前这些机制都不完善，比较明显的是对巡视查出的存在的问题存在多部门进行工作部署的现象。

（四）岗责规程配套不明晰。税源专业化管理要求严格按照业务事项划分工作流程，这就要求建立覆盖全部业务事项的岗责及规程，对纳税服务岗、户籍监理岗等岗责规程进一步明确，严格流转的时限要求，实行一环扣一环的无缝式对接。但现实并非如此，如：纳税人退税，在大厅受理之后，原可以在大厅就可以查询的数据，偏要流转到远在几公里或几十公里之外的管理员签字才行，岗责规程不对接，劳民伤财。

（五）人力资源调整不合理。新模式的运转都按照工作流程对人员进行了岗位明确，但由于人员较少，不可避免地存在一人多岗现象。个别同志缺乏积极主动性，在业务事项办理过程中互相推诿，影响了工作质效。特别是在纳税申报期表现尤为突出，出现了组织收入与税源专业化管理工作推进相脱节的现象，表面上搞税源专业化管理，其实际上还是按照老管理模式在运作。

（六）监控管理工作不到位。近年来，各级税务部门不断加大对办税服务厅的投入，完善了电脑等硬件设施，配备了精干人员。同时，征管网络互联等现代化征收手段的应用，“一窗式”、“一站式”服务的推行，大大方便了纳税人。纳税服务的优化，拉近了与纳税人的距离，优惠政策的落实空前绝后，但在某种程度上，税源管理部门与纳税人的正面接触则日益减少，管理人员放松了对纳税人生产经营情况和税源状况的监管。

（七）信息操作技能不熟练。新模式注重信息的采集与分析，要求充分利用计算机数据分析技能，从海量的信息数据中找出纳税管理的风险点，作为税源管理的重点与起点。但从新模式的运行来看，真正能够综合利用各项计算机技能进行案头分析的人员较少，远远不能够满足税源专业化管理新模式顺畅运行的需要。

（八）涉税信息采集不全面。从社会信息来看，对不同行业、不同类型企业在市场上的定位、生产、销售、利润、纳税等情况要有横向比较，现实中管理人员掌握不全面、不深入；从现有税务机关掌握的企业信息来看，申报数据不准确、不完整，垃圾数据较多；从涉税相关信息来看，与工商等部门信息沟通不及时，造成纳税人生产经营状况、人员变化情况不掌握，重点行业的生产经营数据无法取得等问题。

（九）评估法律地位不健全。纳税评估工作缺乏法律依据，评估工作无章可循。在有关纳税评估的法律依据方面，目前《税收征管法》及其《实施细则》均无有关纳税评估的相关规定，仅有国家税务总局下发的《纳税评估管理办法（试行）》的规范性文件。特别是管理办法第二十二条规定：“纳税评估分析报告和纳税评估工作底稿是税务机关内部资料，不发纳税人，不作为行政复议和诉讼依据。”确定了纳税评估不是税务行政执法中的具体行为，只是税务机关的内部管理规定，是税务机关的一种内部审计行为，对纳税人没有法律约束力。同时在税收专业化管理实行的情况下，纳税评估管理办法就更难适应现实需要。

三、造成上述问题的主要成因

（一）税工年龄结构老龄化。现在干部心理老龄化正在提速，许多干部已过50岁，在生理、心理等方面就存在明显失落感，工作 、学习已不再是最佳状态，表现为：工作激情磨蚀，缺乏工作的积极性、主动性、开创性，不同程序出现了“庸、懒、散、冷、浮、推、拖”等顽症；个人政治待遇发展空间趋于饱和，一些人对政治前途感到渺茫，怀才不遇、缺乏信心、上进心不强、得过且过的大有人在。

（二）知识能力结构不理想。从整体看，目前税工的学历水平偏低而且本科和专科学历中非国民素质教育系列文凭占的比例较大，与当前工作的要求还存在较大差距。在存量的知识分类结构中经济类专业人员尤其是税务、财会、法律等急需的专业人才比例太低，很难适应税源专业化管理高标准的要求。

（三）业务素质能力不平衡。由于年龄原因，大多数干部习惯于按固有的思维方式、工作方式和方法办事。还有一部份干部不会操作电脑、不会登录和操作相关监控平台、不会操作征管系统。对应征管模块，有的管理企业甚至连会计报表都看不懂，无法适应信息化条件下专业化的税源管理工作。

四、应对税收专业化管理的相关对策

（一）分行业管理。其优点：一是提高管理的质量和效率，强化管理责任，能较好地落实各项管理要求。二是容易掌握同行业纳税人的服务需求，统一政策执行标准，尤其是通过纳税评估，从个别企业发现共性问题，使企业的合法权益得到尊重和维护。三是根据行业管理的特点和规律，对同行业纳税人采取相同或相近的管理办法，一个单位的经验全局共享，提高管理经验的应用价值，减少重复劳动。四是由于采集信息集中，便于税收管理员了解同行业内各纳税人的经营管理和纳税情况，有利于综合利用信息，解决了以往征纳双方信息不对称问题，促进了管理。缺点：由于打破地区界限，按照行业系统和隶属关系进行管理，造成管户分散，容易出现漏征漏管。

（二）分规模管理。其优点：一是能抓住不同经营规模企业在内部控制和会计核算水平等方面的差异，采取有针对性的管理措施。二是通过对税源动态变化信息的集中，既有利于税源预测分析，又有利于税务机关的管理决策。三是便于加强对重点税源的全面、及时、有效的监控，进而通过风险防范控制，达到降低纳税遵从风险和税收执法风险、减少税收流失的目标。四是用好用活税收政策。根据国家相继出台的各种政策性减免税政策，为中小税源企业发展提供良好的发展竞争环境。缺点：规模划分标准很难准确界定，少数企业经营规模与会计核算水平也可能不相适应。

（三）分税种管理。其优点：一是管理员比较容易集中精力钻研业务，有利于提高自身业务素质，防止在实际征管工作中由于税收业务知识掌握不准而产生执法风险。二是通过分税种分析，对逐年实现的税收收入分行业税源结构、管理区域分布等进行分析评价，能正确预测税源的发展趋势及增长特点，做到心中有数，进而指明税源管理监控的重点方向。三是有利于把握国家相继出台的各种政策性减免税政策，确保优惠政策及时、精确地落实到位。缺点：一是管理员仅仅掌握纳税人一部分纳税情况，不系统、不全面，不利于统一协调管理。二是存在一户多人管理问题，容易引起管理员之间协调配合不力，税源管理责任不明，职责不清，责任相互推诿等问题。

（四）分涉税事务管理。其优点：一是分工专业性强，管理内容单一，更利于干部钻研税收业务，提高专业岗位技能，保障管户能够管深、管透。二是发挥数据集中的优势，充分利用监控决策平台，整合信息系统功能，强化税收分析、预警监控、查询分析、数据发布、报表处理等功能，提高税收分析工作绩效。三是有利于提供涉税事务的优质服务，提高办事效率。缺点：一是目前岗位错综复杂，设置有一定难度。如果存在岗位漏设置或岗位间分工协作衔接不够，容易出现疏于管理、淡化责任等现象。二是不利于统一协调管理，而且纳税人与多名管理人员相关联，容易产生“多头跑、多次跑”的问题。

综合上述内容，虽然税收专业化管理可以采取多种方式，但每种方式既有优点，又有缺点，不可能所有的税收管理采取某一种方式，就可以达到整体划一、科学精细的效果。所以要进一步推进税源专业化管理，应该综合考虑管辖区的经济税源结构、税源分布、税收征管力量和税收管理中的风险，以规模为主，兼顾行业、税种、风险和存续期等，将税源进行科学分类，将税源分为重点税源和一般税源（包括中小企业和个体工商户）两类，科学选用多种专业化方式，整体上相互结合，尽量扬长避短，进而提升整体税源管理效能。

五、深入推进专业化管理的几点建议

（一）提高思想认识，积极探索新形势经济发展管理办法。一是要从税收管理战略高度认识。专业化管理的出发点是科学化，落脚点是精细化。离开科学化搞专业化，就会丧失根基，偏离正确的方向；忽略精细化搞专业化，就会劳而无功，不能取得真正管理实效。二是要从资源效益最大化的角度认识。首先，对重点税源以分行业和分门别类为基础，积极探索新的管理方法和措施，紧紧依托信息化支撑，研究和制定相关行业类别的税源管理模型，实施精细化管理。其次，对零散税源(特别是对自然人的税源管理)，积极寻求各方对税务部门的关注和协助，探索新的科学管理办法，积极实施个体纳税人日常管理涉税事务委托相关部门进行协管的措施，强化对零散税源的控管深度和力度，逐步建立起“重点税源分行业控、一般税源分类别控、零散税源分部门控”的专业化税收管理格局。

（二）完善规章制度，增强职能岗位相互纵横之间的协作。随着管理方式的转型，管理的基本制度、基本规程也必须相应转型，否则，就会出现管理空挡。要适应专业化管理的新要求，重新规范管理工作制度，制定详细的行业税收管理办法、纳税评估管理办法、发票管理办法、税务稽查管理办法、纳税服务实施办法，使各项管理工作有章可循、有制可依；要适应专业化管理的新要求再造管理流程，科学设置税收征管基础工作、办税服务、部门衔接、互动协作流程，使各项工作顺利流转，防止工作断链；要适应专业化管理的新要求，强化检查考核，明确内部分工和岗位职责，建立目标管理机制，完善考核办法，为专业化管理提供保障和动力。从税收征管的角度看，专业化管理最重要的理念之一就是从整体上把握纳税人经营、核算特点，掌握其财务税收信息，从而有针对性地采取管理措施。但税务机关内部按照职能和流程进行分工，不同部门不同岗位的人员根据自身职责获取相关信息，开展相关工作。可以说，没有哪一个部门可以仅凭自身的力量就能获取某一纳税人的全部信息。这就需要完善各管理环节的协作机制，包括与外部相关部门的沟通协作，同时要着力优化信息化应用平台，让运转流畅的丰富信息成为专业化管理的重要支撑。

（三）调整工作思路，着手强化部门内部之间的配套措施。要将征管、税政、稽查、计统、信息中心等部门纳入专业化管理工作范畴，形成大专业化管理格局，增强整体合力。各部门要以专业化管理为核心，积极主动为专业化管理服务，及时调整工作思路，改进管理办法，创新管理手段。征管部门要建立和完善包括所有行业的税收管理办法，供基层征收管理机关执行，进一步扩充纳税评估模型库，建设类型齐备、典型具体的纳税评估模型库；税政部门要着重完善民政福利企业、废旧回收企业、资源综合利用企业管理办法，提出精细化管理举措；稽查部门要加强典型案例的剖析，掌握各个行业偷税漏税的惯用伎俩，为税源管理部门实行专业化管理提供参考；计会统部门要走出传统的统计分析习惯，将统计分析细化到各个产业、各个行业和细分行业，将统计分析指标细化到企业经营管理的重要内容，使统计数据更加准确、全面，使分析结果更加科学、可靠；信息中心要发挥技术支撑的作用，建立税收数据处理中心，把各税种、各类经济活动信息进行归纳整理、储存，加强税收数据的深层次开发使用。 

（四）注重素质培训，努力促进税务专业人才的队伍建设。目前，干部队伍中行业分析、反避税、所得税管理、转让定价调查、纳税评估、计算机审计、个体税收管理等专家还很稀缺，制约了专业化管理工作的深入开展。应高度重视专业人才的培养，把它作为专业化管理的一项基础性工作、先行性工作来抓。及时调整教育培训的方向，从学历教育、基本技能教育、综合性教育转向专业教育、针对性、高精尖教育，使受教育者多获取特定行业、特定领域的专门知识，多培养行业分析专家、纳税评估专家、税务稽查专家、计算机专家；要建立和扩充各级各类人才库，对专家级人才统筹管理、合理调配、因才适用。注重高素质专业人才资源的培养和使用，重点在提高实战能力上下功夫。细化追究方式、量化追究标准、实施奖励激励，充分发挥优秀税收管理员的正面示范作用，建立健全税收管理员监督考核机制，约束和引导税收管理员主动把各项税收管理制度落到实处。

（五）完善岗责体系，不断拓展优化纳税服务的方法方式。进一步完善岗责体系。按照因事设岗、以岗定责的原则，对岗责体系重新进行规范和完善，建立起“岗责明晰、权责统一”的体系。严密岗位职责与业务规程的对接，真正形成基本职能清晰、岗位职责明确、责任落实到人、符合工作实际可操作性的岗责体系，全面规范工作秩序。同时，优化人力资源配置，根据平时掌握现有人员的特长和工作能力，结合岗位业务考试，确定其所在岗位，做到人尽其才。管理与服务是一对连体婴儿，有相应的管理就有相应的服务。随着管理的深人、细致，纳税服务也应该紧随其后，步调一致。推动纳税服务专业化，一是要树立“顾客导向”意识，对企业来说，顾客是市场营销活动的中心，企业的一切活动，都应该围绕着顾客需求、顾客满意来进行，对税务机关来说，纳税人就是税务机关的顾客，所有的管理活动都应该以顾客需要、顾客满意为标准，当然，这种需要和满意是建立在依法依规的基础之上。二是要拓展纳税服务的方式方法，实行同城办税、网络服务、数字税收等新的服务方式和手段，提高办理涉税事务效率，尽是方便纳税人。

（六）明确法律地位，积极提高风险纳税评估的工作质量。一是将纳税评估作为加强税源管理的重要内容纳入《征管法》及其实施细则，使纳税评估工作有法可依。以部门规章对纳税评估概念、信息采集、纳税评估方法及程序、约谈举证法律责任、纳税评估结果应用、纳税评估职责界限进行进一步完善和明确，做到适应税源管理专业化建设需要，确保纳税评估工作有章可循。二是完善评估的行业模型。纳税评估模型是开展纳税评估有效途径，在选取行业相同、生产产品相同，生产技术和工艺相近、原材料和能耗相近的企业进行关键指标测算，利用关键的指标进行评估可提高操作性。坚持从不同侧面，不同层次、不同深度、不同方向和不同需求积极演算和论证所设立指标的客观性、合理性和可行性。三是拓宽评估的信息来源。加强部门之间的联系和合作，建立信息共享或定期传递制度，广泛向统计、招商、技监、银行、工商、地税、电力、供水等部门采集相关数据信息。到企业生产经营一线，实地采集、核查企业生产经营数据，实地采集、核查的数据信息应作为纳税评估的基础数据，确保纳税评估工作的科学性和准确度。充分利用现有信息化技术，进一步抓好“一户式”储存，为纳税评估提供海量信息。

 

 

（作者单位：国家税务总局仙游县税务局）

 

 

【参考文献】（略）