林东斌

 

【摘要】今年是“十四五”开局年，进一步深化税收征管改革势在必行。《关于进一步深化税收征管改革的意见》，立足新的历史起点，为推动税收征管变革、完善税务执法制度机制、优化税务执法方式、提升税收法治化水平指明了方向、提供了遵循。本文基于新时期税收治理视角，分析了优化税务执法方式的必要性，针对当前基层税务执法面临的挑战和问题，提出新时期基层税务执法行为守正规范的路径取向，揭示了当前和今后一个时期如何让执法既有力度又有温度、力求宽严相济、法理相融之愿景。

【关键词】税务执法  守正规范  精确柔性  路径取向

 

2020年12月底，中央全面深化改革委员会第十七次会议对进一步优化税务执法方式、深化税收征管改革进行了研究部署。2021年3月，中办、国办印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）并向社会公布，这是直面当前新发展阶段，为贯彻新发展理念、构建新发展格局，深化新时期税收征管改革、实现征管模式变革的纲领性文件。中央文件从国家治理高度肯定税收作用并作出专门部署，这既是党中央、国务院关于“十四五”时期税收征管改革的重要制度安排，又为税务部门“十四五”时期高质量推进新发展阶段税收现代化新征程的动员令。值此时代背景下，如何促成税务执法守正规范并在精确执法中显公正，在柔性执法中显温度，做到宽严相济、法理相融，确实是颇值得探讨的焦点课题。

依笔者管见，《意见》对税务执法的首要要求是守正、规范。所谓“守正”，就是坚守正道，公平正义，坚持按规律办事，在正道上实现新发展；所谓“规范”，就是明文规定或约定俗成的标准，客观、真实、准确、达标，就是要坚持依法治税，在法治轨道上行使税权。

一、新形势下优化税务执法行为的必要性

就在2020年12月30日，习近平总书记在主持召开的中央全面深化改革委员会第十七次会议时发表重要讲话强调，优化税务执法方式，要推动税务执法、服务、监管的理念方式手段变革，深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，大幅提高税法遵从度和社会满意度，明显降低征纳成本，发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。习总书记强调的“四个精”首要的就指向依法治税“精确执法”；2021年3月24日，中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》，其主要目标明确指出，到明年，在税务执法规范性上要有重要进展，完善对税务执法行为常态化、精准化、机制化监督；到后年，要实现从经验式执法向科学精确执法转变；到2025年，全方位提高税务执法、服务、监管能力，并实现深度融合的突破，建成功能强大的智慧税务，完全改变纳税人缴费人现有的办税模式，让执法既有力度又有温度。

2021年3月29日，国务院新闻办举行的新闻发布会也明确指出，税收执法点多、面广、量大，一头连着“政”，一头连着“民”；税务执法关乎国家治理、营商环境，既关系人民大众对法治和公平的信心，关系政府的公信力，又关系回应纳税人关切、顺应人民期盼的民心工程。《意见》深入推进“精确执法”，又要求“柔性执法”，主要出于两方面考量：对税务人来讲，在规范执法中显公正。通过“最大限度规范税务人”，严格规范税务人员的执法行为，防止执法随意，切实维护纳税人缴费人的合法权益；对纳税人和缴费人来讲，在柔性执法当中显温度。围绕破解纳税人缴费人堵点、痛点问题，探索优化税务执法方式，有效运用说服教育、约谈警示等非强制性的执法方式，坚决防止粗放式、选择性、一刀切的执法。坚持包容审慎原则，服务更加智能化、个性化，畅通诉求快速响应渠道，全面改造提升12366税费服务平台等。基于此，可见，当前，税务执法工作的形势和环境发生了深刻的变化，对税务执法行为提出了更新、更高要求，优化税务执法行为势在必行。新时期推进税务执法行为的守正规范是提高税收治理能力的必然要求，也是顺应纳税人缴费人期盼的必然要求。

二、基层税务执法当前面临的挑战及存在的问题

(一)新时期基层税务执法面临的挑战

1、面临架构结构不合理、管理难度大的挑战。2018年国地税“合并”后，在机构、人员“物理整合”的基础上，初步实现了税收业务、操作规范、信息系统、税费数据以及征管力量的“化学融合”，现行采取的典型五级层级管理结构，层级间信息不对称，职责边界尚不明晰。总体看，层级多、分布广、管理难度大。人员结构失衡：特点呈“橄榄型”分布（省市县区局机关科室、人员偏多），基层分局（所）人员偏少（弱），而且是属地设置（大都租房办公），管理、监督到位的难度较大；呈“老龄化”现象，35岁以下的年轻人极少，知识结构也不合理，基层高学历少，且通法律、计算机及社保相关知识的专业人员缺乏尤为突出。

2、面临纳税人、缴费人剧增的挑战。随着个人所得税改革“三步”“全景式”推进，社保费和非税收入划转税务征收完成，税务部门要面向数以亿计自然人纳税人和十多亿缴费人实施管理和服务，且“十四五”期间纳税人缴费人仍将快速增长，有限的税收征管资源与庞大的服务管理对象之间的矛盾将愈发凸显。这么多的纳税人主体纳税意识五花八门，存在各类税收不遵从等问题，稀释了有限的税务执法资源，导致“资源匮乏型”税务执法的普遍存在。而且自然人纳税人收入多元、流动性强，与企业纳税人存在较大差异，如何考虑和解决跨区域协同监管问题也是一大挑战。

3、面临工作格局、执法对象变化的挑战。随着社保费和非税收入划转完成，税务部门工作格局呈现由“税主费辅”逐步变为“税费皆重”的重大变化，税务执法服务对象也呈现由“以法人为主”逐步变成“法人和自然人并重”的深刻变化，这些都对深化税收征管变革、完善税务执法方式、规范税务执法行为发出更新、更高要求的信号。

(二)当下基层税务执法面临的薄弱环节

1、粗放式、随意执法屡见不鲜。由于新征管法滞后未能适时出台，原有的规定较粗放：税务机关拥有较大的自由裁量权，法律解释空间也相对宽泛。这就比较容易造成基层执法自由裁量权滥用，侵犯纳税人合法权益；加上现有基层税务执法缺乏一套合理有效的运行机制、外部监督和绩效管理机制，基层税务执法大都凭经验、不讲科学，执法指令与执法行为经常产生偏差脱节。上级执法部门难于对下级执法部门进行有效管控，存在执法内部控制失灵风险。

2、选择性、一刀切执法屡禁不止。在时间、空间、客体上有选择地执法，刻意采取区别对待，这就容易产生“破窗现象”，导致有违执法公正、有法不依、违法不究等问题的产生。一些当地政府从本地区利益出发，有时对税务执法进行不当干预，协调征收“过头税费”，有条件落实税费优惠政策等，增加了税务机关的执法难度，妨碍涉税案件的严肃处理。另一个极端，就是执法存在“一刀切”现象，即不问青红皂白，采取无差别对待，个别企业“生病”，集体“吃药”，不讲理由事实情况，一旦触“线”，一律依法依规严处或严厉打击。

3、执法刚性不足、柔性缺失时常可见。刚性执法与柔性服务界定不清，执法机制僵化。不按程序执法，该报批的不报批，对违章睁一只眼闭一只眼；稽查办案环节多、要求严，致使后期线索追踪和取证难度大、效率低，造成人力、物力、财力浪费。重法制、轻教育，纳税人税收遵从度不高，极易诱发征管矛盾。同时，信息共享和风险防控机制尚未健全，执法理念和手段落后，执法困难与风险并存。总言之，税务执法既不合理也不合情。

三、新时期推进基层税务执法行为守正规范的路径取向

本文着重从依法治税、公平正义、执法为民三个维度，立足于规范税务执法行为、推进精确执法、融合柔性执法三个层面，倡导守正创新、聚力“合成”，从执法提“质”、服务提“效”的“三三制”前瞻视角论述推进基层税务执法行为守正规范的基本路径。

（一）守依法治税之正，全面规范执法行为

1、全面落实行政执法“三项制度”。即全面落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，尽快建成新型税务执法质量控制体系，推进执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法结果网上查询。这“三项制度”自身构成一个执法质量控制的闭环，通过程序正义保障实体公正。全面落实行政执法“三项制度”，健全执法制度、完善执法程序、创新执法方式、加强执法监督，可促使全面提高税务执法效能，确保税务机关依法履行法定职责，有效防范税务执法风险，切实维护纳税人和缴费人合法权益，着力推进税务执法透明、规范、合法、公正。

2、科学强化税务执法内控机制。创新税务监管方式，完善对税收执法权内监制度。要通过优化执法过程的全程监管，夯实税收执法科学化、动态化和精细化管理，严把执法质量和降低征税风险关。启动现场检查退出机制，同时非现场监管方式要以信用为基础，以信息化为支撑，通过对事前、事中、事后三个环节进行在线监督，恪守严惩恶意违法原则，加强保护纳税人利益。力争明年基本打造起全面覆盖、全程防控、全员有责的税务执法风险信息化内控监督体系，将税务执法风险防范措施嵌入信息系统，实现事前预警、事中阻断、事后追责。强化内外部审计监督和重大税务违法案件“一案双查”，不断完善对税务执法行为的常态化、精准化、机制化监督。

3、深入推进“四位一体”的税务执法新引擎。新时期要实现税务执法“善治”，必须是“四位一体”的整体“合成”精进，是执法、服务、监管的系统优化，既要精确执法、精细服务，也要精准监管、精诚共治。其中，执法强调的是“依法征税”；服务强调的是“柔性管理”“服务至上”；监管则强调“全过程管理”；共治提倡“协同参与”，聚焦执法“堵点”“痛点”，构建税收共治新格局和协税护税的长效合作机制。这四者相互补充、相互促进、相互渗透，可以形成独立与闭环紧密结合、内外双核共同作用的多元化税收治理有机整体。这既保留了传统税务执法模式中税收执法的核心地位，也遵循了“共建、共治、共享”的治理现代化理念；既是对当前基层执法现状的优化和改善，也充满对未来税务执法优化的前瞻性、战略性思考，为优化税务执法方式和税收治理现代化构筑了基础。

（二）守公平正义之正，全力推进精确执法

1、全面推行执法清单制度。完善推广“首违不罚”清单、简易处罚事项清单、一般处罚事项清单等，降低纳税人遵从成本。近年来税务部门积极开展“首违不罚”探索实践，今年年初修订的行政处罚法对“首违不罚”作出了明确规定。税务总局最近也公布了第一批包括十项内容在内的全国统一税务行政处罚“首违不罚”涉税事项清单。比如，纳税人未按规定设置、保管账簿或者保管记账凭证和有关资料；纳税人未按规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料；扣缴义务人未按规定的期限报送代扣代缴、代收代缴税款报告表和有关资料等都列入了“首违不罚”清单，4月1日起正式施行。后续总局还将继续发布其他“首违不罚”涉税事项。这些基层税务执法中，务必不折不扣落细落实执行到位。

2、探索推进区域内统一税务行政处罚裁量基准制度。推进执法“白名单”制度。坚持“无风险不打扰，无违法不停票”，对“金种子企业”、“瞪羚企业”、拟上市企业实施包容审慎的原则监管，积极支持新产业、新业态、新模式健康发展，以问题为导向完善税务执法，促进依法纳税和公平竞争。要有的放矢、对症下药开展基层执法能力提升行动，严明纪律规矩，加大专项督查力度，坚决纠正粗放式、选择性、“一刀切”执法；引导指导基层税务精确理解政策规定，准确把握一般涉税违法与涉税犯罪的界限，做到依法处置、罚当其责。

3、强化跨区域协调办理机制。重点是建立健全纳税人缴费人跨区域涉税（费）事项协调处理机制。在国家层面统一领导下，组建专门部门进行跨区域涉税（费）事项协调处理。突破区域行政区划界限和壁垒，加强区域间信息沟通和政策协调，及时研究解决执法标准不统一的问题。同时，要按照税收工作“融入、服务、推进一体化”的要求，加大力度推进区域征管一体化，更高水平推进办税便利化，重点助力示范区建设，有效发挥税收助力高质量发展的作用。还要推动共认纳税信用评价结果，实施跨省（市）纳税信用激励和纳税信用评价信息查询。

（三）守执法为民之正，深度融合柔性执法

1、重视柔性税务执法制度建设，增强税收软实力。创新行政执法方式，有效运用说服教育、约谈警示等非强制性执法方式，让执法既有力度又有温度，做到宽严相济、法理相融。明晰界定柔性服务与刚性执法，加强与纳税人缴费人的联系、沟通与合作，引导、督促纳税人缴费人避免发生税收违法行为，并做出与税务执法目的相一致的积极行为。可尝试引入税务执法和解制度。“首违不罚”和纳税人主动披露制度都属于税务执法和解制度的范畴，可以考虑将其上升到法定层面加以推广运用。坚持“换位思考，主动服务，有求必应，无需不扰”原则，全心全意开展便民办税春风行动。

2、积极推行智能型个性化服务，优化税收软环境。完善纳税人缴费人权利救济和税费争议解决机制，畅通诉求有效收集、快速响应和及时反馈渠道。探索实施大企业税收事先裁定并建立健全相关制度。健全纳税人缴费人个人信息保护等制度，依法加强税费数据查询权限和留痕等管理，严格保护纳税人缴费人及扣缴义务人的商业秘密、个人隐私等，维护纳税人缴费人合法权益；全面改造提升12366税费服务平台，加快推动向以24小时智能咨询为主转变，尽快实现全国咨询“一线通答”。大力拓展多元化纳税服务途径，逐步打造全天候、全覆盖、全联通的智能税务生态环境，精准提供线上服务，持续优化线下服务，促进纳税服务更加便捷普惠，实现从无差别服务向精细化、智能化、个性化服务转变。同时，完善风险提示制度。根据企业规模、性质、税法遵从程度和信用级别进行分类管理，对于信用良好的纳税人做好纳税服务工作，对纳税人的涉税风险及时进行提示，通过前置风险提示程序避免税收违法行为的产生。

3、致力构建“亲、清”新型税企关系，营造营商大环境。税收营商环境建设是税务执法、服务、监管的理念和方式手段的变革重塑，包括征收服务、执法监管、内部协同、经济治理等多方面的系统优化。国务院颁布的《优化营商环境条例》，强调的正是以市场主体需求为导向，为投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。新时期，我们务必按照习总书记构建亲清政商关系的要求，切实优化税收营商环境，为高质量发展提供软实力支持。这具体到税务部门就是要落脚在建立关系上“清”、工作上“亲”的和谐新型税企关系。要狠下功夫抓好总局文件《关于进一步深化税务系统“放管服”改革优化税收环境的若干意见》、《全国税务系统进一步优化税收营商环境行动方案（2018年—2022年）》和《全国税务系统深化“放管服”改革五年工作方案（2018年—2022年）》，聚焦纳税人缴费人新需求新特点，以规范有效“管”维护税收公平正义，以亲切优质“服”打通纳税人缴费人的难点痛点的“最后一公里”，尽快建成“线下服务无死角、线上服务不打烊、定制服务广覆盖”的税费服务新体系，实现从无差别服务向精细化、智能化、个性化服务转变，提升纳税人缴费人的获得感、幸福感、安全感。

 

 

（作者单位：国家税务总局莆田市城厢区税务局）

 

 

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