郑序紊

 

【摘要】依法治税是依法治国的重要组成部分,税务执法作为税收法治的重要体现，是依法治税的基础，也是税务机关执法质量和执法效率的体现。近年来，税务机关的税收执法方式有了大幅度改进，但随着征管体制改革的不断深入，一方面纳税人法制观念和维权意识不断增强，对税务执法机关和执法人员的期望值愈来愈高；另一方面，经济发展新机遇带来经济合作新模式，税收违法手段层出不穷，税收执法面临新的困难、压力和挑战。因此，优化税收执法方式已成为各级税务机关的当务之急。本文拟以晋江市税务局为研究对象，结合新形势下暴露出来的税收执法问题，围绕基层税务机关如何优化税收执法方式，有效规避税收执法风险等提出有针对性的意见和建议，推进税收执法法制化、规范化。

【关键词】税收执法  问题  优化建议
 

一、2018-2020年晋江市税务局税收执法数据分析

（一）税收违法行为数量分析

表1.1    晋江市税务局税收违法行为数据明细表

年度	本年在册正常纳税人	税收违法行为数量	税收违法行为占比
2018	62286	103567	166.28%
2019	74900	28903	38.59%
2020	93991	7154	7.61%

数据来源：金税三期系统，其中，当年税收违法行为数量为当年所属期发生数量。

由表1.1可以发现，近三年税收违法行为数量呈下降趋势，2018年所属期发生税收违法违章行为的数量明显高于2019年度和2020年度。究其原因，国家税务总局晋江市税务局新机构于2018年7月20日正式成立，国地税征管体制改革后，税收执法主体统一，一方面降低了纳税人税收遵从的货币成本和时间成本，提高了纳税遵从度；另一方面也彻底解决了合并前两个部门的税源管理争议，有利于税收执法公平。

（二）税收违法类型分析

表1.2   2018-2020年税收违法行为统计表

类型     年份	逃避缴纳税款	骗税	抗税	发票违法	违反税收管理	非主观故意违法	税务机关执法不当	税收政策例外	其他违法	逃避追缴欠税
2018	20	0	0	125	103350	1	0	0	71	0
2019	2	0	0	64	28776	0	0	0	61	0
2020	1	0	0	39	7065	0	0	0	49	0
合计	23	0	0	228	139191	1	0	0	181	0

数据来源：金税三期系统。

根据金税三期系统对税收违法行为的分类，将晋江市2018-2020年的税收违法行为登记信息进行分类统计。通过表1.2，可以大致看出本市近三年发生的税收违法行为类型主要有违法税收管理、发票违法、其他违法及逃避缴纳税款，其余6种税收违法行为极少发生，甚至并未发生。虽然有很大一部分指标涉及的税收违法行为在系统中没有登记数据，但在日常征管中，上述税收违法行为并非完全不存在。现阶段基层税务机关在应对税收执法问题上，“头痛医头、脚痛医脚”的传统思维仍占主导地位，仍然缺乏主动发现问题的思想和能力，监管手段滞后、监管效率差等问题依旧突出。

（三）税收违法行为处理情况分析

表1.3  税收违法行为处理情况表

年度	违法违章数量	税务行政处罚数量	占比
2018	103567	19906	19.22%
2019	28903	8063	27.89%
2020	7154	3650	51.02%

数据来源：金税三期系统。

税务行政处罚作为一种有效威慑税收违法行为的措施，在基层税务机关运用较为广泛。表1.3是对晋江市税务局2018-2020年税务行政处罚信息的统计（包含简易程序处罚和一般程序处罚），可以看出近三年来本局所做的税务行政处罚数量不断减少，占全部违法违章行为比重反而不断上升，但就近三年税收执法数据分析而言，占比最高仅为51.02%，不难看出当前基层税务机关税收执法手段的运用能力和运用水平仍较为不足。

二、当前基层税务机关税收执法存在的问题

（一）税收执法刚性弱化

近几年，虽然税务机关对虚开发票、骗取退税等行为加大了查处力度，有效遏制了税收违法行为高发状态，但当前税务机关税收监管与纳税遵从仍然呈现不匹配状态。基于税收的“无偿性”和纳税人的“利己性”等综合因素考量，很大一部分纳税人可能都存在“我不纳税，有人纳”的错误思想，内心深处也期望通过少纳税或者不纳税获取国家提供的优质社会资源，由此产生了追求成本最低化与收益最大化之间的巨大矛盾。另一方面，在深化“放管服”大背景下，税务机关执行的《税务行政处罚裁量权基准》强调处罚与教育相结合原则，对税收违法行为的处罚力度有所削弱，纳税人税收违法行为成本较低，违法手段层出不穷，进一步加剧了征纳双方的不平衡性，税务机关税收执法权威受到了更大的挑战，执法刚性有所弱化。

（二）税收执法管理水平较低

1.税收执法手段运用不足

 

 

图2.1   2018-2020年税收强制执行户数与实施税收保全户数统计情况

税务机关作为行政执法机关，在纳税申报、发票管理、纳税评估、行政许可、税收强制等领域的税收执法手段是全面而丰富的。但是，就近三年我局税收执法数据分析，长期以来基层税务机关格式化、机械化的税收执法理念根深蒂固，导致税收执法手段的运用能力和运用水平相对不足，形式较为单一，在对税收违法行为的查处过程中发挥效力不足，税收执法深度不够。

2.税收执法程序不规范

当前，基层税务机关在执法过程中仍然不同程度地存在“重实体、轻程序”现象，很大一部分一线税收执法人员对《中华人民共和国征收管理法》及其实施细则了解不够透彻，对执法程序不够重视，甚至认为执法程序就算有些许瑕疵，也不影响工作大局，导致执法过程中以简易程序代替一般程序、非法取证、送达时间倒置等问题仍有存在，程序违法时有发生，严重影响了税收执法质量。

3.税收执法随意性较为突出

税收执法随意性问题，是当前税收执法存在的一个突出问题，加剧了税务机关在税收执法过程中面临的执法责任。尤其是在税务行政处罚自由裁量权的执行上，税收执法“十里不同天”、“同案不同罚”等问题仍普遍存在。不同基层税务机关之间、不同税务执法人员之间，对于自由裁量权标准的理解不一，执行口径不一，容易造成同案不同果，进而引发税收个案不公平，一定程度上增加了税收执法风险，制约了税收执法环境良性循环发展。

（三）税收执法危机应对能力不足

当前，税收执法环境复杂多变，执法问题层出不穷，影响现场执法、执法情形的各种因素也存在瞬息万变的可能，这就对税务执法人员应急处理能力提出了更高的要求。然而，当前基层税务机关的执法活动仍旧偏向于本本主义、教条主义，缺乏综合判断执法环境变化的能力。特别是在现场执法过程中，部分纳税人因配合意识不强，执法冲突偶有发生，基层税务执法人员或直接采取简单粗暴的对抗式执法，或规避退让，选择妥协式执法，无论哪种税收执法方式都是有失偏颇的，不利于税收执法与服务社会经济发展有机结合。

三、基层税务机关税收执法问题的成因剖析

（一）外部税收执法环境层面原因

1.经济社会发展速度对税务机关执法管理方式提出了更高要求。近年来，国民经济全面发展，新经济业态、新结算体系爆发式出现，税务机关无论是税收执法管理理念还是税收执法手段都无法做到同步提升，执法方应对速度远远跟不上被监管方的发展速度。同时，随着税收征管改革的稳步推进，在新一轮“减税降费”及“三项制度”等政策的影响下，传统的税收执法模式已经略显疲惫，基层税务机关亟需创新税收执法手段适应新经济发展的需要。

2.社会纳税遵从度总体偏低。虽然，近几年税务机关“便民春风行动”、“税收宣传月”、“最多跑一次改革”等活动持续深入开展，纳税人法制意识不断提高、涉税配合度不断上升，但总体纳税遵从度仍然偏低。这并非一朝一夕形成的，溯其根源，依旧是纳税人纳税观念淡薄导致的。一方面，税收违法成本低，使一部分企业及纳税人产生了侥幸心理，形成偷、漏税等不良风气；另一方面，由于税率、政策频繁更新、税务执法人员执法质量参差不齐等原因，征纳双方关系紧张，导致纳税遵从度整体偏低。

3.与关联单位的外部协同机制不完善。健全的外部协同机制，对于预防和化解税收执法风险发挥了不可忽视的作用。然而，我市现有的警税、税检及财税等外部沟通机制仍不甚完美，只见“交流”、不见“配合”，缺乏深层次的信息分析机制和部门联动机制。此外，税收执法行为受地方政府干预的压力仍然存在。在当前减税降幅大背景下，税收增速下降等因素，导致地方政府对税务机关施加了一定压力。一方面，税务机关在经费保障、工作支持、社会舆论等方面需要依托地方政府的支持；另一方面，地方政府招商引税、总部经济的概念层出不穷，税务机关开展税收执法活动在某种程度上还需满足地方需要，地方政府指挥棒的作用过于突出，很大程度上影响了税收执法质量。

（二）内部税收执法管理层面原因

1.基层税务机关执法队伍配置不合理。目前，我局执法人员结构“哑铃化”状态愈来愈明显，45岁以上人员成为最大的税收执法群体。这部分税务干部受年龄等因素影响，学习能力、专业知识结构等都呈下降态势，综合知识储备不足，素质参差不齐，难以支撑新环境下对税务工作的高要求。另一方面，新录用公务员因专业差异，不具备基本的税收专业知识，短时间内并不能马上熟悉工作、精通业务，风险防控意识不足，容易造成税收执法程序性过错。

2.税收执法信息化运用程度不高。一方面，大数据应用体系尚未完全建立，除了金税三期系统外，出口退税系统、增值税发票新系统等独立运行的业务系统，大多不能实现数据实时交互、共享，数据集成应用率低，很大程度上降低了税务执法精准度。另一方面，基层税务机关税源管理主要仍依靠管理员对应管理企业的传统模式，税收执法信息化运用程度低，仍习惯于运用企业财务报表等进行传统税负分析和控制分析，对各类执法信息缺乏分析研究的主观能动性，既增加了纳税成本，也影响了税收执法的效能。

3.税收执法考核激励机制不健全。一方面，在正向激励方面，对一线税务执法人员的绩效考评指标不够量化，部门领导及分管领导打分分值占比较高，考核结果未能真正反映真实工作质量，受主观因素影响较大，且所设指标中以扣分指标居多，干部容易产生“干多错多”的想法，正向激励效果不明显。另一方面，在反向激励方面，对于巡视巡察、督察审计等查出的问题大多采取“大事化小、小事化无”的方式解决，过错责任追究重形式而非问责，导致一线税收执法人员对税收执法问题漫不经心，执法过错难以产生警示效果。

四、优化税收执法方式的路径分析

（一）探索人才培养机制，优化执法队伍配置

事业兴衰，关键在人。优化税收执法，最终要落脚在人身上，因此首当其冲应当加强税收法治队伍建设。首先，秉持“人才兴税”的理念，强化税收政策和法制教育培训，锤炼干部“善治”本领。着力挖掘系统内税收、法律、会计、计算机等专业人才，组建优质执法团队；不断壮大公职律师队伍，在防范税收执法风险、办理行政复议和税务行政诉讼案件等重大事项中，发挥参谋助手作用。其次，推动税收执法队伍合理化配置。针对当前基层税务机关干部队伍分布倒三角问题，对执法队伍结构进行优化配置，将年轻干部由内设机构向基层执法部门倾斜，打造老中青三代相结合的干部队伍体系，最大限度强化基层税收执法力量。此外，完善考核制度，激发干部积极性。突出正向激励，对干部税收执法情况开展系统、科学评价，将税收执法评价结果与数字人事、绩效考核等有机结合，强化考评结果运用，创新正向激励措施，点上发力，激发干部提升执法水平的主动性。

（二）加强税收政策宣传，提高社会纳税遵从

近年来，社会各界对税收工作的关注度日益提升，舆论引导和税收宣传也日益重要，宣传方式已由传统的单向性输出方式转变为以多媒体网络为载体的互动型输出方式，这就对开展税收宣传工作提出了全新的挑战。一是积极发挥新兴手段，依托线上电台连线、微信公众号推送、直播平台互动等多元化形式，从被动咨询变为主动宣传，紧抓时事热点，开展差异化税收政策和税收法制宣传，使税收宣传既高效又通俗易懂。二是健全舆情预警联动机制。采取以案说法、专家讲法等形式，曝光典型案例，推动执法课堂进乡镇、进学校、进企业，强化舆论引导，促进执法公正，增强纳税人的信任感，提升纳税遵从度。

（三）完善部门联动执法工程，提升税收共治水平

在现代化税收征管改革中，税收社会化共治要求税务机关“还权于民”，这就要求税务机关加强与地方政府、公检法等部门联动，不断加强税收执法综合保障体系建设。一是强化党政主导作用，提升税收执法行政保障力度。税务机关应主动沟通，多方协调，根据地区经济发展状况及税收改革背景，加强财税管理互通，争取地方政府支持，对税收执法资源进行合理优化，保证税收执法独立性。二是深化税警合作及司法协助，凝聚执法合力。一方面税务机关与公安机关应建立专线信息联络机制，共享涉税违法情报，解决取证难、定性难、执行难等问题，提高案件联合执法效率；另一方面应主动争取司法部门的涉税协作力度，尤其在拍卖变卖处理、破产处理等事项中，规范税收处理力度，确保税务机关执法行为有法可依、有据可查。

（四）依托大数据平台，加强涉税数据分析运用

信息化发展趋势是税收发展的目标，提高基层税务机关涉税数据运用能力，有助于降低税收执法成本，提高税收执法效率。一是拓宽第三方信息来源渠道。税收征管改革不断深入，第三方信息对于税务机关掌握纳税人基础信息发挥了至关重要的作用。税务机关应积极探索建设涉税数据信息平台，从公安、环保、住建、人力资源、人行等部门交换、共享基础信息，以服务税收执法。二是提高信息化手段运用能力。秉持“互联网+”理念，充分运用大数据技术，连接信息孤岛，打通不同软件之间数据壁垒，自动筛选、分级分类、精准定位各税收执法环节风险点，并通过大量数据对纳税人生产经营、申报纳税、涉税风险等展开比对分析，从传统的“人防”转变为“机防”，实现税务机关全链条管理。

（五）完善制度体系建设，提升税收执法成效

一是完善内控机制建设，强化风险防控。依托内控监督平台，将内部控制监督与督察审计、税收执法风险监控等有机结合，针对税收执法风险“精确筛选，定点清除”，打通风险事前提醒、事中控制、事后监督全链条管理，把原本摸不着、看不见的风险事项毫无保留展现在税收执法干部面前，提高风险防范效率。二是探索外部查纠渠道，健全外部监督机制。当前，服务满意度评价、政风行风评议等传统外部反馈指标，存在反馈不及时、评价不客观等问题，公众参与度低，对税收执法活动难以起到真正监督的作用。一方面，税务机关应积极搭建持久可靠的民意调查渠道，随时掌握纳税人对税收执法行为的意见、建议，并就相关问题及时互动交流，激发公众参与积极性；另一方面，利用科技手段，拓宽公众参与途径，明确公众监督、反馈的保密原则，同时设立参与奖励机制，激发纳税人揭发不法税收执法行为的积极性，建立长效外部监督机制。

 

 

（作者单位：国家税务总局晋江市税务局）