国家税务总局莆田市税务局课题组

 

【摘要】税收是国家治理体系的重要组成部分，税收治理现代化是“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要环节。纳税主体数量的高速增长以及海量而分散的涉税信息决定了现代化的税收治理不能仅仅依靠税务部门来实现。本文从治理型税务稽查的视角出发，介绍了目前我国税务稽查跨部门协作的现状，分析了现有跨部门协作存在如下问题：缺少部分关键协作主体、协作机制形式化、协作执行低效化、信息共享数据整合不足。产生问题的原因包括：跨部门协作缺乏法律支撑，跨部门协作机制不健全，组织自利和利益驱动，协作动员、法治宣传不到位。本文从制度建设、组织建设、文化建设、技术建设四个方面提出对策探索，为完善税务稽查跨部门协作提供一些参考。

【关键词】治理  税务稽查  跨部门协作

 

第一章  引言

财税是国家治理的基础和重要支柱，税收是国家治理体系的重要组成部分。党的十九届四中全会对“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作出了重要部署，并强调，“健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，强化税收调节，完善直接税制度并逐步提高其比重” 。这为更好发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用指明了方向，也为新时代提升税收治理能力、全面推进税收治理现代化提出了新的更高要求。

治理（Governance）本意为“控制、引导和操纵”，是多元主体对共同事务进行管理和利益调和的持续过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，还包括各种人们同意的非正式制度安排 。税收治理作为治理体系下的一个分支，具有自己的内涵和外延。康小容、庄秀丽认为，税收治理是“国家依托制度或者非制度性的措施，通过多元主体的相互合作而进行税收权力的配置和运用，以达到引导、控制、管理、协调和服务税收目标的活动” 。赵慧敏则认为，税收治理是“国家在国家机关之间、中央与地方政府之间以及国家、社会组织、和公民之间对税收权力进行配置和运用，通过彼此之间合作和互动，以达到控制、管理、协调和服务税收目标的过程” 。

随着我国经济的高速发展，纳税主体数量快速增加，并且由于税种多、税源散的原因，涉税信息分散掌握在不同的部门和单位手中，税收治理现代化目标能否实现，依赖于多方努力。税务部门必须通过跨部门协作，充分利用社会上的信息资源以提高税收征管质效。2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》，要求从加强部门协作、加强社会协同、强化税收司法保障等方面持续深化拓展税收共治格局 。税务稽查是税收征管的重要保障，由于执法手段和信息获取等方面的制约，更需要统筹协调税务部门与涉税各方主体力量，以构建起税务主责、部门合作、社会协同和公众参与的治理型税务稽查格局。

第二章  税务稽查跨部门协作的现状

第一节  税务稽查跨部门协作的参与主体

跨部门协作（interagency collaboration）是指两个或者更多机构从事共同事务，互相协作以增加公共价值 。狭义的跨部门协作即是政府部门之间的协作，包括不同层级政府之间的纵向协作，以及同一层级政府或部门之间的横向协作。广义的跨部门协作则涵盖政府、营利组织、非营利组织、慈善团体、社区、公众等的伙伴关系 。跨部门协作是以“协作”和“整合”作为基本工具，使权力协调、资源依赖、责任共享得到高度的统一 。解亚红认为，实现特定的公共政策目标，唯一可行的办法是，在不取消部门边界的前提下实行跨部门协作 。

目前我国税务稽查跨部门协作的参与主体主要是税务和公安两部门，在百度输入词条“税警合作”，找到的相关结果约1590000条 ；输入词条“税警协作”，找到的相关结果约245000条 。税务部门的职能包括：负责所辖区域内各项税收的征收管理，组织实施发票管理、税源监控、风险管理、税务稽查。公安经侦部门的职能包括：负责参与重大经济案件的侦察工作。

其他参与部门包括：检察院、法院，其职能是为税收征管提高司法保障；海关、人民银行、住建、环保、民政、社保、商业银行、电力、水务、电信等部门和单位，其职能主要是提供涉税信息和税收违法违规线索。

第二节  税务稽查跨部门协作机制

目前我国税务稽查的跨部门协作机制普遍包括：签订行政合作协议，成立协调型工作小组，定期召开联席会议，设立联络机构，建立信息共享机制，专业知识交流，联合执法，联合惩戒，受理社会举报等。

表2.1  税务稽查跨部门协作机制

机制	形式及作用
行政合作协议	形式：包括联合发文、签署合作备忘录等。 作用：达成合作意向，对跨部门协作进行制度性部署等。
协调型工作小组	形式：税务、公安、海关、人民银行四部门联合成立“打击骗税和虚开工作领导小组”[1]等。 作用：负责“打虚打骗”工作的组织、协调和督导等工作，研究部署符合各地实际的打击虚开骗税专项行动工作方案；对重点专案实施项目制管理等。
联席会议	形式：税务、公安、海关、人民银行四部门“打虚打骗”联席会议、反逃骗税反洗钱联席会议、税警合作联席会议等。 作用：及时传达上级指示，分析跨部门协作中遇到的疑难杂症，总结“打虚打骗”等任务的开展情况，研究专项行动打击计划及后续部署等。
联络机构	形式：“公安派驻税务联络机制办公室”[2]、指定联络员等。 作用：负责跨部门协作事项的沟通协调和信息传递，分析研判相关线索、数据，为领导决策提供参考依据等。
信息共享	参与部门：税务、公安、海关、人民银行、法院、检察院、市场监督管理、住建、环保、交通运输、民政、社保、电力、水务、电信、商业银行、网络交易平台、中介服务组织等。 作用：全面掌握纳税人的涉税信息，打破征纳双方信息不对称的状态，提高税收征管质量和效率；为“信息战法”提供数据支持，对税收违法违章纳税人全方位、精准画像。
专业知识交流	形式：案件咨询、联合培训等。 作用：相互了解、学习其他部门的业务知识、办案程序和执行标准，推介各地好做法、好经验，拓宽协作人员的知识面，提高业务水平和综合素质，强化跨部门协作能力。
联合执法	形式：公安部门提前介入、税务稽查与公安经侦联合组建重点专案组等。 作用：整合各部门在特定领域的优势资源，实现组织合力，提升治理质效。
联合惩戒	形式：将稽查指标计入社会综合治理考核项目，将税收违法违章纳税人列为联合惩戒对象，公示黑名单，调整信用等级，联动单位实施相应惩戒措施。 作用：使税收违法违章纳税人“一处失信，处处受限”，提高企业失信违法成本，促进纳税人提高税收遵从度。
受理社会举报	形式：税务、公安、海关等部门均设立举报接待室、举报中心、热线电话等，受理社会举报。 作用：鼓励社会治税，广泛收集税收违法违章线索，减少治理盲区。

 

第三章  税务稽查跨部门协作存在的问题及原因分析

第一节  税务稽查跨部门协作存在的问题

一、缺少部分关键协作主体

（一）市场监督管理部门

注册空壳公司是暴力虚开增值税发票链条的第一环节，虚开团伙的幕后控制人通常聘用低学历的无业青年或代理记账从业人员作为中间人来为其活动，通过支付小额报酬的方式诱骗学生、低学历无业青年、乡村老人等，搜集他们的身份证信息、以他们为法定代表人大批量注册成立空壳公司，为后续虚开增值税发票准备好“工具”。空壳公司通常设立在有税收优惠政策的地区或者税务监管较为宽松的偏远落后地区，没有实际的生产经营场所，注册资金不会实际到账，法定代表人和股东对公司没有实际控制，无生产经营人员，无实际业务。这是近年来破获的建材、医药、咨询服务等行业大规模虚开案件的共同特征。

由于少数几个中间人代办大量公司，批量编造注册登记材料，其材料内容通常高度相似，具有以下明显的共同特征：法定代表人年龄偏小或偏老，注册地址和经营地址在偏远乡镇且集中，法定代表人、财务负责人、办税员和购票人交叉任职，法定代表人签名字迹相同，联系电话相同等。但实践中普遍存在市场监督管理部门未对材料内容认真审核的情况，甚至发现材料内容有编错的地方还会“善意”提醒中间人修改。

2019年3月，市场监管总局发布《市场监管总局办公厅关于依法做好遏制冒用他人身份证信息办理公司登记违法行为有关工作的通知》，要求查验法定代表人、股东等自然人的身份，遏制冒用他人身份证信息骗取公司登记的违法行为 。该政策出台后，虽然“法定代表人”需通过手机app在线人脸识别，但部分地区的市场监督管理部门事后仍未对注册地址和经营地址进行实地核实。

（二）地方政府部门及基层组织

部分虚开团伙以政府招商引资对象的身份活动，以“总部经济”、“平台经济”的名义骗取了当地政府和基层组织的协助。例如，在一些具体案件中，中间人或代理记账会计是由政府部门工作人员介绍的；乡镇政府摊派任务到各个村，由村干部负责收集村民的身份证信息，汇总给乡镇政府工作人员，再转交给代理记账公司用于注册公司，而这些公司一般是空壳公司；提供给工商部门的登记材料中有基层政府出具的相关证明，注册地址也由乡政府提供并盖有政府公章；部分虚开企业还得到了当地政府的财政返还。

（三）公司服务提供商

公司服务提供商，包括代理记账公司或个人、会计师事务所等，这一群体掌握了税收、会计、企业经营等方面的专业知识，在一些具体案例中，公司服务提供商与虚开犯罪团伙合作，利用自身掌握的专业知识，为虚开团伙提供公司注册、银行开户、税务登记、领购发票、开具发票、代理记账、代理申报、申请财政返还等“一条龙”服务。其中，一部分公司服务提供商以“受聘、领工资或劳务费”的形式为虚开犯罪团伙工作，在明知自己从事的极可能是虚开发票违法犯罪的情况下仍按部就班地工作，即使有些人因心虚中途退出，也没有主动向执法部门举报揭发，放任虚开团伙继续活动。另一部分公司服务提供商则亲身参与到虚开发票违法犯罪的活动当中去，直接以虚假代理为职业，通过其专业运作，为虚开犯罪团伙从事表面合法的专业代账业务，掩盖虚开增值税发票的犯罪事实。

（四）社会公众

与一般违法犯罪不同，社会公众普遍缺乏税法相关知识，除专业人士外，很少有群众掌握诸如虚开增值税发票等税收违法行为的准确定义并且了解其危害性，客观上不具备主动参与协作治理的能力。

二、跨部门协作机制形式化

目前各地的税务稽查跨部门协作普遍缺少具体指导文件，已出台的少数文件一般只对协作开展作了笼统的总体描述，缺乏操作细节，特别是缺少对各部门协作对接的强制性规定和监督考核规定。领导小组一般只对上级下发督导的重点案源发挥组织、协调和督导作用，而对本地税务部门筛选的案源缺乏“领导”。联席会议只是通报协作开展情况，协调不同意见，也没有对协作的结果和质量进行监督考核。

虽然从机制上搭建了跨部门协作平台，但各部门相互独立，条块分割，在工作方法、措施手段、法律政策依据等方面异多同少，部门协作缺乏统一运行模式。各部门在纵向的行政链条中都有专业化职能分工，治理税收违法违规由税务稽查部门牵头且负主责，对其他部门而言则是边缘职责或者“友情帮忙”，参与协作可能只消耗本部门资源而没有收益。在资源有限的情况下，各部门优先将工作重心放在本部门的主要职责上，对税务稽查的协作只是消极应对，配备的人员不足，经费也缺乏保障。

具体到行政个体，本部门与外部门的协作对其个人而言可能只是增加额外的工作量，在缺乏协作意识且没有对协作进行监督考核的情况下，容易选择推诿或者不作为。

三、跨部门协作执行低效化

（一）税务稽查“单打独斗”

对于四部委联合下发的虚开骗税重点案源，仅由税务稽查部门独自承接，其他部门处于观望状态，在案件查处过程中形成税务稽查部门单打独斗的局面，在需要各部门配合时又因缺乏统一的运行模式导致跨部门协作效果大打折扣，影响案件查办效率。

（二）公安部门谨慎“提前介入”

在虚开发票案件中，税务部门商情公安经侦部门提前介入帮助取证已日趋普遍，给税务检查带来便利。但是，公安部门对“提前介入”采取谨慎态度。一是“提前介入”的必要条件和法律程序仍没有明确的规定，公安经侦部门介入后不能制作法律文书，不能按法定程序使用司法侦查手段，存在法律风险。二是正常的案件移送程序是税务稽查部门掌握足够的证据并对违法行为定性后再向公安经侦部门移送，程序设计使公安经侦部门可以在一定程度上“坐享其成”，相较之下“提前介入”会增加公安经侦部门的工作，多消耗资源，如果不是大案要案或上级督办案件，亦或是棘手疑难案件，公安经侦部门预期不能获取利益，则没有参与的意愿。

（三）“两法衔接”不畅

税务部门和公安部门案件移送存在障碍，具体表现为两部门对案件的取证、定性标准不一致。税务部门没有明确规定统一的涉案证据的获取和固定标准，随意性较强，经常不符合公安部门的严格要求；税务部门只注重搜集客观证据，而刑事案件定性必须同时具备客观证据和主观证据；税务部门移送的证据是否合法有效存在不确定性，必须经过公安部门的转化方才有效。

四、信息共享和数据整合不足

因没有足够的法律约束力，相关部门和单位缺乏向税务机关提供涉税信息的主动性，无法保障信息来源和时效性，致使共享的信息量不足、面不广、不及时。

因缺乏统一的涉税信息共享规则，参与涉税信息共享的部门和单位对获取的信息大多采用人工比对或信息整理后导入应用平台的方式。此方式易造成信息的口径和格式不一致，导致信息呈现碎片化，信息使用效率低下。

税务机关与有关部门、单位之间的信息共享互动交流机制目前尚未完善，致使涉税信息应用结果无法进行有效总结和增值利用，从而未能有效地与信用联合激励或惩戒机制结合使用。

第二节  税务稽查跨部门协作存在问题的原因分析

一、跨部门协作缺乏法律支撑

（一）法律法规供给不足

社会问题纷繁复杂，往往涉及面广，依靠单个部门的治理无法达到全面治理的效果，需要通过跨部门协作来解决。但参与的部门越多，越容易陷入无序、低效的状态，必须通过制定跨部门协作的相关法律法规将跨部门协作机制制度化、规范化。

目前国内各地都普遍制定了有关税收保障的地方性法规，但一般是较为原则化的笼统规定，例如规定了公安部门与税务部门应当共同打击税收违法犯罪，对其他部门只是原则上规定了向税务机关提供第三方信息的义务，但并未提及信息共享的方式、流程及时效等，也未规定考核及责任追究办法。信息共享缺乏配套的操作细则，调查取证很多时候要靠人际关系，严重影响案件查办。公安部门“提前介入”涉税案件缺乏法律法规的明确规定，导致公安部门“提前介入”存在法律风险。

（二）部门立法存在矛盾或空白

我国的行政立法通常由行政部门主导，从调研、起草、定稿、颁布到修订均由行政部门包办。在部门利益的驱动下，行政部门必然在立法过程中将本部门的意志融入具体条文中，维护本部门的权力，减少本部门的义务，部门利益法制化。部门主导行政立法必然造成行政立法缺乏整体性，不同部门的行政立法文本难免存在矛盾或空白，进而导致跨部门协作难以实现或失灵 。

例如，与税务稽查有关的行政法与司法实践的分歧。税务部门依据行政法，如《中华人民共和国发票管理办法》等的相关规定，对虚开增值税专用发票行为的认定倾向于行为犯，执法实践趋向严格，只要虚开发票的税款数额或发票数量达到刑事案件立案追诉标准就必须向公安部门移送。而近年来司法部门在司法实践中则以最高人民法院、最高人民检察院发布的典型案例的精神为指导，对虚开发票行为除注重证据外，还注重税款流失的社会危害性，定罪要件考虑逃税的目的和结果，量刑具有轻刑化倾向，对于补缴税款、主观恶性不大的判处非监禁刑。

二、跨部门协作机制不健全

（一）未建立长效机制

部门一般各自都有完备的部门立法，职能、责任划分清晰。在日常行政执法工作中通常以本部门的规定为准绳，以完成本部门职责为各自的工作目标，形成部门割据，对跨部门协作往往是按部就班地消极应对。2018年4月，国家税务总局、公安部、海关总署和中国人民银行四部委联合部署打击骗税和虚开专项行动 ，各“条条”从部委到省、市、县区层层动员和部署，这是一种“围绕专项任务开展的条块间横向协同” 。依靠“运动式治理”，跨部门协作的局面才有所改善。

（二）缺乏统一运作模式

联合发文、备忘录等行政合作协议虽然描述了协作的共识、参与部门的协作职能，以及协作的安排，但多为原则性条款，仅构建了协作框架，缺少实施细则或具体的履行规则。由于没有统一的运作模式可循，在具体的协作实践中，各部门仍然以各自部门的规定和传统行使职能，作而不协。

（三）缺乏考核监督和激励机制

任何一项政策制度的有效落实都需要有相配套的考核监督机制。就跨部门协作而言，仅依靠各部门的上级部门或领导的推动，或者依靠具体个人的积极性，无法保证跨部门协作的顺畅运转，也不可能形成长效机制。

目前我国《税收征收管理法》、《税收征收管理法实施细则》等法律法规规章都没有明确规定第三方不提供、迟延提供、虚假提供、不完全提供以及未按法定或约定的方式提供涉税信息的法律责任，也没有规定税务机关在法定职权范围内使用涉税信息以及违反涉税信息保密义务等法律责任。部分地区虽然制定了对涉税跨部门协作的具体考核监督及奖惩办法，但普遍缺乏执行力和约束力。部分单位对税务稽查的跨部门协作依然停留在表面上，被动应付的多，主动参与的少，以其部门利益为考量，有利可图则积极投入，无利可图则应付了事，有损利益则拒绝参与协作或者故意制造障碍。

三、组织自利和利益驱动

人性中有自利意识，政府官员的自利意识的集合形成了政府组织的自利性，既追求组织理性和部门利益。部门在组织自利和部门利益驱动下，当有利可图时，如扩大行政权力、增加行政资源等，则积极管理，甚至互相争夺，造成跨部门冲突；当无利可图时，如需要承担责任、让渡行政权力或分享行政资源等，则互相推诿、不作为，形成“管理缝隙”，出现执法真空。

例如，保护客户隐私是商业银行间业务竞争的核心卖点之一，行政部门对银行账户的司法查询“损害”了商业银行的客户利益，对商业银行而言，参与协作只有付出而没有收益，甚至与执法部门配合得越好则客户可能流失得越多，所以商业银行对配合执法部门的司法查询持消极态度。按照既有规定，只要执法部门出具合法文书，履行法定程序，商业银行就无法拒绝司法查询，但各商业银行都有各自不同的内部管理规定，这些内部规定往往以保护客户隐私和信息安全为理由，将技术上并无难度的异地联网查询规定为只能在开户点查询或者省行查询，从而增加司法查询的难度。
    税收征管专业性强，主要由税务部门负责执行，其他部门既对税收知识缺乏了解，也自然地认为事不关己；地方政府一般不重视税款征收的中间过程，而只关注税收计划能否完成；税务部门是由国务院垂直管理的“条”，与地方政府之间有管理上的权限问题，以上诸多因素共同造成地方政府对税收共治的懈怠，也使很多地方部门对整治虚开增值税发票缺乏积极性。某些地方政府在“求财心切”和“唯GDP论”的利益驱动下，出台财政返还政策，形成税收洼地，吸引外地“企业”在当地注册领票开票，对虚开行为放任不管。地方某些部门在政府招商引资的“精神”的指导下，或者为了完成摊派给本部门的招商引资任务，不仅默许虚开行为，甚至为虚开团伙保驾护航，各种政策大开方便之门。

四、协作动员和法治宣传不到位

（一）协作动员不到位

人性趋利避害，部门同样追求组织理性，在传统的科层式官僚体制中，部门普遍采取“职责同构”的模式，复制上级部门的做法到本级，上行下效不求创新，只求避免失误自我保护。学者称之为“无意识不协作”。部门不愿意主动参与协作，除非协作是由上级推动的，或者有明确的制度规定而产生不可推卸的义务。

从资源依赖视角看，税务部门单方面需要工商部门提供企业的相关信息等资源，存在依赖，而工商部门对税务部门不存在资源依赖，因而缺乏协作的动机和意愿。四部门联合“打虚打骗”未将市场监督管理部门纳入其中，从而使市场监督管理部门在本就缺少主动性的基础上被排除在外，成为联合“打虚打骗”专项行动的看客。

目前的税务稽查跨部门协作仅重视公共部门之间的协作，而忽视了非公共部门的作用。会计师事务所、代理记账公司等公司服务提供商在日常的税收活动中起着中介作用，由于涉税业务具有很强的专业性，即使是虚开团伙也离不开财会、税务专业人员的协助。应引导会计师事务所、代理记账公司等社会组织加入跨部门协作体系，动员从业人员主动抵制虚开发票行为，主动提供涉税违法犯罪线索。

（二）法治宣传不到位

社会公众掌握的税收知识匮乏，大多数人对发票的认知只停留在真发票与假发票方面，对虚开发票的概念一无所知，更不知虚开发票的社会危害和法律责任。在调查中经常能听到基层干部或行政机关工作人员对检查人员解释，“他们开的发票都是到税务局领的，肯定是真发票。”甚至一些负责办证、开户、领购发票的涉案人员都不知道自己是在进行违法犯罪活动。还有部分涉案人员，虽然知道自己正在进行违法活动，但认为自己不偷不抢，没多大后果，最差也就是被税务局罚款，相比虚开发票带来的暴利，付出一点小代价可以接受。

第四章  税务稽查跨部门协作的对策

第一节  加强跨部门协作的制度建设

一、制定跨部门协作的规范性文件

应当出台针对税务稽查跨部门协作的规范性文件及配套文件，构建跨部门协作的整体框架，对协作机制的核心要素，如多元主体、配合义务、执行程序、信息共享、冲突管理、责任追究等做出明确具体的规定，使文件具备可操作性，为跨部门协作提供法律支撑。应采用列举方式明确规定参与跨部门协作的部门以及各部门在税务稽查跨部门协作方面的具体责任，使跨部门协作有法可依。

通过制定规范性文件确立“提前介入”制度，对“提前介入”适用的情形、“提前介入”的方式、“提前介入”可采用的执法手段等做出明确规定，为执法部门联合办案提供法律依据。

通过制定规范性文件明确各部门在涉税信息共享中的权利和义务，明确信息共享的内容、流程、时效、责任追究等，增强跨部门协作信息共享的法律刚性和可操作性。

二、完善跨部门协作机制

（一）建立长效机制

协作治理理论强调参与主体间是平等的，但协作能够存在并运行良好，离不开协作的领导者[3]。可以参考“禁毒委员会”的模式，将打击骗税和虚开工作领导小组从临时机构提升为常设机构，高位领导税务稽查跨部门协作，统一督导、考核。

各部门应将税务稽查跨部门协作常态化，将其列入本部门的日常工作中，明确本部门在协作中的权力和义务，对本部门参与跨部门协作的科室和人员进行绩效考核，使跨部门协作由外部推动转变为内部驱动。

（二）建立统一运作模式

1、制定跨部门协作实施细则

制定可操作性强的跨部门协作实施细则，建立统一运作模式。设计科学合理的跨部门协作流程，同时各部门也应梳理固定本部门内部的工作流程。通过流程设计使参与协作的各部门明确自己该做什么、什么时候做、怎么做、做到何种程度、与谁对接。稳定透明的流程可以使各部门有序地进行协作，减少推诿扯皮，提高行政效率。

2、探索案件移送新模式

淡化“提前介入”概念，探索部分案件移送新模式。例如，某涉嫌虚开案件总涉案金额达1亿元，在税务稽查初步检查下已掌握其虚开达1000万元的相关证据，为了使案件更有效查办，可以探索税务部门就该1000万虚开证据进行定案、出具税务文书，并移送至公安部门立案调查，后续再进行全案扩展。

3、制定信息共享实施细则

各部门联合制定信息共享实施细则，对于数据标准、信息内容、共享方式、运作流程、传输模式以及时效、安全、责任追究等具体要素进行明确规定，注重可操作性，力求跨部门信息共享有序、高效。

（三）完善考核监督和激励机制

改变由各部门自己制定考核指标、自我内部考核的传统制度设计，在将打击骗税和虚开工作领导小组从临时机构提升为常设机构的基础上，由该领导机构统一制定具体考核指标和问责、激励措施，统一考核各部门执行跨部门协作的绩效。协作部门之间互相评价，领导机构综合审定，保证考核的公平性。对绩效评价落后、组织查处工作不力的单位和责任人通报批评，并根据规定追究有关单位和个人的责任。同时，对跨部门协作实绩突出的单位进行表扬，对表现积极、成绩出色的个人则相应地进行奖励。

第二节  加强跨部门协作的组织建设

一、吸纳更加丰富的主体参与

（一）吸纳更多的政府部门参与跨部门协作

1、吸纳市场监督管理部门参与跨部门协作

作为虚开增值税发票链条上的第一个环节的“守门员”，市场监督管理部门理应在整治虚开发票跨部门协作中发挥重要作用。税务、公安等部门的事后查处打击固然能对虚开团伙起到惩戒震慑吓阻作用，但如果能将潜在的虚开行为堵截在成立空壳公司的第一个环节，则可以对整治虚开发票起到事半功倍的作用。

2、吸纳财政部门和基层组织参与跨部门协作

应向财政部门和基层组织广泛宣传虚开增值税发票的相关知识，使他们认清虚开行为及其社会危害性，争取支持，动员他们参与跨部门协作，在招商引资等活动中注意甄别潜在的虚开团伙，主动抵制、举报虚开发票违法犯罪。

3、吸纳宣传部门参与跨部门协作

宣传部门应指导新闻媒体加大对依法纳税的宣传，普及虚开发票的相关法律知识，使公众认清虚开行为及其社会危害性和法律责任；对重大虚开案件进行典型案例宣传教育，震慑吓阻潜在的虚开团伙。

（二）吸纳第二部门和第三部门参与跨部门协作

目前税务稽查跨部门协作的主要参与部门包括税警关银检法六个政府部门，其他政府部门及第二、第三部门的参与都是被动、偶发、临时的，应当主动吸纳第二、第三部门及公民自愿、平等地参与税务稽查跨部门协作。

虚开团伙控制着大量的空壳企业和资金账户，频繁地进行注册、领票、开票、邮寄、转账、注销，甚至申报纳税、领取财政返还等操作，实际控制人一般在异地遥控操盘，以上具体事务则必须依靠代理记账公司去执行。代理记账公司是虚开发票链条中极为重要的一环，甚至是暴力虚开不可或缺的环节，因此，应主动吸纳会计行业协会、公司服务提供商等第二、第三部门参与跨部门协作，引导其加强行业自律，增强税法遵从意识，主动抵制虚开发票违法犯罪，不配合、不参与，发现违法犯罪线索要及时向税务、公安等部门举报，积极配合执法部门的调查取证工作，共同维护经济税收秩序，营造优良的营商环境。

二、明确各主体的职责

明确部门职责是建设跨部门协作机制的第一步。职责边界不明确必然导致分工不清、职责交叉、管理缝隙等问题，仅依靠在具体事务中的临时协调机制，既不能完全解决问题，也不能形成长效机制，必然导致跨部门协作质效低下。因此，必须明确各主体在跨部门协作中的职责，并且科学界定职责边界。

通过出台规范性文件，以及通过部门协商或者签订协议等方式制定配套文件，从制度上消除部门间职责边界的管理缝隙，对跨部门协作的主体、职责分工、运作程序、冲突管理、责任追究等内容做出细化规定。部门内部同样存在协作与整合的问题，应得到充分重视，内部协作与外部协作缺一不可。

例如，应明确市场监督管理部门在税务稽查跨部门协作中的职责。市场监督管理部门要对市场主体登记、注销严格把关，认真落实市场监管总局对公司登记“宽进严管”的要求，查验公司法定代表人、股东的身份信息及公司登记的其他信息，严格落实法定代表人实名认证，同时还可以增加普法环节，告知法定代表人潜在的法律风险。发现登记资料造假或者骗取他人身份证信息注册公司的，即时阻断，从重处罚，列入信用黑名单，并及时与税务、公安等部门共享信息，主动移交线索和配合调查取证。

商业银行等金融机构应当向税务、公安等特定执法部门开放司法查询权限，简化审批手续，畅通资金交易查询通道。公司服务提供商等特定非金融机构应当认真履行反洗钱义务，加强行业自律，主动抵制税收违法犯罪，不配合、不参与，发现违法犯罪线索要及时向税务、公安等部门举报，积极配合执法部门的调查取证工作。宣传部门应指导新闻媒体加大对依法纳税的宣传，普及税法知识，对重大涉税案件进行典型案例宣传教育，使公众认清税收违法行为及其社会危害性和法律责任。

三、优化资源配置

资源保障是管理行动得以顺利实施的必要条件，资源的多寡直接影响跨部门协作的推进和成效。跨部门协作的资源保障包括：第一：权限，即参与跨部门协作的各部门的权力及其界限。第二：人员，跨部门协作的人力资源包括数量和质量两个维度，既需要足够的人员数量，又要求人员具备相应的能力、经验和工作热情等素质。第三：资金，跨部门协作涉及的部门、人员越多，则越需要大量的资金支持。第四：信息，跨部门协作的起因之一即是各部门因权力、职能不同而掌握着不同的信息，协作的目标之一就是消除“信息孤岛”，加强信息共享与整合。第五：政治立场，我国语境下地方政府的支持是跨部门协作能高效运作的必要条件。

具体到实践中，一是人行和商业银行应向税务、公安开放必要的银行账户司法查询权限。二是各参与部门应在确保本部门工作正常运转的前提下，抽调足够数量的业务骨干投入到跨部门协作中，并且通过部门互助或邀请相关专家学者，对跨部门协作人员在侦查实务、证据规范、法律和税务专业等方面开展培训，培养综合型业务骨干。三是建立联合办案经费保障机制，确保经费的来源和集中使用。四是各部门主动、快速共享信息并充分整合，为“信息战法”提供数据支持，对税收违法违规纳税人全方位、精准画像。五是争取地方政府的支持，特别是经济落后地区的政府的支持。在经济落后地区的政府看来，打击虚开团伙是在“破坏”其“招商引资”工作，所以不但没有得到广泛支持，反而受到干扰和施压。应主动向地方党政汇报案情，阐明虚开发票的危害，引起重视，取得对开展打虚打骗工作的理解和支持。

第三节  加强跨部门协作的文化建设

一、树立多元主体的协作理念

部门习惯于“上行下效”，只注重本部门内部的事务处理，只对上级下达的任务负责，不关注部门外部事物，不主动追求跨部门协作；在组织自利和部门利益驱动下，选择性地参与跨部门协作。这种传统行政理念阻碍了跨部门协作的发展。为此，要树立多元主体的协作理念。

一是树立全局治理理念。应强调全国一盘棋，停止区域间不择手段的“晋升锦标赛”[4]，废止不符合规定的招商引税政策，扶持正常经营企业发展壮大。各部门应以本市乃至全国的经济税收秩序、营商环境为大局，在整治虚开发票等领域广泛开展协作，突破各自为政的习惯思维，变被动参与为主动参与。

二是树立资源依赖理念。资源依赖理论认为，单个主体所掌握的资源是有限的，不同主体之间的资源有很大的差异性，以协作的方式将不同主体之间的优势资源整合为一，形成组织合力，才能有效应对复杂多变的公共事务[5]。在税收治理工作中，税务部门占有绝对的主导地位，然而，这是一项税务机关无法单独承担的任务。必须摈弃税务稽查部门单打独斗的观念，重视跨部门协作，整合各部门的优势资源，合力开展税收治理工作。

三是树立平等互动理念。在跨部门协作中，政府与非营利组织、企业、个人等其他参与主体都是社会公共事务的治理主体，是平等、互信的合作伙伴关系，而非管理与被管理的“命令服从”关系。

四是树立开放参与理念。协作治理应保持开放性，政府应主动吸纳非营利组织、企业和个人参与税务稽查的跨部门协作。

二、加强税收法治宣传

涉税违法行为，例如虚开发票违法犯罪与一般的违法犯罪不同，其概念比较抽象，行为具有隐蔽性，社会危害性不直观，且我国公众普遍缺乏税法知识，对虚开增值税发票知之甚少，甚至部分涉案人员都没意识到自己的行为已经违法，所以这种违法犯罪的社会否定度低。这是虚开行为没有得到公众自觉抵制的深层次原因。

应当加强税收法治宣传教育，充分利用地方媒体和新媒体平台广泛宣传包括虚开增值税发票在内的相关涉税知识；针对虚开团伙通常诱骗学生、老人、无业青年出卖个人身份证信息注册空壳公司的特点，应开展税法进校、税法进社区、税法进村活动。使尽可能多的群众了解虚开增值税发票的法律定义、社会危害及法律责任，营造诚信纳税、自觉抵制虚开发票的社会环境。对社会影响广、违法情节恶劣、打击成效显著的骗税虚开案件开展统一宣传，震慑吓阻潜在的虚开团伙，教育广大纳税人，营造依法纳税、协税护税的良好舆论环境。

第四节  加强跨部门协作的技术建设

一、构建系统化的跨部门协作平台

由各级政府部门牵头，构建系统化的跨部门协作平台，将统一运作模式和跨部门协作流程数字化，构建一个有序、稳定的跨部门协作管理终端。平台对包括涉嫌虚开增值税发票在内的行政案件的预警、受理、研判、立案、调查、处置、结案等案件查处工作进行全程跟踪、记录。案源线索可由任意部门登记，由税务部门分析判断；各部门间的协作商请也通过该系统发起、受理、办结。各参与部门通过该系统可以随时掌握跨部门协作的整体进度，监督协作的执行。

二、加强信息共享平台建设

各部门掌握着不同的信息资源，“条块分割”的格局造成缺乏统一规划，各部门的信息系统所采用的技术标准、数据标准不统一，不同系统之间无法互通，产生了“信息孤岛”现象。从各地的现状出发，短期内可以充分利用近几年各部门电子政务建设成果，快速建设跨部门信息归集系统，通过该系统对各“金字工程”的数据统一加工、呈现，促进跨部门信息整合，为“信息战法”提供数据支持，对虚开团伙全方位、精准画像。

从长远来看，应树立信息共享理念，制定统一的政府信息资源规划，基于统一的技术标准和数据标准以及数据交换接口，建设统一的大数据平台，真正实现信息互通共享与整合，运用大数据辅助科学决策和社会治理，推进税务稽查治理模式创新。

 

课题指导：              宋建文

课题负责人              ：宋建文

课题组成员              ：宋建文  陈志杨  何雪梅  郑冠雄

执笔人：郑冠雄

 

 

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