程 辉

 

【内容摘要】两岸融合发展是推进与实现两岸和平统一的重要基础与路径，是进一步做好对台工作的根本遵循。两岸税收关系处理是两岸融合发展重要内容之一。本文分析了海峡两岸税收融合发展现状、面临的困难及复杂性，提出顺应形势打造有助于两岸融合发展新路的税收支持体系，从而加速两岸融合发展进程。

【关键词】两岸  融合发展  税收政策  支持

 

“探索海峡两岸融合发展新路”不仅是中央加速两岸和平统一进程提出的对台工作新理念、而且也是对台交往交流政策的新主张，两岸税收关系是处理两岸关系的重要组成部分，建设与两岸命运共同体相适应的两岸税收新联系、新秩序，打造有助于两岸融合发展新路的税收支持体系，是税务部门当下的重要研究课题。

一、两岸融合发展面临的形势与问题

（一）海峡两岸融合发展的必要性

1. 加快推进两岸和平统一。“两岸融合与发展”是新时期大陆对台实施的新理念，是推进两岸关系和平发展是必然要求。这对两岸关系的和平发展和最终实现统一具有重要意义。两岸融合的发展包含丰富的内容，涉及经济、社会、文化、政治融合等不同层面的内容。

2. 促进两岸经济社会建设发展。40年来，随着内地改革开放的不断推进，内地经济持续健康发展，综合实力显著提高，加快两岸经济一体化步伐。从1979年台湾海峡两岸“军事对抗”的结束到“三通”的首次提出，再到2018年国务院台湾事务办公室和国家发展和改革委员会颁布的“31惠台措施”，成为两岸经济发展的重要力量，经济交流与合作，经济总量积累使两岸建设发展取得质的突破。

（二）两岸融合发展具有重大意义

1.两岸经济关系转型升级的重要推动模式。全球经济发生的深刻变化影响两岸经济发展模式。80年代以来台湾已把制造业成功转移到了大陆，促使在大陆投资的台湾商人不断增多、引发两岸贸易的发展模式面临前所未有的挑战。全球需求结构的变化使得台湾接受订单格局无法持续。全球产业发展新趋势对两岸制造业提出挑战，加速原有品牌模式改进、产品服务的升级换代。积极顺应全球的需求结构再平衡的进程，将扩大大陆内需市场当作推动两岸贸易投资增长的积极力量。这一转型要求双方加快市场开放，对生产经营模式、产业发展方向、品牌和渠道的建立等方面都需作出重大的调整。促使两岸产业深化合作，对完善产业供应链，提升价值链，推动转型升级等将产生积极影响和作用。

2.成为促进两岸经济一体化的重要工具。ECFA签署已启动了两岸经济一体化发展进程。两岸产业合作建立在非关税壁垒的消除和服务贸易和投资的开放进程达成，促进两岸经济整合取决于政策制度的推动落实和完善，重大协议的达成是打开障碍市场大门的关键。产业合作需要两岸企业的积极参与，更需要两岸公权力的政策支持，否则是无法实现的。两岸融合发展将打破现有诸多体制性障碍，有助于拓展两岸经济合作与互利共赢。建立产业政策协调机制，调动企业参与的积极性，有利于两岸产业合作。台湾的最大出口市场一定是大陆，大陆生产及管理技术重要来源则是台湾，加大两岸各种制度政策的协调与对接，化解两岸经济难题，促进两岸更深入的融合，并推动经济一体化进程。

3.通过深化分工配置避免恶性竞争。从经济发展的角度来看，两岸经济的发展水平目前仍处于发展不同的阶段，两岸产业结构各具特征存在差异性又有互补性。但与此同时，两岸在一些产业领域呈现出一定的竞争态势。特别是两岸经济发展的特点不同，大陆是一个产业体系较完善的大型经济体，而台湾却是在IT产业等领域竞争力较强的一个小型经济体。近年来台湾产业逐步向大陆转移，与大陆产业优势不相上下，形成你中有我我中有你的产业竞争态势。两岸新兴产业发展基本同步，产业领域表现也是不相上下。大陆提出在节能环保、信息等七个现阶段新兴重点战略性发展产业，而台湾则提出对六大新兴产业实施重点发展，大陆与台湾的产业重点是互有交叉和重叠的。由于两岸现有的条件下尚无法就产业分工和配置上达成共识，可以预见未来两岸部分产业的竞争将进一步加剧。实际上，发生过产业由互补走向竞争的例子。例如台湾制造能力强面板产业，但供应、价格方面受到束缚，而大陆恰好有这些方面的优势，本来有产业互补机会，但由于缺乏产业合作机制，而后来大陆面板生产能力迅速扩大，两岸面板产业失去了合作机会而进入新竞争态势。因此，两岸如何加强产业合作，避免重复投资和恶劣竞争，已成为每年产业合作论坛讨论的热点之一。

二、两岸融合发展的税收障碍分析

两岸虽有里程碑意义的海峡两岸经济合作框架协议等。但是，两岸税收制度障碍仍很多亟待解决。

（一）所得税双重征税障碍

目前由于两岸独立的税制不可避免地造成所得税双重征税障碍。两岸存在税收管辖权交叉重合不相一致导致重复征税。如大陆所得税税收管辖权原则是，实行属地原则和属人原则，也就是双重管辖权标准，将地域管辖权和居民管辖权相结合，双重管辖权标准。台湾营利事业所得确立属地兼属人的混合税收管辖原则，个人综合所得行使区域原则管辖，加剧两岸税收管辖权矛盾冲突。有关所得税纳税人和征税对象的规定在两岸所得税税制中出现大范围的重叠，双重征税问题产生已在所难免。目前，税收扣除的规定体现在大陆税法和台湾税法中，但真正税收扣除实施关键在于两岸税务部门对纳税人收入的把握及获得税务信息的程度。信息交流不畅是两岸税务征管的现状，造成两岸税务部门很难对准确了解纳税人收入情况和纳税情况，也很难做到真正有效扣除税收，重复征税自然不可避免。

（二）税收饶让障碍

利用税收减免引导投资、调整产业结构是各国（地区）普遍做法。大陆和台湾都一样的情况。大陆《企业所得税法》规定了对鼓励国家支持发展的产业和项目制定享受税收优惠措施,《个人所得税法》对公益性捐赠支出等实行税前扣除。台湾与大陆地区人民关系条例规定稿费等特定收入享受个人综合所得税优惠，技服报酬、土地收入等减免营利事业所得税；税收饶让是一种特殊的抵免，需签订双边税收协定。应该说税收饶让起到解决双重征税让税收优惠真正落实到两岸纳税人身上。如果说两岸无法落实税收饶让的话，应该说优惠的初衷就未实现，与其说是减免不如说是这种税收减免只是双方税收利益之间的转移。台湾为了不想让企业为税收利益选择投资岛内或岛外，台湾一直未同意在处理外国税收关系方面实施税收许可。在两岸单方面投资阶段，税收利润从大陆转移到台湾，大陆的优惠税收政策失败。但是，目前，两岸贸易和投资已进入双向阶段，税收政策作用促进了两岸经济合作，如何保护两岸企业和居民的利益，尽快达成税收赦免协定，是调整两岸税收关系的重要而紧迫的一个问题。

（三）关税壁垒障碍

ECFA的签署消除两岸之间的关税壁垒作用明显。大陆和台湾地区协商中进程和完成时限要加快完成确保下调和消除关税。目前，一方面要切实实行ECFA提前收获清单的货物关税降低或免除，另一方面要提高出口产品比重，目前占比在30%以下。因此，双方仍存在一定程度的关税壁垒，有待下一步的降低消除。大陆和东盟成员国的产品在启动中国—东盟自由贸易区背景下，能够实现低税率或零税率的通关成本进入市场。两岸经贸发展很大程度上受制于关税壁垒，这就更迫切要加快消除壁垒的步伐。大陆和台湾实行不同的税收管辖区。商品税管辖权原则主要包括原产地原则和消费原则。两岸为此要加强关税壁垒磋商，尽快协商消除以保障两岸企业、居民的利益。

（四）商品及服务课税协调障碍

大陆近年来实施渐进式的税制改革，大陆完成了“营改增”改革，已终结了营业税。台湾地区营业税已具增值税种种特性，两岸税种之间的共通性已经显现。两岸货物贸易是按消费地原则对商品税行使管辖权力，在两岸互利原则基础上已正式签署协议免征海空运的营业税。对销售货物和劳务缴纳营业税也反映了消费地的原则，正确地说，以消费地原则征收对两岸海空商品税，可以大幅的避免了重复征税问题，调整两岸进出口征税退税时，防范出口欺骗退税行为的发生，加强检验制度制定完善显得很重要。但是消费地原则的实施必然加大了进出口的运营成本和交易成本，在两岸进出口的规模较为庞大的情形之下，明显对两岸经济合作与融合极为不利，应尽快调整这种税收管理模式。

（五）防范避税障碍

税收是财产的无偿转让，产生纳税人逃避税收义务的动机。由于两岸税收部门的各自政治背景和缺乏必要的合作,两岸经贸活动中存在逃税的余地。长期以来，由于台湾对台商在大陆的投资规定的存在以及海峡两岸双重征税的存在，不少台商辗转第三地进行大陆投资。向第三地公司转移利润逃税是大陆台资企业利用其母公司通过价格将利润转移实现逃避利润。两岸目前缺乏防止逃税安排的安排以及双方之间具体有效的合作，直接损害了两岸共同的税收利益，影响公平竞争。面对两岸双向投资如何防止两岸逃税行为，已成为两岸必须面对的问题。

（六）税收公共服务障碍

公共服务是除税收手段外，吸引投资的一种手段，随着大陆对台湾地区投资的增加，大陆在台湾工作的生活者逐渐增加，制度保障和两岸协调的重要性加大，台湾大陆企业和大陆共享公共服务非常需要这些政策或协调。为确保融合稳定和融合发展，税收服务着眼于国家对台湾工作的全局，坚持树立经济思想，进一步提高税收服务站位，全面了解和把握台湾企业现实税收需求，全面优化税收流程业务，创新税收服务方式、提高服务层次和效率，加强与相关部门的协调，从而提供阻碍的一体化税收服务环境。

三、推进海峡两岸融合发展的税收思路选择

（一）提升两岸融合发展的税收站位

充分认识到两岸融合发展的税收的重要性和必要性，首先税收要大局出发，与国家对台工作政策同向，坚持发展经济思想，进一步提升税收服务站位，应当全面了解和把握台胞台企的现实税收需求，从服务创新优化税收营商环境着手，不断优化服务方式和提高办税效率，提高台胞台企的满意度。其次提升税收制度站位，通过制度管理以及服务创新，为两岸融合发展提供税收支持，并加强税收协调与合作，以减少或消除税收体制中的障碍。保证生产要素能够自由流动。再次，提高税收的政治地位，税收服务应对台大局出发，创新税收服务机制和体系，为两岸融合发展提供保障。

（二）完善两岸税制加速产业深度融合

进一步完善探索两岸融合发展的税制，研究制定规范的税收优惠政策，发挥各种税收政策的作用以持深化两岸产业融合。

1. 加快大陆税制的立法进程。顶层已提出税收的法定原则应在2030年全面实现，但“十三五”期间的税收改革和完善工作十分艰巨。为此近期重点做好四项工作：一是加快增值税的立法步伐，解决增值税法律级次低的问题；二是加快地方税收制度建设；三是建立专门的税收制度修订办事机构，并建立税收制度修订审批委员会。配备专职人员及时修改实体税；四是加快遗产赠与税体系制定和立法，使税负合理、征纳便捷。

2. 集中精简税种不断降低税负。大陆的税率，如流转税、所得税等名义税负在中国大陆算是较高；同台湾相比或是在全球范围内，税收负担普遍较高，再加上企业物流服务成本高昂，从而侵蚀了生产企业利润的空间，这无疑是一个事实。“孔雀东南飞”在一些制造业企业频现，值得重视和改进，为此应考虑修改税制，降低税率，减轻纳税人负担。

3. 制定税收优惠重点高端产业发展。关注高端、智能、绿色制造业等两岸重点产业领域，要深入研究并尽快出台相关的税收扶持政策；研究促进两岸科学创新发展、扶持合作产业园优势支柱产业的税收优惠政策；研究促进两岸“应通互通”、两岸现代服务业融合的税收支持政策；研究促进两岸文化产业的税收支持政策。

4. 尽快推出两岸服务贸易税收优惠。大陆税率与台湾相比，普遍较高,不利于企业发展。两岸签署过贸易服务协议，时间是在2010年，促进台湾的旅游服务和产业发展。目前而言，大陆不存在吸引台湾资本的优势。因此扩大对台湾的税收优惠政策，缩小两岸的税负差距是当务之急。由于内地所得税政策在企业资产处置、重组债务以及政策性搬迁方面都有诸多的政策优惠，但增值税方面的优惠政策似乎考虑得比较少。建议修改一下现行增值税的政策相关规定，以达到支持目的，有利于台资企业积极开展兼并重组业务，而不是想方设法搬迁离开大陆。

5．出台文化产业税收优惠政策。探讨两岸文化税收制度的异同，制定文化产业发展的税收扶持配套政策，制定出扩大全面支持两岸文化企业的发展行业的税收优惠范围，从而推动文化大繁荣和提高文化软实力。建议修订促进文化产业发展税收政策，根据文化产业的范围，对传统文化传承、图书、音频、媒体等以及给予优惠。以税收政策培育文化企业，形成以文化企业和投资者为基本目标的税收政策支持体系。

6．制定组织机构发展税收优惠。制定社会组织协调机构服务税收优惠措施，促进两岸组织机构发展。例如促进两岸旅游业管理团体组织队伍的壮大，建议应给予旅游交流活动组织中收取的营业费和人工成本税收优惠或实施免税政，从而为旅游业发展提供专门的综合协调和服务。

7. 优化税收环境实行平等待遇。探索两岸融合发展的新路就应税收同享，大陆居民能享受的税收优惠待遇，台湾同胞和台湾企业也可以同等享受，创造平等的机会，不能出现区别政策，形成税收歧视，否则影响投资创业，就业和生活。在实行同等税收待遇方面，以前的台湾相关税收政策主要针对相关行业和投资活动，而缺乏针对人才的税收激励政策。因此，迫切需要研究一种税收政策，以吸引台湾优秀的高级人才和市场紧缺的人才来大陆开展业务和就业。建议根据大陆和台湾个人所得税负担之间的实际差异，对在大陆工作的台湾高水平人才和紧缺人才进行补贴。当然对两类人才补贴的个人所得税应当给予免征。

（三）海峡两岸经济融合中税收制度调整的思路

1. 做好税制协调确保两岸税制逐步趋同。两岸税收制度之间异同的比较分析协调是优化两岸税制促进两岸经济融合发展重要基础。一是加快两岸税收协调进程。在不久的将来，两岸税收协调要彻底消除关税壁垒，最大程度地解决两岸关于商品税以及所得税由于两岸税制差异引发的双重征税问题，确保税收待遇同等化。要实现两岸税收尤其是与生产、民生有关税收制度的融合化。二是加强税收协调。建立内部税率为零外部税率全部统一的关税税制，借鉴欧盟整合协调商品税，最终达到商品税融合，实现两岸出口完全退税目标。加快所得税协调，补充完善税收饶让条款，使所得税两岸趋同，实现互利共赢。

2强化合作机制推动两岸合作与深化交流。完善两岸税收合作机制，进一步协调税收差异消除重复课税、降低税收负担，共同协商解决投资涉税争议。设立税收合作平台和税收协调机构，开展多层次的会谈，建立定期协商、交流等机制，开展人员互访、举办论坛峰会等，拓展合作与深化交流，建立海协会和海基会共商机制，建立税务争端协商解决程序，加强税收资讯交换等。为两岸经贸往来提供良好的税收环境。

3. 完善涉税争议的解决机制。在海峡两岸生产经营或生活工作的纳税人数量将随着两岸融合发展会逐渐地大幅增加。又由于海峡两岸实体税法不同导致税收征管制度存在差异，从而涉税争议频繁发生。如何高质量的处理税收争议，保证两岸之间的正常经贸往来，有利于优化营商环境，增强两岸投资人信心。如何完善涉税争议的解决机制，税务部门应重点从三个方面：其一，研究和完善两岸税收协议中的相互协商程序，修订和细化相互协商程序的相关条款，使相互协商程序能够在两岸涉税争议中发挥实质性作用。其二，尽快建议成立专门处理税务争议的协作机构，安排专业人员从事负责协调和解决台湾同胞、台湾企业的税收争议纠纷。实践中对于无法协调的税务纠纷，如果涉及行政诉讼，应该通过特殊的仲裁程序加以解决，以有效地保护纳税人的应有权益。其三，要加强预约定价安排谈签工作。要结合实践转化税制改革成果，进一步完善两岸预约定价谈签管理工作机制，规范预约定价谈签流程，统一协商定价原则和计算方法，提高税收确定性，减少避免因价格调查引起的不必要的涉税争议。

4. 完善互助机制确保情报交换和反避协。加快税收管理信息建设，两岸要切实加强税收征管互助，尽快建立借鉴CRS经验从三个方面探索建立税收征管互助机制，一是设立专门的机构来负责税收情报的交换，二是建立两岸反避税协同调查机制。例如，两岸税务机关互相提供情报方面，应将各自将已申请谈签预约定价安排的关联企业的在各自管辖地的经营情况、纳税情况开展情报交换。当然情报交换可能出自对方的请求，也有可能是出于自发的。如关联企业存在偷逃税款问题，于是主动将情报提供给另一方。此外，基于现有征管水平目前大陆是无法查清楚台资企业取得来自在台湾的收入所得，而且也有将大陆的收入所得经常被转移到避税天堂，以避免被台湾税务机关征税的实际情况，因此 海峡两岸的税务机关将来有必要进一步扩大税收情报交流工作，采取更多税收情报交流方式，开展情报交流和税收稽查方面的交流与合作。

 

 

（作者单位：国家税务总局龙岩经济技术开发区税务局）