陈文海  郑庆华  陈寅寅

 

【内容摘要】2019年，在莆田市各级税务机关的共同努力下，税务行政处罚从宽制度已全面实施，为下一步深化实施奠定了较好的基础。今后，全市各级税务机关将保持高度自觉，持续用力，推进税务行政处罚从宽制度逐步实现成熟运行，不仅需稳定保持较高适用率，更要落实王军局长在常态下重在质量、效果的要求，进一步体现税务行政处罚从宽制度推进社会治理体系和治理能力人性化的效果。

【关键词】税务行政处罚从宽制度  连续处罚权  免予或不予处罚

 

一 、莆田市税务机关适用税务行政处罚从宽制度情况

2019年3月国家税务总局莆田市税务局局领导关于研究议定提高小规模纳税人免税标准后相关税收管理服务措施、统一规范全市解除非正常户处罚工作、加强注销业务管理等事项的专题会议召开后，全市各县区加大了非正常户行政处罚从宽制度的督促落实工作，2019年6月莆田市税务局征管科发布了《关于加强申报管理推进非正常户清理工作的通知》其中具体明确了“非正常户法定代表人担任正常户五类人员”清理工作的简化处理程序、落实预警提醒和统一处罚标准。               截止2019年12月31日，2019年度莆田市税务局适用税务行政处罚（非正常户）从宽制度审结1486件，其中适用从宽处罚制度处罚1312户，占比88.29%；不予处罚 174户，占比11.71% ，共计应处罚金额62.38万元，实现处罚金额24.6万元，合计减免37.78万元。在审结的1487件中，提出行政复议率为0，向司法机关上诉率为0，抗诉率为0。经过2019一年的努力，税务行政处罚从宽制度顺利实现预期目标，得到了纳税人的广泛认可。

二、存在的问题

（一）税务行政处罚从宽制度工作推进较快，稳定性尚需持续关注

有的地区从年初开始保持了较高的执行率，全年数据比较稳定，体现出工作的持续性和稳定性；有的地区适用率持续攀升，每个月有较大幅度的提升，体现了稳步推进的力度；也有的地区数据变化较大，增幅突然，表明工作推进力度加大，但也有突击完成任务之嫌，以后能否保持稳定适用率尚需观察。

（二）存在重视税务行政处罚从宽制度执行率，忽视适用质量的现象

专题会议后，各地压实责任，工作成效明显增强，执行率提高很快。但也出现了一些负面反映，有部分执行不予处罚的案件，没有纳税人在场，仅电话通知纳税人，纳税人表态接受不予处罚意见，却没有签署相关不予处罚决定书，程序严重缺失的情况，也算成税务行政处罚从宽件；有些基层，出现纳税人利用税收管理人员“求执行率”心切的心理，在处罚金额上讨价还价，让制度适用变味；有的时候，纳税人委托他人办理行政处罚，在签署处罚决定书后缴纳罚款时拒绝缴费，违反了行政处罚规定，造成罚金翻倍等等。这些问题反映出盲目追求执行率的提升，没能正确贯彻税务行政处罚从宽制度的落实，一定程度影响了制度适用的质量，容易引起负面评价。

（三）实体从宽得到落实，程序从简有待进一步推进

2019年全市税务机关税务行政处罚（非正常户）从宽制度审结1486件，其中适用从宽处罚制度处罚1312户，不予处罚 174户，从宽处罚案件平均办结时间为10个工作日，不予处罚案件平均办结时间为5个工作日，在一定程度上反映出了实体从宽、程序从简还有很大的提升空间。与以往的税务行政处罚案件相比，很大一部分税收管理人员认为适用税务行政处罚从宽制度程序繁琐，若一家非正常户纳税因逾期申报在十个月内，处罚金额不超过1000元，则只需进行简易处罚程序仅需管理员一人当日即可办结；但如果要执行非正常户行政处罚从宽制度，虽然可以享受免予或不予处罚的政策，则需进行一般程序处罚的不予处罚流程，期间从管理员发起——分局长审核———法治部门复核————区局局长终审——公示（3天）——开具处罚决定书，文书送达——办结，至少需要3个工作日，不仅大大增加了工作量，延长了工作时效，也带来了很多不确定因素，所以管理员的主动执行的积极性不高。特别是针对超2000元行政处罚实行“重大案件审理”机制后，超75%的非正常户行政处罚从宽案件也适用“重大案件审理”的标准，而税务行政处罚从宽制度需要统一规范的工作机制性措施尚不完善；绩效考核无法体现，缺少必要的激励机制；对不予处罚案件、减轻处罚案件的规定缺乏法律支撑，责任认定不清等问题，受理人员普遍存在思想负担。

三、鉴于台湾地区税务行政处罚的经验与启示

（一）两岸关于税务行政处罚案件处罚的对比

首先，税务处罚种类上的不同，台湾的税务行政处罚主要包括罚款(金)、滞报金、怠报金、停止营业、没收所得和收入、停止奖励等几种，在具体实施过程中处罚手段是多样的且可同时适用两种以上的方式。大陆的税务行政处罚方式较为单一，主要有罚金、滞纳金、没收违法所得与非法财物等，但在实际过程中方式单一，绝大部分以罚金为主。其次，税务行政处罚金额内容上的不同：台湾财政部于 2008 年出台了《税务违章案件裁罚金额或倍数参考表》，赋予了税务部门连续处罚权。例如，台湾相关税法规定，假如纳税义务人第一次拒绝合作，税务机关可以处新台币三千元的税务罚金，第二次可以处九千元罚金，第三次及之后可处三万元罚金，直至当事人改正态度为止。此类规定，将随着次数不断递增处罚金额，此举能够起到惩罚和警示作用，也避免了对于一事不二罚的争论，明晰双方的权与责，并减少税务执法风险。而大陆的税务行政处罚金额均设以2000元、10000元、20000元为上限标准或以单次基准处罚金额*次数为处罚金额并同时设有上限值。大陆的《行政处罚法》在维护当事人的合法权益不被侵害为目标的前提下，要求重过重罚、轻过轻罚，准确适用依法从轻、减轻处罚，并将处罚与教育相结合的原则，所以税务行政处罚也秉承该精神，在维护纳税人合法权益的前提下，有效避免连续处罚的现象出现，采取“一事不二罚”原则，选择最严重的一个事由依据规定进行从轻、减轻处罚，充分体现了税务行政处罚以人为本的理性化税务管理方法。第三、近年来，无论是在台湾地区或大陆地区税务处罚的制度总方向上均侧重税务行政处罚，逐渐开始淡化刑事处罚作用，形成了以行政处罚为主、以刑事处罚为辅的模式。在开展税务行政处罚的过程中处罚种类、方式和程序都在趋向简单易操作，且最大限度内维护纳税人的合法权益。

（二）台湾地区税务行政处罚案件处理的经验

由于现有法律法规和规章对税务行政处罚的设定幅度过大，税务行政处罚自由裁量权空间太大，导致处罚的自由裁量权常常被滥用。我们可以借鉴台湾税务行政处罚中制定分税种分情况的处罚细则标准，结合本地税务征收管理现状制定区域性的税务行政处罚标准，将违法行为、处罚依据和处罚细化标准以列举的方式列出，这样在实践中就会具有较强的操作性和指导性。但是为了防止税务行政处罚权限过大，必须加强执法监督，通过执法检查、案卷评查、重大行政处罚备案等制度来加强税务行政处罚的监督，针对在行政处罚中滥用自由裁量权损害国家或纳税人合法利益的，要严格追究其责任，以此确保税务行政执法的正确适用，营造公平公正的税收法制环境。除此之外，借鉴台湾地区的经验，税务行政从宽处罚的形式可以通过行为限制、声誉限制等来替代传统减少罚金的手段更能符合大数据时代下的发展趋势的。

（三）对日后办理税务行政处罚从宽制度案件的启示

1、狠抓准确规范适用，确保案件质量。为切实保税务行政处罚从宽质量是制度长远实行的根本保障。2020年，我市税务行政处罚从宽制度适用将进一步走入常态化，既要落实实体从宽，又要贯彻程序从简。首先建议简化一般处罚程序与不予处罚程序。一是减化受理、重大案件立案环节的制度规定。在保证处罚完整的链条下，规范责令限期改正与一般程序处罚决定书、审批决定、不予处罚决定书的公示时效，提高处罚的时效性，也可以将有关程序性规定如责令限期改正、陈述申辩、告知事项等一并整合在《税务行政处罚决定书》有关栏目中，并提醒纳税人在签收该决定书时确认。同时减化流程，在符合税务行政处罚的一般程序相关的法律条文的前提下，增加流程的可操作性， 提升税务行政处罚效率。

2、创新工作机制，确保疫情防控期间适用认罪认罚从宽制度不打折扣。在“战疫”期间，要发挥好税务行政处罚从宽制度在促进社会治理体系和治理能力现代化的积极作用，认真贯彻宽严相济的处罚政策，既依法从严打击违反税收规定的各类犯罪，又综合考虑纳税人的主观性、社会危险性、犯罪情节及危害程度等，积极提升税务行政处罚从宽制度适用率。在疫情防控期间，要创新工作机制，以书面审查为主，需要当面讯问、询问，听取意见的，可以充分运用高科技手段采取电话、视频等方式进行，妥善处理好办案与防控的关系，避免顾此失彼，导致税务行政处罚从宽制度适用率滑坡。

3、健全完善监督制约机制，有效防范适用税务行政处罚从宽制度的廉政风险。一方面要在“放管服”改革要求下，进一步简化内部审批程序，减轻纳税人负担。另一方面也要明确基层管理员自由裁量权的具体权限，出现了税务管理人员滥用减免处罚权的问题，上级需要采取有效措施，在流程上规范，在风险上提示，在运行中制约监督，防止权力滥用，以权谋私，增强税收法规的公信力。

4、加强理论研究，继续推进税务机关适税务行政处罚从宽制度深入发展。税务行政处罚从宽制度推行一年多来成效显著，但税务行政处罚从宽制度的缺乏理论依据；税务行政处罚的设定幅度过大，实践中难免会出现畸重或畸轻的情况，税务机关应结合税收政策、法规对行政处罚标准，根据纳税人的违法性质，进行合理的细化分类等等都需要我们进一步加强研究。

 

（作者单位：国家税务总局莆田市城厢区税务局）