新发展格局税收服务研究课题组

【内容摘要】新发展格局在百年未有之大变局、百年未遇之大疫情、百年奋斗之新目标相互交织下加快形成。本文在全面准确理解新发展格局的基础上，瞄准出口导向和外需驱动“两头在外”短板，聚焦内生型经济循环为主体的国内大循环，探讨深度挖掘税收服务潜力，改革税收制度和优化政策服务，建议提升税收服务国内大循环、高质量发展和开放型经济效能，以更好地发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。

【关键词】新发展格局  税收服务  开放型经济

一场突如其来的新冠肺炎疫情，重创商品服务贸易和产业链供应链，让全球经济社会活动陷入停滞状态，加剧百年未有之大变局中的世界动荡，深刻影响全球经济发展格局及世界安全稳定。以习近平总书记为核心的党中央站在中华民族伟大复兴的战略高度，立足“两个百年”奋斗目标把准时代脉搏，及时作出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的重大战略部署，以推动开放型经济更深层次更高水平发展。

税收服务链接生产、流通、分配、消费各个领域，关联并影响经济、就业、社保、医保、住房、教育、养老等社会生活数据资源配置。目前我国经济发展处于方式转变、动能转换、结构转型升级的攻坚期，体制性、结构性、周期性难题相互交织，国内外不确定性风险交叉传递，探讨如何提升服务“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”新发展格局的税收服务效能，更好地发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，意义重大。

一、新发展格局的路径选择

（一）“双循环”发展格局的演绎

1.“内外互促”经济循环历史悠久。我国经济发展“双循环”格局，至少可追溯到丝绸之路，在公元前二世纪形成的中国腹地与欧洲商业贸易通道的陆上丝绸之路、秦汉时期形成的古代中国与外国贸易往来的海上丝绸之路，只是一直都在以内生型经济市场为主体的国内大循环轨道运行。新中国成立后的市场经济体制，在旧中国经济体制基础上成功实现切换，基本处于国内单一市场的计划体制，直至改革开放启动。虽然人民生活得到基本保障，国家能够集中资源发展生产，但单一主体的经济体制效率不高，人民生活水平改善不大，城乡差别显著。直到1978年底党的十一届三中全会召开，开启政治经济体制改革，政治上摒弃“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”，推动逐步形成市场经济体制双轨运行，“对内搞活”与“对外开放”渐成一体，最终脱离以国内市场单一循环为主体的计划经济体制。2001年我国成为世界贸易组织正式成员国,经济循环全面融入经济全球化，外向型经济发展迅猛。统计数据显示，我国进出口总额由1980年的570亿人民币，跃升至2019年的31.54万人民币。

2.“两头在外”循环体系亟待转型。伴随我国经济迅速崛起，以国际大循环为主体的发展环境越来越复杂，特别是我国成为世界第二大经济体、全球制造业大国之后，过度依赖出口导向和外需驱动为主的市场循环体系难以为继。统计数据显示[1]，1980年我国外贸依存度（进出口贸易总额占GDP的比重）尚不足13%，2006年却高达64.24%。经济增长以国际大循环为主体的发展格局高度依赖外需驱动，抑制国内市场发育，经济发展质量不高、高端产业基础不牢、资源配置效能较低、容易受国际市场波动影响。以“两头在外”国际大循环为主体的经济发展格局，发展资源（核心技术）和市场（消费）交易都在境外，国内难于形成虹吸全球先进生产要素的超大规模市场，在博弈中容易陷入被动局面。2006年美国参议院通过一项决议，要求人民币在2006年必须“明显升值”，否则就要对我国商品加征27.5%的关税；同年12月中美举行第一次战略对话，我国外贸政策开始进行重大战略调整，积极扩大进口。改革出口导向和外需驱动为主的“两头在外”循环格局，大力发展超大规模国内市场，把外贸依存度降下来，成为开放型经济发展必然趋势。

数据来源：根据国家统计局网站的历年进出口贸易和GDP数据整理

3.“两头引领”循环体系应运而生。2007年开始我国“两头在外”的经济循环格局，悄悄向以内生型经济的国内市场大循环为主体、国内市场国际市场双循环相互促进的经济循环格局过渡。统计数据显示，2019年我国外贸依存度已经降到31.84%。我国外贸依存度越来越小、进出口贸易总量保持上升态势，说明经济增长偏向于依赖国内消费和投资，开放型经济发展逐步成熟，意味着海外经济波动传导的影响将越来越小，不再严重依赖海外市场循环拉动经济增长。2018年我国硬怼美国贸易战，说明经济发展格局发生较大转变。到了2020年，全球化经济发展格局再次发生极大变化，新冠肺炎疫情、中美持续冲突加剧世界经济衰退，可能在较长时间里影响甚至抑制我国经济的外部需求，推动加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

（二）经济循环主体的选择

1.外需无力驱动国内大循环。目前世界经济发展面临逆全球化挑战，美国和西方国家退守保护主义政策和国家主导的经济战略，通过汇率、贸易保护压制中国经济发展，政治军事上鼓吹中国威胁论，挑唆周边国家与我国对立，试图将我国孤立于国际环境中。尽管我国曾是经济全球化的最大受益者，但“两头在外”的经济循环格局，受制于变革前的旧全球经济体系，只是美国和西方国家在全球资源配置的一个廉价生产基地，导致我国经济社会发展片面化，廉价商品赚取外汇，补偿不了民生事业发展和生存环境短板。在全球产业分工中，我国经济处于发展末端，缺乏核心技术，以廉价劳动力优势为基础，以消耗能源和污染环境为代价，以加工出口、依赖外需为导向的大循环发展格局难以为继。

2.疫情蔓延阻塞国际大循环。新浪网数据显示，目前海外疫情累计确诊患者超过2300万例、累计死亡病例接近80万人、有80多个国家确诊患者过万例。其中，美国疫情二次爆发，每日新增确诊患者超过5万例；日本、澳大利亚和西班牙疫情出现反弹；印度、拉美、非洲等地新增确诊病例呈现快速上升态势，导致国际经贸往来大循环受阻，全球经济发展加速下滑。据国际货币基金组织（IMF）今年6月发布的最新《世界经济展望》报告，预测2020年全球经济将下降4.9%，将此前预期大幅下调1.9%。

3.美国打压破坏经济全球化。特别是当前美国受疫情失控和总统大选在即影响，尤其是特朗普由于选情告急，频繁对我国挑起事端，不遗余力遏制华为等高新科技企业，近期又签署行政命令拟禁止受美国司法管辖的任何人或企业，与抖音公司字节跳动、腾讯公司微信进行任何交易，企图切断中美经贸往来在运营商、应用程序、应用商店、云服务和海底电缆的联系，还派出航母战斗群骚扰南海和卫生部长访问台湾进行挑衅，倾举国之力全面打压中国，严重影响世界经济环境的稳定性，加剧全球经济循环不确定性不稳定性。

4.经济向好夯实内循环基础。受益于内生型增长模式的支撑和推动，我国经济发展循环稳定向好，以外需驱动循环为主体的发展格局加速转向以内需驱动经济循环为主体；受益于疫情防控到位，复工复产复商复市加速，国内经济社会活动基本恢复，领先全球。统计数据显示[2]，今年前6个月工业生产同比增长4.8%，接近去年同期水平；制造业PMI为51.1%，较5月份上升0.2个百分点，连续5个月高于荣枯线；固定资产、房地产和基建投资恢复明显，同比分别增长8.3%、11.7%和7.7%，均好于去年同期；出口超预期，同比增长7.2%创年内新高，较5月份上升6.7个百分点，展现出巨大的体制优势和经济韧性。

（三）新发展格局的推出

1.首次提出构建新发展格局。2020年5月14日，中共中央政治局常委会召开会议。会议指出，要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。[3]

2.确定以国内大循环为主体。5月23日，习近平总书记在参加全国政协经济界委员联组讨论时强调，要着力打通生产、分配、流通、消费各个环节，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势。[4]

3.新发展格局致力于打造未来发展新优势。习近平总书记在7月21日主持召开企业家座谈会时强调，在当前保护主义上升、世界经济低迷、全球市场萎缩的外部环境下，我们必须集中力量办好自己的事，充分发挥国内超大规模市场优势，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，提升产业链供应链现代化水平，大力推动科技创新，加快关键核心技术攻关，打造未来发展新优势。[5]

4.新发展格局强化跨周期宏观调控。7月30日，中共中央政治局常委会召开会议。会议指出，当前经济形势仍然复杂严峻，不稳定性不确定性较大，我们遇到的很多问题是中长期的，必须从持久战的角度加以认识，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，建立疫情防控和经济社会发展工作中长期协调机制，坚持结构调整的战略方向，更多依靠科技创新，完善宏观调控跨周期设计和调节，实现稳增长和防风险长期均衡。[6]

新发展格局从首次提出构建、逐步形成到加快形成“三级跳”，历时不足三个月，说明我国经济发展亟需从“以外向型经济发展为主体的国际大循环”加速向“以内生型经济发展为主体的国内大循环”转换。习近平总书记在9月1日召开的中央全面深化改革委员会第十五次会议上强调，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略决策，是事关全局的系统性深层次变革[7]。

二、新发展格局的税收服务

在加快形成新发展格局的关键时点上，重新审视税收与经济、税收与“双循环”新发展格局的辩证关系，抓住我国经济发展方式转变、动能转换、结构转型升级的契机，有利于用好用足大规模减税降费优惠政策助力扩大内需和创新发展，依法依规征收税费提升税收治理效能，在激烈的国际竞争中抢抓后疫情时期我国经济高质量发展的新机遇，实现税收治理现代化。

（一）税收服务与新发展格局

1.税收与新发展格局的辩证关系

经济决定税收，税收影响经济，二者互相依存互相影响互相促进。“双循环”新发展格局引领税收未来的依据主要来源三个方面：一是生产资料所有制的性质决定税收分配的性质和形式。新发展格局没有改变我国现阶段以生产资料公有制为主体、多种经济成分并存的所有制结构，这就决定了新发展格局下我国税收分配的社会主义性质，分配关系、分配形式依然是多种多样的。二是经济结构决定税收分配结构。新发展格局的经济结构，无论是以生产资料所有制为核心的经济社会结构，还是以产业结构为核心的国民经济结构，这两个结构都对税收分配结构有决定作用。三是经济发展决定国家税收规摸和增长质量。新发展格局下科技创新加速经济社会发展，科技创新要素生产力发展水平决定着税收收人规模，科技生产力水平越高，税收收人规模越大，反之亦然；扩大内需提升消费能力、缩小居民收入差距，优化的经济结构决定税收收人质量，以数字经济为代表的新兴经济主体在经济结构中所占比例越大，税收收人质量越好，反之亦然。而税收发展将助力构建“双循环”新发展格局：一是税收负担影响新发展格局再生产规模和发展速度；二是税收分配结构影响新发展格局经济结构；三是税收分配效益影响新发展格局经济发展质量。由此可见，新发展格局引领税收改革，税收发展助力构建新发展格局。

在构筑“双循环”新发展格局中，我国将致力于集中力量办好自己的事，充分发挥国内超大规模市场优势。而确保积极有效用好这个优势，关键是正确认识和处理好潜力和动力的辩证关系，充分发挥税收职能作用，促进发展潜力向发展动力源源不断地转换，才能增进经济韧性与活力。超大规模的市场，意味着拥有扩大消费的潜力、扩大投资的潜力和提升技术的潜力，可谓空间巨大。但发展潜力并不会自动转为发展动力，税源也不完全形成税收。超大规模的市场优势需要转换成为发展动力，税源也才能兑现为税收。从税收角度看，应发挥税收职能作用，引导作为市场主体的企业，积极投身供给侧结构性改革，主动作为发展壮大；引导企业积极顺应消费升级趋势，满足多样化消费需求，提供高品质产品、创意产品和优质服务，尽可能把在疫情中被抑制的消费需求释放出来，把新型消费培育壮大起来；引导企业和投资更加注重以科技创新投入提升核心竞争力、抢占战略性新兴产业制高点，构筑未来竞争优势。财税部门也要积极扫除影响构建“双循环”新发展格局的体制机制性障碍，消除各类市场壁垒，畅通市场要素流通环节，补齐补强产业链，帮助企业转型升级，着力营造放心消费环境和税收营商环境，合理扩大有效投资规模，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设，抓紧对战略性新兴产业的布局，形成新发展动能。

2.密切关注税收属性演进

密切关注新发展格局背景下的税收属性演进。一是增强税收的政治属性。税收政策不仅是经济循环发展政策的重要组成部分，也是政治纲领、政治方略、执政理念和治国之策的有机组成部分，要坚持用政治眼光、政治立场来研究和推进税收治理，高质量推进新时代税收现代化建设，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。二是淡化税收的无偿性。特别是疫情期间，不论统筹做好疫情防控和经济社会发展各项工作，还是扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务，各项公共政策和行政管理措施都属于政府提供的公共产品范畴，都仰赖税收作为财力保障，凸显社会主义税收“取之于民、用之于民”的根本属性，让人们切身体会到所缴纳税收的再分配效应，淡化了国家凭借政治权力参与收入分配的无偿性特征。三是挑战税收的固定性。以数据作为关键生产要素的数字经济新经济、新业态、新模式快速发展，呈现出与传统经济截然不同的运行逻辑和盈利模式，对以传统经济为基础的税收制度和课税要素形成了冲击，对税收的固定性原则形成挑战。特别是在当前包容审慎的政府监管理念下，科学确定税收与新兴业态的稳定连结点，避免新经济在与传统经济的共同发展中形成不合理的税负比较优势，考验着执政者的治理智慧和治理能力。四是影响税收的强制性。随着现代国家治理理念深入人心，人们将从更广范围、更深程度直接参与国家治理和社会管理，税收法律作为治国理政的重要方式，必将更加反映全体人民的意志，更加符合人民的利益，法律法规的合意性、合理性将大大增强，纳税主体的税法遵从度也将逐步提升，一定程度上淡化了税收的强制性特征。

3.妥善处理税收与新发展格局的关系

既要全面落实减税降费政策红利，又要强化依法依规征收税费。经济决定税收，减税降费是国家对扩大内需、科技创新的社会资源让渡，旨在将更多的生产要素交由市场主体支配，最大程度地发挥市场在资源配置中的决定性作用。税务部门要妥善处理减税降费与依法征税的辩证关系，积极推进“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税收治理现代化建设，为提供社保、医保、住房、教育、养老等公共产品集聚财力，推动新发展格局背景下经济社会良性循环。

（1）妥善处理新发展格局与税制的关系。税制的确定要遵循公平与效率原则，既要照顾到社会的公平、公正，为不同的经济主体创造公平竞争的市场环境，又必须有利于促进效率的提高;要遵循激励与约束的原则，既要体现“双循环”新发展格局的方向和客观要求，有利于建立促进经济发展的激励机制和约束机制，又不能妨碍经济的发展和增长，对不利于新发展格局的恶性竞争行为要加以约束和抑制；还要遵循促进社会进步和社会公正的原则。

（2）妥善处理新发展格局与财税政策的关系。财税政策和货币政策是宏观经济调控的两大支柱政策，其中财税政策的作用越来越重要。税收是财税政策的重要内容和核心手段，无论是投资、消费还是出口，都与财政政策和税收政策有关。投资、消费与税种的设置、税率的高低、优惠政策的多少、优惠的方向关系非常密切。比如所得税，无论是企业所得税还是个人所得税，都和企业个人的生产消费、生活消费能力有密切关系。出口更是与出口退税税收、政策的制定和调整有密切关系。出口退税政策对增加出口虽然有直接关系，也增加防范骗取出口退税风险的压力。

（3）妥善处理新发展格局与税收征管的关系。新发展格局与税收征管的关系，主要是依法征管的智能化水平和数字化程度对于优化税收营商环境有重要影响。特别是数字税收征管过程中，传统税收管理难以遏制税收流失，更重要的是弱化了税收秩序，影响市场公平竞争。

（二）税收服务的几个原则

1.坚持党对税收服务的全面领导

服务新发展格局的税收服务，必须坚持和强化党对税收服务的全面领导，将党要管党、全面从严治税和税收服务现代化有机结合起来。依托严密的组织体系，构建全面从严治税新格局，形成各级税务局党委与地方党委及其工作部门共抓税务系统全面从严治党的合力；依托清晰的责任体系和问责体系，落实税收服务主体责任，保证从严治党责任贯穿税收服务全过程；依托明确的目标体系、严明的制度体系和有力的保障体系，提高各级党委把方向、谋大局、抓落实、促发展的能力和定力，促进税收服务制度化、规范化和科学化。

2.坚持全面落实新发展思想

服务新发展格局的税收服务，贯彻以人民为中心的新发展思想“不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节”，将一般意义上的“为纳税人服务”提升到税收服务现代化“为人民服务”目标追求，切实提升纳税人缴费人获得感。落实“加大减税力度”“减轻企业税费负担”等扩大内需的简政红利，确保新发展思想贯穿税收服务全过程，拓展税收立法、税收司法、依法征管、征纳法治，优化税收营商环境，将促进社会公平正义“共享发展成果”作为税收服务现代化成功与否的判定标准。

3.坚持推进集成协同服务

（1）必须与国家治理现代化相匹配。比如2018年的国税地税机构合并，与党和国家机构改革方案相匹配；2019年更大规模减税降费，体现扩内需稳就业的政策取向，与国家治理现代化相匹配。服务新发展格局的税收服务，必须将税收由原有的经济范畴纳入到国家治理范畴，赋予未来税收服务所必须肩负的职责，在推动国家治理现代化进程中肩负起强有力的责任担当。

（2）必须与经济循环主体变化相契合。税收服务要在服务以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进上展现税收新担当新作为，找准阻碍开放型经济发展的税收机制，主动作为，精准施税，规范执法、优化服务，增强纳税人缴费人的获得感；特别是依法组织收入，为扩大社会公共产品供给提供财力保障；践行“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，注重实体经济发展，强化创新驱动战略，统筹区域发展，强化市场主体服务，关注扩大内需的减税降费诉求。

（3）必须与财税体制改革相衔接。深化税制改革、健全地方税体系是财税体制改革的核心内容，包括财政预算、税收制度、事权与财权。服务新发展格局的税收服务，要坚持简税制、宽税基、低税负、优结构、重公平、强征管、促合作的原则，统筹税收改革目标与政策抉择、政策性安排与制度化建设、减税降费的节奏与步伐、各项税收政策措施的实施落地，做好阶段性、临时性政策和长期性、制度性安排的总体谋划，兼顾短期与长远，持续深化六大税种改革，构建完备税收法律体系。

（4）注重与构建命运共同体相呼应。构建人类命运共同体体现中国的责任与担当，是推动全球化、贸易自由化是国际秩序主旋律。税收改革发展要站在全球服务层面，立足于人类社会发展的舞台中央，发出中国税收的声音，释放对世界的税收影响力，提升中国税收国际话语权。特别是数字经济时代，加强国际间税收合作、国际反避税、引导国际资本自由流动，深度参与国际税收规则和国际标准制定，推动BEPS行动计划、“一带一路”税收合作机制建设。

三、深度挖掘税收服务潜力

站在新时代税收服务的维度，服务加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，需要在统筹协调有关生产、分配、流通、消费的国际国内宏观经济政策的基础上，深度挖掘税收服务潜力，充分发挥税收在扩内需促消费，助力供给侧改革、经济模式创新、开放型经济发展等方面的基础性保障性作用。

（一）基于国内大循环的税收服务

新发展格局的重心在国内大循环。“两头在外”的经济循环格局，重心放在国际市场大循环，突出以出口导向和外需驱动为主要特征的经济全球化；而“两头在内”的循环经济格局，重心放在扩大内需、做大国内市场规模、构建完整内需体系、满足国内发展需求，以国内市场发展壮大带动世界经济复苏和国际市场循环。

以国内大循环为主体的新发展格局，基础在于扩大市场需求、稳定市场预期、提高资本投资和资源配置效率，构建完整的国内市场体系。扩大内需的前提是保障居民就业，没有就业就没有收入，收入少必然压缩消费需求。习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上强调，中国将顺应国内消费升级趋势，采取更加积极有效的政策措施，促进居民收入增加、消费能力增强，培育中高端消费新增长点，持续释放国内市场潜力，扩大进口空间。确保居民充分就业和可支配收入提升，难点在于调整优化收入分配格局，进一步做大中等收入群体、缩小中低收入群体。为此，提升税收服务效能要在推动保障就业和增加居民收入、提升消费能力、扩大消费需求等方面发挥税收调节功能作用。

1.降低个人所得税负担，提升居民消费能力。虽然我国目前拥有14亿人口、4亿中等收入群体的超级规模市场，但人均GDP水平与人均可支配收入之间差距过大。统计数据显示，2019年我国人均GDP、居民人均可支配收入分别为70892元和30733元，两者差距达2.31倍；且存在可支配收入分配结构严重失衡现象，2019年全国居民人均可支配收入的中位数为26523元，还有约6亿人口人均每月可支配收入不足1000元，进一步拉低国内消费水平和消费能力。落实做大中等收入群体、缩小中低收入群体的目标，以居民充分就业和收入提升支撑国内大循环，建议将个人所得税综合所得前面5级税率分别调整为2%、5%、10%、15%和20%，以减轻中等收入群体和中低收入群体的税收负担，提升他们的消费能力。同时，完善现有个人所得税的专项扣除项目规定，适时扩大专项扣除项目范围，增加部分税前扣除项目。

2.推进税制改革，弥补民生领域短板。对照卡莱斯基增长模式理论，发现2006年以前我国经济增长主要依靠扩大出口拉动，这种模式随着人口红利退化，劳动报酬增长、汇率升值压力增大，出口拉动经济增长出现疲软现象；2008年全球金融危机之后，我国经济增长开始启动房地产快速上涨刺激社会投资，加上扩大财政支出推动基础设施建设资产投资扩张，导致房价飞涨、财产性贫富分化加剧、地方政府债务风险累积，叠加新冠肺炎疫情冲击，卡莱斯基理论的“出口拉动、扩大财政支出、降利率或减税降费促投资”增长模式举步维艰，为增加劳动力及人力资本权重提供机遇。实现劳动报酬上涨、释放消费潜能、拉动消费增长，横向方面要引导社会资源支持发展实体经济、保民生保就业，纵向方面要防止短期需求的高杠杆风险刺激加剧长期失衡，建议加大涉及就业、社保、住房、教育、医疗、养老等民生保障投入的税制改革，比如加快出台房地产税政策抑制投机、扩大住房贷款利息、税延型养老保险或税优型健康险养老支出等项目税前抵免额度，增加居民可支配收入与获得感，促进消费增长和消费升级。

3.降低流转税负担，稳定就业激励机制。虽然2019年底我国市场主体总数达1.2亿户，但目前大多数中小企业和个体户以从事劳动力密集型行业为主，降低劳动力成本可以获得更大的就业激励、提供更多的就业机会，建议加快推进增值税税率三档并两档的同时，将2019年国家有关部门针对重点群体创业就业出台的短期性、临时性有关税收优惠政策适用对象扩大到所有企业和个体户，替代小微企业普惠性增值税减免优惠政策，并转变为长远的基础性制度，上升为法律，降低中低收入群体流转税负担。同时，优化完善“营改增”后特定行业过渡性政策，适时将银行贷款利息支出纳入增值税进项税抵扣范围，打通金融业与实体经济之间的增值税抵扣链条，建立现代化增值税留抵退税机制，切实降低企业税负；改革消费税征收环节和归属，尽快将生产或进口环节征收的现行消费税品目移至批发或零售环节征收，除烟草和石油部分外的税收留给地方，拓展地方收入来源；进一步推进地方税体系建设，培育壮大地方税税源。

4.稳定所得税优惠，助力小微企业发展。目前我国中小微企业市场主体构成以民营企业为主，降低民营企业的税收负担，有利于中小微企业摆脱经营困境，推动补齐链条投资和修复产业链供应链，切实提高民间资本的投资意愿，建议进一步完善支持科技创新的高新企业认定管理办法、研发费用加计扣除管理办法，激励中小企业加大研发投入；将2018年国家有关部门针对小微企业出台的短期性、临时性所得税优惠政策转变为长远的基础性制度，上升为法律，以稳定社会和企业预期。

5.增加农民财产性收入，缩小城乡差距。目前我国城乡居民可支配收入差距过大，不仅影响到全面小康社会建设的推进，还阻碍广大农村消费市场激活，抑制农村土地、劳动力等市场要素的合理流动和有效循环。统计数据显示，2019年我国城镇居民、农村居民人均可支配收入分别为42359元和16021元，两者差距达2.64倍。党的十八届三中全会决定赋予农民更多财产权利，全面推进“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”改革，建议全面落实重大改革措施中涉及财产性收入税收优惠，以缩小城乡收入差距，补齐国内大循环短板。

（二）基于高质量发展的税收服务

新发展格局的关键在高质量发展。新发展格局强调着力打通国内国际生产、分配、流通、消费各个环节，消除国内市场行政分割状态，把分散狭窄的区域市场聚变为国内统一强大规模市场；利用国内强大的市场，推进我国经济全球化的发展模式和机制改革，实现高端产业和基础立业发展自主可控的比较优势，虹吸全球先进创新要素，形成全球产业链集群，构建高质量经济发展格局。

中国特色社会主义已经进入了新时代，经济高质量发展将致力于提高生产要素、生产力和资源配置效率，升级产业结构、市场结构和区域结构，推动经济均衡发展。目前我国税收筹集过分依赖生产、交易环节的商品劳务，直接税占比偏低，特别是房地产过度扩张的收入分配制度、过度依赖出口的税收关系协调，以及数据产业与传统产业交叉的税收征免边界模糊，影响收入分配、消费升级和财富积累，甚至国内国际经济循环可持续发展。应加快推进税制结构调整，健全现代税制体系，着力提升税收服务效能。

1.完善支持科技创新。推进“两头在外”循环体系转型升级，需要进一步完善支持科技创新的财税政策，充分发挥税收服务在激活国内市场资源优势，强化基础研究、注重原始创新，加快科技创新和集成电路等关键核心技术攻关，锻造产业链供应链长板，补齐产业链供应链短板，畅通国内大循环、引领国际大循环的功能。建议完善税务、海关、科技等跨部门协调机制，提高促进科技创新型企业关键核心技术创新的部门协调效率，破解中小微民营科技型企业税收优惠政策获得感不明显的障碍；简化税收管理机制，加快完善地方税体系，培育房地产税等地方主体税种，逐步提高直接税比重、弱化流转税对企业经营的影响，缓解科技创新型企业前期研发投入大、孵化和效益周期长的压力；完善新技术新业态新模式分类管理，跟踪高新产业发展动态，制定促进高新产业发展的财税优惠政策，对税负偏高、增值税未能有效抵扣链的高新产业部门，实施超税负返还优惠政策，降低创新型企业税负，提升企业创新积极性；拓宽科技创新型企业增值税抵扣范围，细化增值税抵扣项目和人工投入成本等主要研发投入项目抵扣管理办法，降低小规模创新型企业增值税负担；协同搭建产学研企合作平台，促进科技成果产业化和资本化。

2.推进房地产税改革。我国房地产行业体量庞大，产业链涉及上下游20多个行业，房地产相关收入还是地方财政的重要财源。数据显示，2018年地方政府通过土地出让筹集房地产相关税收、土地出让金等收入达9.1万亿元，占地方财政本级收入的53%、可支配财力的38%。但房地产业过度扩张，不仅严重挤压民间投资和社会消费，还挤占大量的优秀人才资源，造成数字经济、智能制造、生命健康、新材料等科学研究与试验发展密集型行业人才流失，抑制技术进步和影响潜在增长率。新发展格局背景下房地产将逐步进入存量房时代，房地产企业新拿地、新开工总量将会减少，土地出让收入、房地产建设环节和交易税收将持续下滑。目前我国房地产业税收服务“重增量轻存量，重交易轻保有”，建设环节和交易环节涉及增值税、契税、个人所得税、增值税附加税费、印花税、土地增值税等多个税种；保有环节仅涉及房产税和城镇土地使用税，且个人非营业房免税，加上税收具有转嫁效应，在经济发达城市、人口流入区域、产业聚焦地区，房地产市场需求旺盛，房产交易税收直接转嫁给需求方，增加购房者负担，税收调节房价作用不明显。建议借鉴西方发达国家“重保有、宽税基、简税种、低税率”的住房税收体制，适时出台保有环节税收征收政策，除少数如国家机关、宗教、慈善机构、公共场所等予以免税，其它存量和增量房产持有者均应纳入征税范围，保有环节按房产实际面积扣除抵免面积后开征房地产税，交易环节按实际交易价格或评估价格开征转让所得税，保有环节房地产税税负不宜过高，交易环节转让所得税不宜太低，既降低居民税收负担和征管阻力，又抑制投机炒作和增加税收收入。

3.拓展区域税收服务。服务构建统一、竞争、有序和开放的市场体系，是税收服务加快形成新发展格局的重点。统计数据显示，2019年我国区域市场协调发展扎实推进，东部地区、中部地区、西部地区、东北地区实现GDP分别比2018年增长6.2%、7.3%、6.7%和4.5%；京津冀地区、长江经济带地区和长江三角洲地区实现GDP分别比2018年增长6.1%、6.9%和6.4%。意味着税收服务有效嵌入将分割状态的行政区划经济转向开放型区域经济、分散狭窄的区域市场转向国内统一强大规模市场，以依赖出口外需导向的循环发展模式转向发挥内生型市场比较优势、实现产业发展的自主可控要求、形成国内强大市场、虹吸全球先进创新要素。建议适时将支持和服务京津冀区域一体化、长江经济带区域一体化和长三角区域一体化发展的税收征管服务措施复制推广到全国，丰富区域税收征管一体化和办税便利化改革内容，形成更高质量更高水平的税收支持体系，确保税收支持和服务区域经济一体化发展的措施给市场主体带来实实在在的好处。

4.优化涉外税制激励。经济进入后全球化时代，意味着在改革开放初期确立的以税率优惠、先征后返、减免等优惠政策为核心吸引外资的模式，特别是区域性税收优惠负效应愈发显现，投资者更加看重投资的安全、环境的优化、盈利的前景、制度的创新及其他综合因素，政策红利释放的竞争性越来越小，还弱化企业竞争力、催生政府间恶性竞争，可能导致国家税款流失、加剧国际税收冲突。一是构建国内国际税收利益协调机制、税收利益分享机制、有序税收竞争机制和高质量税收实现机制，以培育新增长极和动力源拉动市场双循环，促进新型城镇化，推动城市群、都市圈一体化发展，提高经济潜在增长率和市场资源配置效率，促进区域经济协调发展和布局优化。二是以协同发展稳定双循环，持续优化税收营商环境和推进经济全球化税收服务，与欧盟、日韩、东盟及“一带一路”沿线国家深化税收合作，通过高质量发展进出口贸易和跨国投资，为国内供给侧结构生改革注入国际资本、高端人才、先进技术等生产要素，推动与国内供需体系有机联动，实现产业链向中高端领域延伸和经济高质量发展，促进国内大循环。三是稳步降低关税水平和出口退税制度成本。习近平总书记多次强调，中国将进一步降低关税，削减制度性成本。自1980年首批涉外税收法律规范发布以来，我国逐步完善涵盖关税、出口退税、所得税等主要内容的涉外税收法律制度体系，推动我国从出口贸易大国向投资大国转型、从商品输出国向资本输出国升级，国际税收服务实现从涉外税收、国际税收、国际税收升级版的“三级跳”，走上法制化、规范化道路，在国际税收体系中的地位显著提升。但退税率多变影响出口效率、退税方法不一导致不公、防范骗税手段效果有限，叠加经济下行，虚开增值税专用发票骗取出口退税难以遏制。张春桥律师通过案例库检索关键词发现[8]，骗取出口退税案例数量在2016年、2017年、2018年和2019年大幅增加。建议逐步下调关税总水平直到实现零关税，同步设立出口退税政策过渡期直到完全取消出口退税，提升中国税收话语权。

5.加快智慧税制建设。以5G、大数据、人工智能、区块链等新技术为代表的现代信息产业蓬勃发展，推动数字经济与传统经济深度融合。习近平总书记多次强调“要加快释放新兴消费潜力，积极丰富5G技术应用场景，带动5G手机等终端消费，推动增加电子商务、电子政务、网络教育、网络娱乐等方面消费。”“要抓住产业数字化、数字产业化赋予的机遇，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设，抓紧布局数字经济、生命健康、新材料等战略性新兴产业、未来产业，大力推进科技创新，着力壮大新增长点、形成发展新动能。”数据显示[9]，2019年我国数字经济增加值规模高达35.8万亿元，名义增长15.6%，占GDP比重达36.2%，数字经济地位进一步凸显。新技术、新经济、新业态将彻底颠覆建立在传统经济业态基础上的税收服务体系，倒逼税收服务数字化智能化。建议推进5G时代的金税四期建设，对税务系统现行业务流程、组织架构、职能设置、数据服务、信息保障等方面进行根本性、革命性的重构。重点加强涉税数据基础设施建设，抓紧完善现行税收法律法规制度，以税收征管法修订为契机，借助现代信息技术及其衍生品，有效化解数字经济税收征管权力弱化问题、纳税人真实身份与纳税地位技术识别问题、数字经济税收管辖权划分问题、居民税收管辖权和来源地税收管辖权认定问题，以数据征管技术化解数字经济问题；借助国家大数据中心和各地各部门数据库，构建党建引领、政府主导、部门配合、社会协同的税收数据平台，加大虚拟经济、平台经济等领域逃避纳税的数据采集、分析、查处和惩治力度，防范数据逃税、数据避税等各种涉税犯罪，解决数字经济征纳信息不对称、传统税收服务失效、征纳双方及第三方之间权利与义务分配等问题，提高数据纳税人的税法遵从度。

（三）基于开放型经济的税收服务

新发展格局的目标是开放型经济。以国内大循环为主体的新发展格局，绝不是重走改革开放之前“关起门来搞自给自足”国内单一市场自我循环的老路。习近平总书记曾多次强调，中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。以国内大循环为主体，是通过优化要素配置、发挥内需潜力，培育参与国际合作和竞争的新优势，以持续发展壮大的国内市场改变国内企业参与国际产业竞争的形式、方式和途径，促进和带动国内企业参与国际市场循环，实现国内国际两个市场融通、国内国际两种市场资源互补，协同推动建设开放型世界经济，推进经济全球化高质量可持续发展。

着力推动国内市场国际市场双循环相互促进，税收服务应着眼于提高资金、土地、劳动力、技术、数据等要素的市场化配置能力，畅通国内国际经济双循环机制，推动深化要素市场化改革。服务国内国际双循环相互促进，必须推动以税收优惠为核心的传统模式向以制度创新为导向的转型，坚持平等互利、对等协商和协同共治的原则，妥善处理好循环税收关系。首先，既要有利于维护我国经济权益，又要注重有利于吸引国际投资、引进海外先进技术，有利于我国企业走向世界，避免双重课税与国际逃避税。其次，既要坚持收入来源国优先征税的原则，充分保障我国的税收权益，又要注重兼顾居民税收管辖权原则，积极应对跨国大企业引发国际税收竞争与挑战，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的国际税收制度体系。第三，既要防范和打击出口骗税，维护市场公平竞争，防止税收流失，又要优化双循环税收服务，保护企业合法权益。第四，既要落实好《反垄断法》有关竞争规则、外商投资安全和公平竞争审查制度，定期公布相关信息，维护国家安全和市场公平竞争，避免跨国大企业依靠垄断优势损害我国产业发展，又要优化税收营商环境，落实好《外商投资法》相关细则，确保相关优惠政策落地，增强外国投资者信心。第五，既要对接创业创新市场双循环，促进5G、大数据、人工智能、区块链等科技创新成果和新技术迅速转化为现实生产力，推进数字化智能税收服务体系建设，服务打通支撑双循环的全流程创新链条，又要对接数字经济赋能市场双循环，促进5G基站、新能源汽车充电桩等新型基础设施建设，推动数字技术产业化、传统产业数字化，提高产业链供应链的稳定性。

服务加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，税收服务大有可为，在促进依靠内需市场驱动、优化经济结构和完善产业链供应链、推动经济繁荣稳定、提升抵御外部风险能力的同时，致力于发展开放型经济，引导出口拉动增长模式从依赖出口低端产品占领市场转向分享国内经济发展红利、引领全球高端价值链，实现国内国际市场同频共振。

课题指导：张道金

课题负责：林绍君

课题成员：杨  柳、游庆文、陈文裕、吴泽林

课题执笔：陈文裕

【参考文献】（略）