陈 莺

 

【内容摘要】实施更大规模减税降费，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。减税和降费双轮驱动，是激发全社会生产活力和潜力的制度安排，但分属于不同概念范畴。降费方面，国家出台的一系列基本养老保险、文化事业建设费、教育费附加等降费政策，充分践行了以人民为中心的发展思想，减轻了企业和职工实际缴费负担，同时统筹兼顾社会保障事业的长期稳健发展。本文就基本养老保险降费政策落实的发展现状、具体情况、成效、等内容，进行研究探析，指出存在的养老金保障压力持续增大、隐性费负不公、执法处境尴尬等问题，在此基础上，提出顺应构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的需要，进一步完善基本养老保险降费政策的初步构想。

【关键词】基本养老保险  降费政策  政策效应

 

为了减轻企业负担、激发市场主体活力，近年来，党中央、国务院大力推行了一系列的减税降费政策。尤其是2020年以来，市场和资源在外的国际大循环动能明显减弱，习近平总书记就多次反复强调要加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。其中减税降费政策对发挥国内市场内需潜力，进一步畅通良性循环，实现市场主体更加强劲可持续的发展，发挥着积极作用。2020年1-6月，全国累计减税降费1.5万亿，其中减税5414万元，社保降费9631万元。减税政策效果主要集中增值税、所得税，降费政策涉及基本养老保险、工伤险、失业险、医疗保险等，其中基本养老保险占降费总额近70%，是降费政策落实到位的主要载体[1]。基本养老保险费征收管理是一项关注度很高的民生工程，涉及人数多、部门多、业务复杂，降率、减免、缓征等降费政策的效果如何值得研究探讨。本文重点研究了2019年以来的基本养老保险降费政策，按发展现状、实施情况及成效、存在问题、建议措施等方面进行阐述。

一、我国基本养老保险降费政策的发展现状

我国基本养老保险降费政策可以从实施实践、内容和受惠主体三个方面展开分析。

（一）以降费政策实施实践为视角的分析

关于我国基本养老保险高费率的问题，学术界有较多的研究。如郭宁（2019）认为，相较于发达国家，我国企业单位缴费率过高，超出了企业承受能力，出现企业逃缴社保费情况；而个人缴费率较低，可适当提升。王哲（2019）提出，企业基本养老保险缴费负担过重，给企业造成经济负担，经营难度增加。孟荣芳（2014）认为，由于缴费负担重，不少企业进行变通，无法按工资总额交纳，人为降低了缴纳基数。但是鉴于基本养老保险支出的困境，所以十多年来我国都未出台降低基本养老保险费的措施。

一直到2019年，受到多因素影响，中央政府大力推进了两轮降低基本养老保险费的举措。第一轮是2019年5月1日开始实施的基本养老保险降费政策，主要为深化供给侧改革，激发微观主体活力、促进经济增长，更好应对国际经济形势变化，促进构建以国内大循环为主体的新发展格局，此次的降费政策时效性是长期的；第二轮是2020年2月开始实施的基本养老保险降费政策，主要为支持新冠肺炎疫情防控，减轻企业负担和推动各行业复工复产工作，此次的降费政策是阶段性的。

（二）以降费政策内容为视角的分析

从内容上，可分为四部分：一是降低费率。单位缴费费率从20%--18%降至16%。二是调整缴费上下限。对缴费基数超过或低于上下限的，按上下限数额交纳，上下限数额分别是当年度统筹范围内就业人员加权平均工资（简称社平工资）的3倍和60%，但社平工资的测算，原先是城镇非私营单位就业人员平均工资，本次降费政策调整为全口径城镇单位（含私营单位）就业人员平均工资。福建省2019年1-4月调整前社平工资为6356元/月，调整后为5389元/月[2]。三是减免征收。受疫情影响，2020年2月到12月，除湖北外各省份，对中小微企业免征企业养老、失业、工伤保险单位缴费，从2月到6月对大型企业减半征收。四是申请缓缴。受疫情影响生产经营出现严重困难的企业，可申请缓缴社会保险费至2020年12月，缓缴期间免收滞纳金。

（三）以受惠主体为视角的分析

依据《中华人民共和国社会保险法》第十条、第二十条规定，从受惠主体不同，可分为四大种类：机关事业单位基本养老保险、企业职工基本养老保险、灵活就业人员（含无雇工个体工商户）基本养老保险、城乡居民基本养老保险。

机关事业单位人员基本养老保险，主要依据《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发【2015】2号），从2014年10月1日开始执行。适用于公务员和参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员。机关事业单位人员基本养老保险费由单位和个人共同负担，单位缴纳基数为本单位工资总额，个人缴纳基数为本人缴费工资。

企业职工基本养老保险，具体条例及相关制度由各省人大及部门各自颁布。我省于1998年1月1日开始实施《福建省城镇企业职工基本养老保险条例》（闽常【2000】28号），适用于城镇各类企业及其职工和城镇个体劳动者。企业职工基本养老保险由社会统筹基金和个人账户组成，社会统筹基金基本由单位缴纳。

灵活就业人员基本养老保险，原先归属于企业职工基本养老保险，但由于征收对象、缴费基数、缴费比例、待遇政策等与企业职工基本养老保险有较大不同，所以在《关于完善企业职工基本养老保险制度决定的若干问题的通知》（闽政办【2005】227号）中，对企业职工、灵活就业人员（含无雇工城镇个体劳动者）分两类对缴费费率、基数、个人账户归集等进行规定。基于此，下文也将分开讨论。

城乡居民基本养老保险，主要依据《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发【2014】8号），将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并实施，统一为城乡居民基本养老保险，从2014年2月开始实施。城乡居民基本养老保险基金适用于年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民。城乡居民基本养老保险账户由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。

每一受惠主体养老保险征收管理的基数、结构、费率、待遇支付等都有所不同，因此受降费政策的影响也各有不同。

二、我国基本养老保险降费政策实施情况及成效

2019年以来实施的基本养老保险降费政策，内容丰富范围广泛。本文以不同受惠主体为维度，结合降费政策内容，对实施情况进行分析。

（一）具体实施情况

1.机关事业单位基本养老保险征收及降费政策实施情况

2019年5月实施第一轮降费政策之前，基本养老保险单位缴费比例为20%，之后降为16%，其它缴费比例保持不变。截至2019年福建省参加机关事业单位交纳养老保险的人数为887527人，占所有参加基本养老保险总人数的6.2 %（如图1），全年缴费总额（不含职业年金）为160.03亿元，占当年基本养老保险入库总额的19.8 %（如图2）。其中全省以缴费基数下限缴纳的为1628人，占总数0.2%，多为刚入职人员，以上限缴纳的为1137人，占总人数0.1%。

在第一轮的降费政策中，就福建省而言，机关事业单位的单位缴费费率降低较多，以2019年为基数，预计每年将减免全省机关事业单位23亿元以上基本养老保险，减轻了各地财政的负担；但以上下限缴费基数缴纳的人员较少，所以缴费上下限调整，对缴费影响不大；第二轮优惠政策重点倾向扶助复产复工，对机关事业单位影响微小，仅让社会团体、民办非企业单位享受与大型企业同等的减免费政策，此类型单位占比微小，影响不大。

 

图1  福建省2019年基本养老保险缴费人员构成

 

图2  福建省2019年基本养老保险缴费数额构成

2.企业职工基本养老保险征收及降费政策实施情况

去年以来推行的两轮基本养老保险优惠政策，重点针对群体都是企业职工。2019年5月实施的第一轮降费政策，企业职工基本养老保险单位缴费比例由18%降为16%，个人缴费比例保持不变。如表1所示，2019年福建省参加企业职工基本养老保险的人数为4530234人，占所有参加基本养老保险总人数的30.9 %，入库数额为587.7亿元，占当年基本养老保险入库总额的72.5 %；以上下限缴纳费款人数分别是1.4%和0.6%[3]。以2019年为基数，预测因第一轮降费每年将减免全省企业约50.6亿元以上基本养老保险，其中受缴费上下限调整减免约5.5亿。

表1    企业职工基本养老保险征收情况    单位：万元

	人数			基本养老保险		缴费总额
	总数	其中： 以上限缴纳	以下限缴纳	单位缴费	个人缴费
2015	2624860	15916	998	——	——	——
2016	3273305	18403	2607	3050443	1355753	4406196
2017	3683829	22106	2270	3325373	1477943	4803316
2018	3869030	17228	5491	3857031	1714236	5571267
2019	4530234	61189	28113	3996735	1880816	5877551

数据来源：福建税务特色征管系统

2020年2月开始实施的基本养老保险减免降费政策，全省参照工信部文件标准，根据统计局、人行等部门提供的数据，划分大企业3424户、中小微企业457625户，民办非企业和社会团体8254户，2-6月共免征企业单位缴费部分费款78.74亿，其中大企业免征14.64亿。

3.灵活就业人员基本养老保险征收情况及降费政策实施情况

在省人社厅、省财厅、省地方税务局《关于做好企业职工基本养老保险费征收基数管理问题的通知》（闽人社文【2014】364号）中要求，从2015年1月起，福建省灵活就业人员（含无雇工个体工商户，下同）缴费基数按1600元执行，力争通过5年使缴费基数达到上年度城镇非私营单位在岗职工平均工资60%。按照上述文件精神，每年缴费基数以一定幅度增加，缴费比例为20%，全部由个人承担（本文暂不考虑特殊人群的补贴政策），因此第一轮降费政策只对其缴费基数有影响。截至2019年12月，福建省参加灵活就业人员基本养老保险的人数为475085人，占所有参加基本养老保险总人数的3.2 %，缴费总额为40.1亿 ，占当年基本养老保险入库总额的4.9 %。

 

表2  灵活就业人员基本养老保险征收情况

	人数			基本养老保险		缴费总额（万元）
	总数	其中： 以上限缴纳	以下限缴纳	最低月缴费基数(元)	最低年缴费额(元)
2015	504102	32	502884	1600	3840	227027.5
2016	500758	20	499986	2100	5040	281287.1
2017	489741	21	489165	2600	6240	343298.4
2018	598132	22	597799	3100	7440	389076.6
2019	475085	7	474981	3100	7440	400930.1
2020	614112	2	613593	3234	7761.6	——

数据来源：福建税务特色征管系统

表2可以看出，灵活就业人员大都因无固定工业、收入低等原因，99%人员选择按缴费基数下限缴费，所以与机关事业单位相反，缴费上下限调整，对缴费影响很大。按照闽人社文【2014】364号）要求，2015-2018年连续4年年缴费基数增加6000元，最低年缴费额增加1200元/人，每年增长率25%以上。2019年第一轮降费政策实施，调低缴费上下限后（福建省2019年调整前社平工资为6356元/月，调整后为5389元/月），减缓基数增长速度，2019保持不变，2020年最低年缴费额比上年仅调增321.6元，增长率为4.3%，低于GDP增长速度，同时完成“通过5年使缴费基数达到上年度在岗职工平均工资60%”的目标。第一轮降费，减免全省个体工商户（无雇工）和灵活就业人员 5500万元[（6356-5389）*60%*20%*475085）]以上基本养老保险。第二轮阶段性减免费政策，对灵活就业人员基本没有影响。仅提出2020年可自愿暂缓缴费，2021年继续缴费的，年限累计计算。

4.城乡居民基本养老保险征收情况及降费政策实施情况

城乡居民基本养老保险缴费对象是年满16周岁，非机关和事业单位工作人员及不属于企业职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民。目前，福建省城乡居民基本养老保险属县级统筹，省政府规定各市、县（区）根据实际情况增设缴费档次，但最高缴费标准不超过当地灵活就业人员基本养老保险年缴费额。以三明市为例，2019年起缴费档次设为200元至5000元共14个档次。截至2019年12月，福建省参加城乡居民基本养老保险的人数为8745918人，占所有参加基本养老保险总人数的59.7 %，缴费总额为22.5亿，仅占当年基本养老保险入库总额的2.8 % 。这两轮的社保费减免政策，不论是降低费率、还是降低上下限基数、或是减免征收政策，都不涉及城乡居民基本养老保险。

（二）推行基本养老保险降费政策的重大成效

1.受惠面广，企业成本降低

相对于税收政策各种条件限定，基本养老保险降费政策普及面广，100%的企业都能享受。在2019年的降费政策中，全省共有参保企业461049户都适用降费率政策。在2020年支持疫情防控的社保费减免降费政策中，全省大型企业及分支机构（不含厦门）3424户及民办非企业和社会团体8254户，享受2-6月单位缴费部分减半征收；中小微企业（不含厦门）457625户享受2-12月单位缴费部分全部减免，有效降低企业成本。

2.减免力度大，市场活力增强

据以上统计，受2019年降费政策影响，每年全省基本养老保险费收入将减少84.2亿，其中，企业缴纳的基本养老保险将减少50.6亿；受2020年社保费减免政策影响，2-6月共免征企业单位缴费部分费款78.74亿，其中大企业免征14.64亿。按近年来省统计部门提供的，省内工业企业流动资产周转次数2.6次/年测算[4]，2019年至今福建省社保费减免政策给企业带来的资金流至少达到336.28亿元。对企业降低用工成本、缓解资金压力、改善经营状况、促进复工复产等发挥了政策加倍扩大的乘数效应，进一步激活微观主体和市场的活力。

3.流程简单，及时享受优惠

企业享受社保费减免政策，流程简单，对2019年社保费费率调整及缴费上下限基数调整，税务部门直接修改申报软件，无需缴费人其它操作。2020年支持抗“疫”的社保减免，因涉及大型企业与中小微型企业享受政策不同，税务部门依托大数据，对接工信局、统计局相关部门，根据中小企业划型标准和有关规定，及时获取全省第四次经济普查结果等统计情况，作为企业划型参考；依托联席会议制度，与人社、财政部门共同对社会保险费减免的适用对象、单位划型、减免流程、退费缓缴等内容细化分解，明确部门责任，细化职责分工。降费政策享受过程中，原则上不需要企业报送任何资料，仅对提出疑议的缴费人，需根据其财务报表、证照登记等资料进一步核实，确保分类结果准确。

4.完善政策，公平竞争环境逐步形成

全国的费率差异明显缩小，所有养老保险单位费率高于16%的省份都已经降低到16%，低于16%的仅有少数几个省，将逐步过渡到位，促进更加公平的市场竞争环境形成。同时，所有省份都依据各省城镇单位（含私营单位）就业人员平均工资，调整了缴费基数上下限标准。

三、我国基本养老保险费降费政策存在的问题

（一）养老金保障压力持续增大，地方不平衡加剧

早在本次两轮社保费减免政策出台之前，我国基本养老金的可持续稳定供给问题就已横亘于各地政府面前。而本次的两轮降费政策涉及面之广、力度之大又前所未有，在给予了企业深度扶持，促进复产复工，稳定经济发展的同时，也带给财政资金很大的压力。  

根据人社部数据，2019年全国基本养老保险基金总收入为56083亿元，支出51896亿元，年末累计结存62339亿元，其中企业基本养老保险基金收入37830亿元，支出34631亿元[5]。虽然从整体上看，目前我国基本养老保险基金仍处于平衡状态。但养老保险总收入构成值得注意，为缓解养老保险基金支出压力，财政补贴逐年扩大，基本养老保险基金总收入中包含了来源于财政补贴的收入，而不是养老保险征缴。在财政大力度的补贴下，养老保险基金结余也仅够在当年水平下维持一年的基本支出，再加之连年上调的退休金和人口老龄化的加剧，养老保险支出压力将持续增大。

2018年，中国社会科学院世界社保研究中心撰写的《中国养老金精算报告2018-2022》指出， 2022年全国将由不到2个缴费者赡养1个退休者；2018-2022年“收不抵支”省份的个数约为13-14个，占全国省级行政区近40%[6]，基金累计结余在各省间的差距进一步拉大，北京、广东等东部高积累省份基金规模继续升高，东北、西北部分省份结余耗尽风险加大。随着去年以来两轮社保费减免降费政策的落实，各地养老金保障压力持续增大，地方不平衡加剧，对地方财政提出了挑战。

（二）不同群体享受降费程度不同，造成隐性费负不公

灵活就业人员是城市生活中无固定职业人员，收入较低，缴费能力较弱，虽然总体缴费比率20%低于机关事业单位人员和城镇企业职工的24%，但灵活就业人员所有缴费金额自筹，机关事业单位人员和城镇企业职工个人缴费部分仅为8%。同时，计入个人账户的养老保险，灵活就业人员同机关事业单位人员及城镇企业职工一样，又仅有8%,在职死亡或者退保时，只有个人账户才可以继承或退保。而且，灵活就业人员的缴费基数每年设定不低于全省社平工资60%，2020年的缴费基数为3234元/月，缴费基数不低甚至高于部分企业职工。在缴费基数相同情况下，灵活就业人员缴费金额是企业职工个人缴费金额的2.5倍。

而本轮的降费政策，加剧了灵活就业人员费负不公。在2020年2月阶段性降费政策实施之前，有雇工的个体工商户经常参照灵活就业人员参保，理论上有雇工个体工商户本应视同企业缴纳社保，但之前为享受20%税率，有雇工的个体工商户经常让雇工自行按照灵活就业人员参保。在2020年2月阶段性降费政策实施之后，由于企业可以减免16%的单位部分缴费，有雇工的个体工商户都重新办过社保登记，视同企业缴费。更有甚者，为退休以后取得更高待遇，还按社平工资3倍的高限进行缴费。同样是个体工商户，有雇工的参照企业缴费，享受了阶段性减费政策；无雇工的按照灵活就业人员缴费，不能享受阶段性减费政策。由于政策存在一定的缺陷，费负隐性不公进一步体现,个别灵活就业人员还通过违规操作,与企业合伙捏造虚假劳动关系,造成骗保事实。

这两轮的社保降费政策对灵活就业人员优惠甚微，特别是第二轮支持疫情的阶段性降费政策，对灵活就业人员没有任何减免。而在实际中，可以看到由于疫情影响，交通管控、实体经济不景气等，对灵活就业人员的冲击也是巨大的，甚至直接影响他们的温饱问题。从这个层面上说，这两轮的社保降费政策进一步扩大了灵活就业人员与机关事业单位及企业职工缴纳社保的不对等性，造成隐性费负不公。

（三）整体费负仍然偏高，且存在反弹隐患

首先，2019年第一轮降费率后我国企业社保综合费率仍高达36%左右（基本养老保险费24%，基本医疗保险费10.75%，失业保险费1%，工伤保险费0.2%-1.9%），明显高于非洲22%、美洲23.9%，亚太23.4%、欧洲33.3%的国际平均水平。2020年降费政策仅是阶段性，7月份以后基本就结束了。从世界范围看，我国社保费率下调并没有完全满足市场主体更急迫的降成本期待，还有较大的下调空间。

其次，《中国企业社保白皮书2018》显示，中国有31.7%的企业统一按最低基数下限参保；同时，本文调研也显示，福建省灵活就业99%的人员选择按缴费基数下限缴费。按照国务院办公厅印发的《降低社保费率综合方案》（国办发〔2019〕13号）规定，2019年5月1日起社保缴费基数的上、下限调整为各省上年度全口径社平工资60%和300%，相较于原来窄口径和小区域计算标准，绝大部分地区缴费基数的上、下限有了一定程度的下降，但考虑到各省社平工资是按年动态调整的，而且逐年上涨是大概率事件，因而缴费人费负的被动上调问题没有得到根本解决。

第三，我国企业尤其中小民营企业的实际参保率并不高，而且参保企业未能做到全员申报，而逐步提高参保率直至全员参保显然是未来社保体制改革的大方向和大趋势，因此企业仍然存在费负反弹隐患。

（四）普惠性降费与个体清缴需求不一致，执法处境尴尬

《降低社保费率综合方案》强调对企业历史欠费问题要妥善处理，对企业历史欠费问题在征收体制改革过程中不得自行进行集中清缴，任何增加小微企业实际缴费负担的做法都不得采取。根据《方案》精神，国家税务总局及各省市税务局都下发落实降低社会保险费率政策通知，一律要求基层税务局“不得自行对企业历史欠费进行集中清缴，务必使企业特别是小微企业社保缴费负担有实质性下降”的工作要求。

但从近几年实践工作看，收到的缴费人投诉件，90%以上都是关于投诉工作单位未足额缴纳或未缴纳基本养老保险，缴费人在离开原单位或退休前发现未足额缴纳或未缴纳严重影响自身待遇，都会向税务部门投诉，一旦受理成功，会引发整个被投诉单位对以前年度费款进行补缴。事实上与上级“不得集中清缴”的精神形成偏差。

（五）政策缺乏长远的系统性规划，影响了降费效果

我国现阶段税费政策较简单欠统一规划，具体税费政策由大量的部门规章和规范性文件规定，这样的特点造成我国税费政策不稳定、易变，缺乏系统性。在实施减税降费时也深受这个规则的影响，财税部门只能在现有的复杂税费的政策上不断“打补丁”而这种临时修补，由于没有长期系统性规划再加上时间紧迫，来不及进行深入调研和长期测试，存在很多漏洞，影响了减税降费的效果。

一是减税降费政策出台不够及时。一些政策出台，追溯往期起执行，导致大量退（抵）税工作，增加了征纳双方的工作量。如为支持疫情防控，推进企业复产复工，2020年3月省人社厅、财政厅及税务局联合下发关于阶段性减免企业社会保险费工作有关问题的通知，要求对2月份已经征收的社保费进行分类，及时为应该退费的参保单位依职权办理退费。一些政策出台滞后，影响了减税降费的效果。如原本对大型企业阶段性减免政策执行至4月底，中小微型企业执行至6月底，但时至6月才根据经济运行情况，再次调整大型企业延期至6月底，中小微企业延期至12月底。滞后的降费政策，不能让企业对未来现金流进行较好的规划运作；同时，也增加企业工作量，如一些企业每月资金支出都必须向总机构申请，临时的政策调整，导致多申请的资金滞留账上，需要作出说明并上交。

二是减税降费宣传未能及时全面铺开，造成部分纳税应享未享。因2019年减税降费规模大，政策出台比较密集，2020年降费力度受疫情影响，不断调整，因此在政策执行前期，税收宣传跟不上政策出台的速度，导致部分纳税人不知晓降费政策，不能更好筹划资金用途。

三是硬件系统对减税降费项目维护迟缓、规则设置不够完善。疫情期间阶段性减免基本养老保险的单位，根据企业用工人数、资产、经营收入等条件，划成全免类、减半征收类、不减免类，在特色系统后台维护时，由于时间紧、数量多，这三类单位的划分有出现错乱，造成应享未享或者不应该享受却享受了，导致后续退费、补费工作。

四、优化基本养老保险降费政策的初步构想

在确保各地财政可负担基本养老保险支出的前提下，进一步释放基本养老保险降费政策的红利，增加低收入者收益、降低税费成本、提高企业利润、拉动消费增长，更好地促进构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

（一）再平衡各地收支，弥补降费政策带来的资金缺口

一是加大中央财政对基本养老保险基金的补充力度。向基金收支矛盾较为突出的中西部地区和老工业基地倾斜。帮助地方缓解因为阶段性降费对基金造成的收支压力。二是加大养老保险基金的中央调剂力度。提高基金中央调剂比例，加大对特殊困难省份支持力度，缓解省际之间基金结构性矛盾问题，确保基本养老金及时足额发放，有效平衡地区间基金的负担。三是加大划转部分国有资本充实社保基金的力度。政府应正视历史旧债、社保转制成本的背负，从国有股减持，国有土地拍卖等一系列国企改制收益及每年的财政收入中，划拨一定数额的资金充实社保基金，提高政府在历史债务及制度改革成本的背负责任，增强社保基金的可持续性。四是加大基本养老保险基金改革的力度。继续推动改革和完善基本养老保险制度，加快建立基本养老保险全国统筹制度，解决地区收支差异大的问题。征收社会保险税，实行费改税，全国按照相对统一的税率征收，提高各个险种的统筹层次和统筹比例，中央财政根据各地情况进行调控及转移支付，从根本上做到全国总体收支平衡，为降费政策在全国有效实施创建一个可靠的制度环境。

（二）关注弱势群体，增强降费政策公平性

提高灵活就业人员个人账户占比或降低费率。灵活就业人员的缴费比例20%，其中12%进入社会统筹，相当于缴费部分60%进入社会统筹，相对其它缴费群体，划入社会统筹的比例过高。在目前缴费比例保持不变前提下，记入个人账户部分应逐步提升。或者在全社会减税降费的大背景下，适度降低灵活就业人员缴费比例，凸显国家经济发展的红利关注弱势群体。

取消或放宽补缴限制。目前仍按《关于明确企业职工基本养老保险征收及经办有关问题的通知》（闽劳社文【2009】173号）执行，灵活就业参保人员允许缴纳上一年度欠费，超过上一年度的不予以补缴。在达到法定退休年龄补缴的，按省人社厅、财政厅、税务局《关于执行补缴企业职工基本养老保险费有关问题的补充通知》（闽人社文【2018】149号）规定，后延缴费满5年后仍不足的可一次缴费至15年。灵活人员一般工作稳定性较差、劳动关系不固定、生活较困难等，断缴率较高，但目前补缴政策严格，尤其在退休后补缴，需满5年，这5年在没领退休金的情况下，还要缴费。建议放宽补缴年限，向前追溯补缴时，可加计通货膨胀率、利息。

加大对弱势群体养老保险补贴力度。目前，省内各地对灵活就业人员养老保险补贴主要针对“4050”人员，而且申领期限不超过三年。根据经济形势和社会就业情况，应科学测算，扩大补贴力度和覆盖面。同时，严格把关防止冒领社会保险补贴费用行为的发生，让真正困难的灵活就业人员得到更多保障。

（三）消除反弹隐患，延续降费政策取得的成效

总的思路是在社保基金充裕的基础上，分阶段进一步将企业社保综合费率由36%左右下调至30%左右，使其与国际平均水平大体一致。考虑到劳动密集型企业用工成本较重，对降低社保费率的需求更为迫切，因此也可优先降低劳动密集型企业的社保率，待时机成熟再逐步向其他行业拓展。

完善社保财务管理体制，废除“以支定收”机制。以支定收的做法，在劳动力资源丰富的地区，影响征收的积极性；在劳动力资源匮乏的地区，必然倒逼社保费率提高。要多渠道筹集社会保障基金，以增值求发展，通过增值积累足够动力，加大再分配力度；改进任务下达机制，下达收入任务的同时要充分考虑当地经济状况、人员收入水平和管征情况，多考虑整体费源结构变化的因素，做到任务下达数能上能下，实现科学化、合理化。

改变缴费上下限基数调整方式。将社保缴费基数上、下限一年一调的做法，延长至3年以上，或者将以前5年的全口径社平工资平均数的60%和300%作为缴费基数上、下限，尽量缓解缴费基数下限逐年上调预期给企业、灵活就业人员造成的压力。

在经济下行形势下，减缓扩面速度。为缓解全员征收给企业造成的巨大压力，应分行业、分企业类型逐步扩大参保面，对国企、资本密集型企业，应加快推进全员申报力度；而对于劳动密集型企业，尤其是社保缴纳不规范的中小微企业，应预留足够的缓冲期，让企业逐渐适应经济下行带来的冲击。

（四）预防前置，消除社保维权隐患问题

加强宣传，提高足额缴费意识。在全社会，充分利用各种网络、公众号、新媒体等宣传基本养老保险制度，让越来越多的劳动者认识到“多缴多得，少缴少得”，“年青不参保，老来无依靠”，“早参保实惠收益、晚参保吃亏后悔”，增强及时足额缴费的自觉性，尽量避免退离单位时，因察觉养老权益受损，才开始维权。

完善制度，明确受理时效。法律上的时效制度，是法律关系变化的根据，法律上的事实状态会随着时效的经过产生一定的法律效果。根据《劳动保障监察条例》第20条规定，劳动保障行政部门的查处时效为两年，一般理解为用人单位最后一次未缴纳养老保险费之日起两年内，劳动者若不起诉，就视同放弃维权。在实际工作中，劳动者对单位缴费存在争议时，通常向人社部门、税务部门、法院等投诉举报，人社部门依据《劳动保障监察条例》能将超过时限的案件排除，体现“法律不保护权利上的睡眠者”。但是条例没有规定税务征缴机构对养老保险未足额征缴的时效，没有明确的时效界定，导致缴费人经常提出对10-20年前缴费不足情况的投诉举报，此类案件时过境迁、牵涉面广，个人补缴行为容易造成连锁反应，最终事实上形成对整个企业进行历史清缴。因此，对社保举报投诉案件在制度上进一步明确时效相当必要。

鼓励企业管理升级，保持核心竞争力。企业想在市场竞争中赢得先机，最重要的是引进人才，加大研发投入，推进产品升级。因此想要保持核心竞争力，企业必然要关爱员工，保障员工权益，履行企业的社会责任，按规定为企业员工及时足额缴纳养老保险。应把缴纳社保费情况纳入企业信用等级管理，对及时足额缴纳的企业，应在财政资金返还、企业贷款等方面给予优先考虑。

（五）提升降费效果，更高站位完善社保降费政策

以法治建设促进减税降费政策同步完善，推动与财政、社保等单位的配合，逐步构建成熟的税式支出预算管理体系，形成规范化的减税降费制度，寻找切实合理的政策实施的途径和方法，确保政策合理平稳过渡。

进一步统一认识，提高部门站位，要充分认识到减税降费不仅是国家供给侧结构性改革的重要组成部分，更是一项政治任务。各级政府职能部门要在党委和政府领导下从制度化的方式来实现减税隆费政策科学合理地制定颁布。充分考虑经济社会长远发展的需要，结合社会发展短期和中长期、全国和地域特色制定基本养老保险降费政策，在政策制定和执行过程中需要充分考虑执行因素，积极降低降费的制度成本。

全面客观地开展政策评估。政策评价是实现政策再循环的基础，要提高对减税降费政策的认识，关注对降费政策的评估。加强各级职能部门的数据传送联络，形成制度化的数据信息传输机制，完善政策评估基础资料，并从更加客观的角度、更加全面的视野，运用更加科学性的方法和程序对降费政策实施过程进行评估和判断。广泛开展开门问政活动，积极引入第三方评估机构进行评估分析，从而得到有效的政策评估结论，为今后进一步开展基本养老保险降费工作打好基础，从而促进形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

 

 

（作者单位：国家税务总局三明市税务局第一分局）

 

 

【参考文献】（略）