杨为熙  林亮成  余晓婕

 

【内容摘要】2020年是全面建成小康社会的收官之年，面对经济新常态和复杂的国内外环境，如何加强社保体系建设是需要深入研究的重大课题。文章站在税务部门的角度，借鉴了国内外学者关于社保体系与经济分析方面的研究成果，尝试将经济学中的弹性理论引入社保体系，通过必要性、意义与可行性的分析构建社保弹性系数，以期为我国社保征缴体系的优化提供一些参考。

【关键词】社保体系建设  弹性理论  社保弹性系数

 

党的十九大报告中提出：“加强社会保障体系建设，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。” 2019年起各项社会保险费由税务机关统一征收，今年是全面建成小康社会的收官之年，在经济发展的新常态下，面对复杂的国际环境和新冠疫情的双重挑战，税务机关如何做好社会保险费的征收工作、织密织牢社会保障安全网，是需要深入研究和探讨的重大课题。

国际上，哥伦比亚大学经济学教授哈维尔·萨拉伊马丁（1995）研究分析后发现大多数国家和地区的社保以所得税、薪金税的形式征缴。斯蒂芬·尼克尔（1997）研究发现失业率与大肆发放救济金之间紧密关联，提出了降低社保费率、削减社保支出等一系列政策建议。

国内研究中，曲顺兰(2001)提出我国的市场经济体制应当建立在完善的社保体系之上。马杰（2004）的研究则表明社保具有外部正效应，社保资金应当以税收的方式征缴。黄鹏程（2010）提出经济弹性理论的合理、正确运用在企业经营策略、税收政策制定、内需拉动、产业结构调整升级中都能发挥重要作用。李秀凤、张静（2018）认为社会保险费率应因经济形势、人口结构和就业形式变化作出适时调整。

笔者受到启发，尝试将弹性理论引入社保体系，选取相关变量构建社保弹性系数，通过实际测算分析其必要性、意义及可行性的分析，以期为我国社保征缴体系的优化提供一些参考。

一、我国社保体系的历史沿革及现状

（一）历史沿革

1949年至今，我国的社保体系发展历程可以用蜿蜒曲折来形容。经历了“一五”期间的创建、“二五”期间的调整、“五五”“六五”期间的重建以及“七五”至今的改革，我国社保制度已经经历了70年的风雨（见表1）。

表1  我国社会保险费发展进程中的政策目录（1949年-2019年）

	序号	年份	文件名
创建时期	1	1949年9月	《中国人民政治协商会议共同纲领》
	2	1951年2月	《中华人民共和国劳动保险条例》
	3	1955年	《关于颁发国家机关工作人员退休、退职、病假期间待遇等暂行办法和计算工作年限暂行规定的命令》
调整时期	4	1956年	《中华人民共和国女工保护条例（草案）》
	5	1956年	《关于国家机关工作人员退休和工作年限计算等几个问题的补充通知、国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》
	6	1958年3月	《国务院关于工人、职员退职处理的暂行规定（草案）》
	7	1965年10月	《关于改进公费医疗管理问题的通知、关于改进企业职工劳保医疗制度几个问题的通知》
重建时期	8	1978年6月	《关于安置老弱病残干部的暂行办法、关于工人退休、退职的暂行办法》
	9	1980年10月	《关于老干部离职休养的暂行规定》
	10	1980年3月	《国家劳动总局、全国总工会联合发布关于整顿和加强劳动保险工作的通知》
改革时期	11	1997年	《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》
	12	2003年	《工伤保险条例》
	13	2009年12月	《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》
	14	2011年	《中华人民共和国社会保险法》
	15	2018年	《关于修改〈中华人民共和国社会保险法〉的决定》
	16	2019年4月	《降低社会保险费率综合方案的通知》

（二）城镇职工基本养老保险发展现状

我国现行的《中华人民共和国社会保险法》在2010年10月28日由十一大常委会第十七次会议通过，自2011年7月1日实施；又于2018年12月29日由十三大常委会第七次会议通过修正。《中华人民共和国社会保险法》第十条规定：“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。”职工基本养老保险的缴费比例为：雇主按月缴费工资的20%缴纳，雇员承担缴费工资的8%。自2019年5月1日起，降低城镇职工基本养老保险单位缴费比例，目前单位缴费比例高于16%的省份可降至16%。

其中，缴费工资，也称为缴费工资基数，一般为职工本人上一年度月平均工资（有条件的地区也可以本人上月工资收入为个人缴费工资基数）。月平均工资按照国家统计局规定列入工资总额统计的项目计算，包括工资、奖金、津贴、补贴等收入，不包括用人单位承担或者支付给员工的社会保险费、劳动保护费、福利费、用人单位与员工解除劳动关系时支付的一次性补偿以及计划生育费用等其他不属于工资的费用。

二、社保弹性系数构建的可行性与意义

（一）社保弹性系数的构建

1.弹性系数的概念

弹性系数是特定时期内相互关联的2个变量变动幅度的比值，它常常用来表示经济变量变动幅度之间的关联性。通过测算方式来区分，又分为名义弹性和实际弹性。名义弹性为相关变量利用现行价格指数算出的变动幅度之比；而实际弹性充分考虑了物价因素，是参考不变价格或剔除物价因素的变动幅度之比。

经济学中的弹性是指两个变量之间变动幅度相对应的反应程度。弹性的大小可用弹性系数来衡量，弹性系数= y的变动幅度/x的变动幅度。

2.社保弹性系数构建的必要性

习近平总书记在党的十九大报告中提到：中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。同时，我国社会生产力水平总体上显著提高，社会生产能力在很多方面进入世界前列，更加突出的问题是发展不平衡不充分，这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。

2020年是全面建成小康社会的收官之年，也是各项社会保险费交由税务部门统一征收征收的第二年，税务部门应站在国家层面为国家的发展出谋划策。站在经济学角度来分析思考我国社会主要矛盾，其实主要矛盾就是“供不应求”。经济学上对供求关系的分析常用弹性理论进行研究，弹性理论的合理运用对企业经营和政府决策都具有重大意义。例如需求价格弹性能为企业定价策略提供指导，供求弹性对于企业制定经营策略、提高竞争力具有重大意义,同时在政府拉动内需、产业结构升级中也能发挥巨大作用，税收弹性在税收政策的制定中也发挥着巨大作用。因此税务机关作为征收部门有必要借鉴经济学中的弹性理论为解决这一社会矛盾建言献策，笔者认为构建社保弹性系数能为国家的社保政策制定提供一些参考。

3.社保弹性系数相关变量的选择及其公式

本文笔者综合选取城镇职工基本养老保险和城镇单位就业人员工资两个指标进行社保弹性系数的构建，基于以下6点原因：

①稳定的社会保障体系能有效保障人民日益增长的美好生活需要，养老保险收入能直观的体现国家的保障能力；

②国家发展水平在普通老百姓的认知中就是通过人民的收入来体现，工资收入是我国绝大多数人的主要收入来源；

③这两个指标存在紧密的关联，城镇职工基本养老保险以职工工资作为计费依据；

④两项指标都与城镇就业人员直接挂钩，统计口径和范围一致，城镇范围内的统计更具准确性和置信度；

⑤选取城镇单位就业人员工资剔除了经营净收入、财产净收入、转移净收入对系数的影响；

⑥选取城镇职工基本养老保险剔除了城乡居民基本养老保险中集体补助和政府补贴对系数的影响，同时城镇职工基本养老保险在我国养老保险体系比重巨大（见图1）。

 

图1  中国社会养老保险收入  （单位：亿元）

数据来源:前瞻产业研究院

本文笔者将社保弹性系数被定义为城镇职工基本养老保险对城镇单位就业人员工资增长的反应程度，即城镇职工基本养老保险增长率与城镇单位就业人员工资增长率之比，其公式为：

ET=(?T/T)/(?Y/Y)

公式中，ET为社保弹性，T为城镇职工基本养老保险收入总量，?T为城镇职工基本养老保险收入增长量，Y代表城镇单位就业人员工资，?Y代表城镇单位就业人员工资增长量。

同时笔者将社保弹性细分为国民社保弹性和人均社保弹性：

国民社保弹性（包含参保人口因素的社保弹性）为城镇职工基本养老保险总收入对城镇单位就业人员工资总额增长的反应程度，即养老保险总收入增长率与工资总额增长率之比；

人均社保弹性（剔除参保人口因素的社保弹性）为城镇职工基本养老保险人均收入对城镇单位就业人员人均工资增长的反应程度，即养老保险人均收入增长率与人均工资增长率之比。

（二）社保弹性系数构建的意义

弹性理论在经济学研究中得到学者们广泛应用，它在分析市场变动程度、预测市场结果等方面起着重要作用，是企业管理者进行科学的经营决策的重要经济分析工具。将其引入社保体系，构建社保弹性系数具有以下实践意义：

1.参照国民社保弹性进行费率调整决策的分析

在经济学中，需求价格弹性的实践应用是为了谋取收益的最大化，而国民社保弹性是为了提高人民的幸福指数，利用其概念和定义，可以得出社保费率如何影响幸福指数的结论。这对于人社部门和税务部门进行社保费率调整有着重要的参考价值。

根据前述公式，国民社保弹性ET>1时，表明社保总收入的增长快于工资总额增长，从正面分析可以认为国民参保意识增强，但是辩证分析可以得出社保费率过高的结论；此时幸福指数是社保总收入的单调减函数，即社保总收入增加会降低幸福指数，此时若采取降费率的政策,可以减少人民负担、提升参保率，使国民幸福指数上升,类似于经济学中的薄利多销多收益。

当国民社保弹性ET<1时，表明社保总收入的增长慢于工资总额增长，从正面分析人民的收入越来越高了，但是辩证分析能得出社保费率过低的结论；此时幸福指数是社保总收入的单调增函数，即社保总收入增加会提升幸福指数，此时若适当提高费率,一是提高了国家的保障能力，二是提升了人民退休之后的预期收益，亦可使国民幸福指数上升。

当国民社保弹性ET=1时，社保总收入和工资总额具有单一弹性，表明社保总收入和工资总额同步增长，此时的国民幸福指数已经达到最大值,因而无需再对社保费率进行调整。

2.引导社保成为必需品

经济学中，根据需求收入弹性可以将各种产品分为:

①需求量与收入成正向变动（弹性为正数）的产品，叫正常品。

正常品又可以根据弹性大小分为两种：

奢侈品：若弹性>1，说明收入变动幅度小于需求量的相对变动幅度，这种产品叫奢侈品，例如香水、珠宝。

必需品：若弹性<1，说明收入变动幅度大于需求量的相对变动幅度，这种产品叫必需品，例如粮食、蔬菜。

②劣等品：需求量随收入增加而减少（弹性为负数）的产品，叫劣等品，例如山寨产品和垃圾食品。

在实质上，人均社保弹性与需求收入弹性十分相似：人均工资相当于需求收入弹性中的收入；国家的人均社保收入其本质就是人民的人均参保支出，参保支出又反映出人民的参保需求，因此人均社保收入相当于需求收入弹性中的需求。

借鉴需求收入弹性在经济中的应用，根据人均社保弹性可以做出如下分析：

①当人均社保收入随人均工资成正向变动时，社保为正常品，此时又可根据弹性大小细分社保的属性：当弹性>1，社保为奢侈品，有违社保的公平、普遍性原则；当弹性<1，社保变为必需品，此时为社保的最佳状态，这种状态下的社保大多数国民都能负担，且负担压力较小，同时也说明人民参保意识较高。

②当人均社保收入随人均工资成反向变动时，社保变为劣等品，此时政府部门应及时进行重大调整。

结合上述分析，国家及相关部门可以根据人均社保弹性的大小,测定人均工资变动对人均社保收入变动的影响程度，通过政策引导、宣传辅导，逐步将社保变为正常品、必需品。

3.恩格尔系数的应用

恩格尔定律是需求收入弹性的实践应用，其基本内涵是食品支出总额占个人消费支出总额的比重。Ernst Engel(德国统计学家)研究相关资料，通过消费结构变动的深入分析总结出一个规律：越贫穷（收入越少）的家庭，购买食物的支出占家庭总支出的比例越大，这一比例会随着家庭收入的增加相对下降。这一规律推而广之：越贫穷的国家，国民用于购买食物的支出占平均支出的比例就越大，这一比例将随着国家的富裕呈下降趋势。因此，恩格尔系数被作为衡量国家发达程度的重要指标。

当社保成为一件必需品，这一定律同样适用于社保弹性。此时的社保弹性相当于恩格尔系数的食物支出变化率与收入变化率之比，其实质就是需求的收入弹性。每个公民参保支出占其收入的比重与其富裕程度成反向变动；每个国家的社保收入占工资总额的比重与其发达程度成反向变动。此时社保弹性还可以反映出在社保费率变化的情况下，费率变动对不同收入水平的人群的影响是不同的，低收入人群收到费率变动的影响较大。

“中国是一个人口众多的发展中国家，我们人均年可支配收入是3万元人民币，但是有6亿中低收入及以下人群，他们平均每个月的收入也就1000元左右，1000元在一个中等城市可能租房都困难，现在又碰到疫情。疫情过后，民生为要。”这是李克强总理在十三届全国人大三次会议闭幕后的记者会上披露的。因此，根据恩格尔定律，综合考虑我国国情，降费率是能惠及最大群体的一项政策。

三、社保弹性系数的测算与分析思路

（一）国民社保弹性系数的测算与分析

表2  2008-2019年国民社保弹性系数

年份	城镇职工基本养老保险基金收入 T（亿元）	城镇养老保险基金收入增量 △T（亿元）		城镇单位就业人员工资总额Y（亿元）	工资总额 增量 △Y（亿元）	国民社保弹性 ET
2008	9740.2		1906.0	35289.5	5818.0	1.23
2009	11490.8		1750.6	40288.2	4998.7	1.27
2010	13419.5		2382.1	47269.9	6981.7	0.97
2011	16894.7		4131.9	59954.7	12684.8	0.97
2012	20001.0		3825.4	70914.2	10959.5	1.01
2013	22680.4		2902.4	93064.3	22150.1	0.43
2014	25309.7		2887.3	102817.2	9752.9	1.11
2015	29340.9		4575.6	112007.8	9190.6	1.78
2016	35057.5		5795.3	120074.8	8067.0	2.71
2017	43309.6		8623.0	129889.1	9814.3	2.88
2018	51167.6		8391.5	141480.0	11590.9	2.03
2019	52063.0		895.4	154296.1	12816.1	0.19

数据来源：国家统计局国家数据网http://data.stats.gov.cn/

综合上表数据分析，2008至2010年，我国重点在进行“新农保”制度的全国试点。 2008年全国已经有近500个县实施“新农保”，2009年《指导意见》试点的覆盖面为全国范围内10%的县，2008至2010年新型农村养老保险的参保率、覆盖率增长较快。由于本文的国民社保弹性选取城镇职工基本养老保险基金收入和城镇单位就业人员工资总额作为变量，所以2008至2010的社保弹性未发生较大变动。

2011至2013年，我国“新农保”制度的进入全面覆盖阶段。2011年7月1日实施的《社会保险法》为养老保险制度提供了法律层面的保障，这也是2011-2012年国民社保弹性变动较小的原因所在。而2013年，国民社保弹性缩减为0.43，主要因素是2013年城镇单位就业人员工资总额增量达22150.1亿元，同比增长31.24%，2008年至2018年的11年时间的平均增速仅13.45%；次要因素是短时间内“新农保”覆盖率快速上升，到2013年底参保人数达4.98亿(数据来源:国家统计局国家数据网)，其中部分原先参保城镇职工基本养老保险的人员转为参加“新农保”。

2014至2018年，我国进入以城乡居民基本养老保险统筹的全面深化改革时期。2014年2月，国务院制定《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，明确了城乡居民保险的任务目标、参保范围、基金筹集、养老保险待遇及调整、领取条件、制度衔接、基金管理和运营等内容。在这一阶段，我国的社保费率并未发生太大变化，国民社保弹性越来越大的主要原因在于人民的参保意识得到的进一步提高，城镇职工基本养老保险覆盖率持续上升。（见图2）

 

图2  2014-2018年城镇职工基本养老保险覆盖率

数据来源：国家统计局国家数据网http://data.stats.gov.cn/

综合上表分析，我国城镇职工基本养老保险覆盖率持续提升，国民社保弹性也逐步增加，并且国民社保弹性ET均大于1，说明国民参保意识增强，我国社会保障资金充足。国家统计局的统计数据显示2018年我国城镇职工基本养老保险累计结余5.09万亿(数据来源:国家统计局国家数据网)，城镇职工基本养老保险覆盖率近7成，这两个数据都很好的佐证了上述分析。但是国民社保弹性也显示出社保费率过高的状况，此时应采取降费率的政策,可以减少人民负担、进一步提升参保率。2019年我国进行的大规模减税降费也很好的佐证了国民社保弹性相关分析的正确性和前瞻性，2019年度我国通过降低社保费率后，城镇就业职工参保率提升至70.06%(数据来源:国家统计局国家数据网)，国民社保弹性也降低至0.19。上述数据测算及分析很好的佐证了国民社保弹性在进行费率调整决策中的积极作用。

（二）人均社保弹性系数的测算与分析

表3  2008-2019年人均社保弹性系数

年份	城镇职工基本养老保险人均收入 T（元）	城镇养老保险人均收入增量 △T（元）		城镇单位就业人员平均工资Y（元）	平均工资 增量 △Y（元）	人均社保弹性 ET
2008	4449.4		558.9	28898.0	4177.0	0.85
2009	4879.3		430.0	32244.0	3346.0	0.83
2010	5220.1		340.8	36539.0	4295.0	0.52
2011	5950.7		730.5	41799.0	5260.0	0.97
2012	6573.5		622.8	46769.0	4970.0	0.88
2013	7039.6		466.1	51483.0	4714.0	0.70
2014	7416.9		377.3	56360.0	4877.0	0.57
2015	8297.5		880.6	62029.0	5669.0	1.18
2016	9242.8		945.3	67569.0	5540.0	1.28
2017	10748.6		1505.8	74318.0	6749.0	1.63
2018	12211.4		1462.8	82413.0	8095.0	1.25
2019	11973.5		-237.9	90501.0	8088.0	-0.20

数据来源：国家统计局国家数据网http://data.stats.gov.cn/

综合上表数据分析，2008至2018年，我国人均社保弹性均大于0，参保人员人均社保支出（相当于社会养老保险的需求量）随人均工资的提高而增加，两者成正向变动，证明我国社保制度相对合理且完善，此时我国的社会养老保险为正常品。

2015至2018年，城镇职工基本养老保险覆盖率持续上升，但是社保费率过高，造成了这一阶段人均社保弹性大于1，社保成为一种轻奢产品。中山大学政务学院在2016年末发布《公众福利态度调查报告》中显示，55%的受访者认为低收入人群负担较重，49%的受访者认为中等收入人群负担较重，而认为高收入税费负担重的只有29%。这一报告很好的说明这一阶段社保费率确实过高，同时也佐证了人均社保弹性在分析社保产品性质中的积极作用。

2019年，我国进行了大规模的减税降费，人民的负担减小，参保率持续提升。2019年度我国城镇职工基本养老保险参保人数增加1581万人(数据来源:国家统计局国家数据网)，同比增长3.77%；城镇职工基本养老保险基金收入仅增加895.4亿元，同比增长1.75%。参保人数增幅远远大于基金收入增幅是人均社保弹性大幅减少甚至出现负数的主要原因。基于人均社保弹性的概念，面对这种情况，国家和政府部门应积极采取相应措施，降费率的同时要加强社保费的征管工作。结合国家费改税的初步构想，本文笔者认为应首先对社保费进行税式征管，原因如下：

①税式征管能进一步明确申报主体、核定主体以及征收主体之间的法律责任。

②缴费率之后仍需要保持社保基金的收支平衡，需要进一步的规范管理，提高社保的征缴率。

③我国现行的社会保险制度已具备“准税收”属性，实行税式征管税务机关可以据个税申报及企业账载的工资总额进行据实征收。

④税务机关征管实践为社保税式征管奠定了基础，2019年之前我国已实行税务征收省市的征缴率比社保经办机构征收的省市高10%以上。

⑤税务机关的“金税三期”在全国范围内已形成了统一的管征信息网络，能够极大降低社保费征缴成本，形成信息化、规模化的社保征缴体系。

⑥国际经验也证明了社保税式管理的实践可行性。目前世界上已建立社保系统的国家和地区有170多个，其中132个国家和地区的社保由税务部门征收，征管体制均归属于税务部门。

四、思考与建议

2020年,受新冠疫情影响,我国出台了包括《人力资源社会保障部 财政部 税务总局 关于阶段性减免企业社会保险费的通知》（人社部发[2020]11号）、《人力资源社会保障部 财政部 税务总局 关于延长阶段性减免企业社会保险费政策实施期限等问题的通知》（人社部发[2020]49号）在内的一系列企业社保费减免政策。这些政策极大的缓解了我国企业的经营压力，盘活了企业资金，为我国“六稳”“六保”工作奠定了扎实的政策基础。

但是从社保费的管征角度切入，引入社保弹性系数进行研究分析，不难发现当前我国阶段性减免企业社会保险费政策如下问题：

①有悖公平原则：前文提到我国现行的社会保险制度已具备“准税收”属性，税收的基本原则是税负公平原则，这一原则同样应适用于社保费。现行的阶段性减免政策只针对企业社保费进行了减免，这对包括就业人员在内的其他参保人员实际上是一种不公平。如果利用社保弹性系数对企业社保费与其他人员社保费的弹性进行分析，必定会呈现出两极分化的巨大差异。同时，企业就职人员的工资普遍高于灵活就业人员，造成了低收入人群承担更高社保费率的困局。

②不利于社保费管征：基于现行的阶段性减免政策，参保人员的就业属性差异会在两类参保人员之间形成巨大的“费负跳跃”。假设2020年甲、乙两人的收入同为5000元（高于缴费基数下限），甲在企业参保每月需缴纳社保费400（按8%计算），乙以灵活就业人员参保每月需缴纳社保费1000元，甲、乙两人因就业属性差异造成的“费负跳跃”为600元。这样较大的“费负跳跃”极有可能导致乙通过不合理、不合法的操作谋求每月600元的“避费”收益。“避费”收益越高，乙这类人员的“避费”趋势就越大，加大了社保费管征难度。“避费”手段最常见的就是虚挂企业任职，这一“避费”手段甚至还可能大大增加查账征收企业所得税的漏税风险，不利于税收的管征。

③产生参保惰性：有悖公平原则加之可能出现的“避费”收益，极可能导致企业职工之外的参保人员产生参保惰性，即使人社部发[2020]49号文规定了缓缴的政策，惰性一旦形成，同样将影响后续参保的连续性，造成长期深远的影响。

基于以上三点的思考与分析，笔者建议：一是为保障公平原则，可以参照企业社保弹性系数与非企业社保弹性系数的分析，出台相应的非企业社保费减免政策；二是加强税收与社保费管征，利用税种与费种的联动分析，规避不合理、不合法操作形成的漏费、漏税风险；三是出台政策刺激参保积极性，例如可以出台提高疫情期间参保收益的鼓励性政策，保障参保的连续性，同时也能极大缓解疫情期间社保资金的压力。

 

（作者单位：国家税务总局尤溪县税务局）