陈子建

 

以税收立法权为核心的我国税收权限高度集中于中央，这种模式在极大程度上确保税法在全国统一执行，也使得各类市场主体在国内普遍享有公平的税收待遇。但为扶持特定区域发展，中央赋予其或便捷管理或减免优惠政策，使得一些区域成为事实上的税收洼地。在交通条件、产业基础等其他营商环境条件相近的前提下，这类税收洼地在招商引资中通常具有更大优势。招商引资作为地方经济社会发展的重要抓手，特别是对于一些自身造血功能较弱的地区，如产业基础薄弱的平潭综合实验区，高质量引进社会资源、充分利用外部力量加快自身发展显得尤为重要。

福建平潭作为两岸交流合作的先行区，其开放开发自2009年设立综合实验区以来就一直被视为国家战略，在政策方面也得到了中央的大力支持。2011年11月，国家发展和改革委员会正式下发《平潭综合实验区总体发展规划》，赋予平潭税收支持政策。截至2014年8月，财政部、海关总署、税务总局已全部出台配套政策文件，各项税收支持政策全面落地。

2020年是《平潭综合实验区总体发展规划》的收官之年，中央赋予的各项税收支持政策也将在今年陆续到期。随着福建自贸区平潭片区和国际旅游岛各项规划和建设的逐步开展，平潭综合实验区的发展即将进入新的历史阶段。在这承前启后之时，平潭税务部门有必要重新审视现有各项特殊税收政策，并基于新的实际情况提出完善建议，以促进平潭综合实验区新一轮开放开发。

一、现行税收支持政策总体情况

《平潭综合实验区总体发展规划》主要赋予平潭八项税收支持政策，涵盖了企业所得税、个人所得税、增值税（营业税）、消费税、关税等税种，政策内容及效应情况如下：

（一）区内企业之间货物交易免征增值税和消费税

平潭区内企业之间销售其在本区内的货物，免征增值税和消费税。但上述企业之间销售的用于其本区内商业性房地产开发项目的货物，以及因未单独核算免税销售额被取消退税或免税资格的企业销售的货物，应按规定征收增值税和消费税。截至2020年7月，共3家企业享受该政策，共计减免增值税139.12万元。

（二）对台航运收入免征营业税

注册在平潭的航运企业从事平潭至台湾的两岸航运业务取得的收入，免征营业税，营改增后适用增值税零税率政策。截至2020年7月份，共有两家公司适用该政策，累计免抵退税金额达3566.12万元。

（三）国际航运保险业务收入免征营业税

注册在平潭的保险企业向注册在平潭的企业提供国际航运保险业务取得的收入，免征营业税，营改增后免征增值税，但政策出台至今暂无区内企业申请享受该优惠。

（四）离岸服务外包业务收入免征营业税

注册在平潭的企业从事离岸服务外包业务取得的收入，免征营业税，营改增后免征增值税，但全面推行营改增后该政策已在全国范围内施行，并非平潭独有政策。

（五）物流企业差额征收营业税

注册在平潭的符合规定条件的现代物流企业享受现行试点物流企业按差额征收营业税的政策。全面推开营改增试点后，物流企业已纳入增值税征收行业，一般纳税人企业适用进销项差额纳税政策，上下游增值税链条已打通，该政策已实际失去效用。

（六）试点实行融资租赁企业税收政策

积极研究完善融资租赁企业的税收政策，条件具备时，可进行试点。全面推开营改增试点后，融资租赁业务税收政策已在全国范围内统一实行，平潭已非试点地区。

（七）二线出口退税税收政策

《财政部 海关总署 国家税务总局关于横琴 平潭开发有关增值税和消费税政策的通知》（财税〔2014〕51号）规定：内地销往平潭与生产有关的货物，视同出口，实行增值税和消费税退税政策。该政策自2014年7月15日平潭正式封关运行之日起执行。截至2019年末，共有5家企业享受该政策，共计享受退税5410.61万元。

（八）15%企业所得税优惠税率

在制定产业准入及优惠目录的基础上，对平潭符合条件的企业减按15%的税率征收企业所得税。2014年3月，国家赋予平潭综合实验区企业所得税15%优惠税率政策，对以高技术产业、服务业、农业及海洋产业、生态环保业、公共设施管理业、旅游业（2017年9月增列）等6大产业134个项目为主营业务，且主营业务收入占70%以上的企业，减按15%税率征收企业所得税，政策执行至2020年12月31日。政策落地5年来，共有36户企业减免税款2.67亿元。

二、现行税收支持政策存在的主要问题

（一）政策偏离发展定位

总体来看，现有各项税收支持政策与《平潭综合实验区总体发展规划》中规划的定位是相配套的，但从国家层面战略定位出发，平潭作为对台窗口和建设两岸共同家园先行先试的区域，肩上承担着促进两岸交流融合的重任。现有政策中，从事平潭至台湾的两岸航运业务适用增值税零税率政策因两岸来往客流量不大，目前仅一家企业从事此项业务并享受这一政策；对在平潭工作的台湾居民取得的个人所得税补贴予以免征个人所得税政策只适用于特定的人群；对台小额商品交易市场税收政策基本只吸引了一部分小企业入驻。15%所得税政策虽然有涵盖了大部分台湾特色优势产业，但因其无明显特殊优势，并未对台湾企业形成较大吸引力。因此，在支持两岸交流融合方面，应进一步加大税收政策支持力度。

其次，平潭作为全国最大的海关特殊监管区，致力发展保税物流、保税加工和转口贸易等，这一定位必然要以物流业的蓬勃发展为基础。但目前对现代物流业的支持仅限于15%企业所得税政策中的部分条款，对物流业发展支持力度不足。此外，平潭虽有多个天然优良港口，但与邻近港口相比，货源较少，这对物流业的发展也是一大掣肘。

再次，平潭已制定出台国际旅游岛中长期发展规划，但除2017年新增旅游相关行业15%所得税政策外，暂无其他配套政策，如离岛免税政策等。配套税收政策的缺位，将一定程度上延缓国际旅游岛的建设进展。

（二）政策效应不够明显

从政策运行总体情况来看，政策效应较小，主要表现为两个方面。

首先是政策享受面窄，八项政策中除三项政策失去效用外，有四项政策仅有不到10户企业可以享受，其中国际航运保险业务收入免税政策更是无人享受。15%企业所得税优惠政策虽然有36户企业享受，但是仅占登记企业所得税总户数12756户的0.28%，政策享受面极窄。

其次是减免税款少，政策实行以来，享受优惠政策的企业平均每年减免税款144.1万元，但若剔除神州租车旗下的海科（平潭）信息技术有限公司、神州闪贷（平潭）电子商务有限公司2家子公司减免税款的2.02亿元，其余享受优惠政策的企业每年平均减免税款仅为48.83万元。

除地方配套条件不够吸引企业和企业自身经营能力外，政策本身问题也是造成效应不明显的重要原因。

一是政策与地方实际存在偏差，入区退税和区内企业之间交易免税政策是直接借用其他海关特殊监管区政策制定，以产品出口境外的加工制造类企业为主，起到降低区内货物周转成本，减少企业资金占用，促进产业集聚的作用。但平潭区内以内销企业为主，出口企业较少，且加工制造产业基础薄弱，无法形成外贸加工产业集聚，造成实际享受政策的企业极少。

二是政策优势不够明显，15%企业所得税优惠政策目录中有113项属于高新技术领域项目，占优惠目录总数的84.33%，这些项目在全国范围内都能通过认定高新技术企业享受15%所得税低税率优惠，平潭相较其他地区缺少明显优势。

三是政策变迁导致失去优势，全面推开营改增试点后，离岸服务外包业务收入免征营业税、物流企业差额征收营业税和试点实行融资租赁企业税收政策都已成为全国统一执行的政策，无法为平潭提供政策优势。此外，近年来国家连续加大对小微企业的政策支持力度，年应税所得额在300万以下的小微企业实际税负低于10%，甚至低至5%，平潭地区有95%以上的企业可享受这一政策。

（三）政策调整机制不畅

我国税收权限高度集中于中央，在确保全国税法刚性统一的同时，也无法兼顾到各个地区的实际情况。虽然《平潭综合实验区总体发展规划》赋予了平潭多项税收支持政策，但并未像《海南自由贸易港建设总体方案》那样赋予海南法治权限，支持海南充分行使经济特区立法权制定经济特区法规，这意味着平潭只能严格执行和落实中央赋予其的税收支持政策，无法根据经济社会形势的发展做出相应调整。

如2014年习总书记到平潭调研指明国际旅游岛建设方向，但直到2017年才争取将旅游相关产业列入15%企业所得税优惠目录，且优惠政策仅执行到2020年，这对于投资回收期较长的旅游行业而言吸引力大打折扣。又如2019年台湾高雄至平潭海上农渔产品航道开通，平潭提出为落实台胞同等税收待遇，提出试点台湾农渔产品比照大陆自产农产品享受同等免税及抵扣政策，但相关政策未能获批，错过两岸经贸发展机遇。

税收政策调整权受限也使实验区先行先试的创新功能受损，在新业态频出的当下，网红直播经济、灵活用工业态、网络货运平台等新业务都对现有税收政策及征管体制提出了挑战，但缺少相应税收权限，平潭税务部门在新业态经济征管方面的创新手段有限。

三、完善平潭税收支持政策建议

（一）围绕发展定位出台政策

一方面继续支持平潭打造台胞台企登陆第一家园桥头堡，给予台湾农渔产品同等税收待遇，对从平潭进口的台湾农渔产品，免征进口环节关税和增值税，凭原产地证明比照大陆自产农产品适用后续抵扣及核定扣除政策，吸引更多台胞到平潭开展农渔产品经营。

另一方面大力支持平潭发展国际旅游岛，对旅游相关行业企业实行“五免五减半”所得税政策，自获利年度起第一年至第五年免征企业所得税，第六年至第十年按照25%的法定税率减半征收企业所得税，引导知名品牌旅游企业到平潭投资开发。尽快推动出台离岛免税政策出台，并对注册在平潭的从事免税商品贸易的企业实行“两免三减半”所得税政策，引导各大品牌商品涌入平潭吸引人气。

（二）赋予更大税收竞争优势

平潭新一轮开放开发面临新的竞争和挑战，从战略定位出发，应赋予其比普惠性税收政策和其他地区税收政策优惠力度更大的配套支持政策。建议参照海南，对注册在平潭综合实验区并实质开展经营的企业（负面清单行业除外），减按15%征收企业所得税。对在平潭综合实验区工作的高端人才和紧缺人才，其个人所得税实际税负超过15%的部分，予以免征。

（三）授予更多先行先试权限

在遵循宪法规定和法律、行政法规基本原则前提下，赋予平潭税务部门部分制定税收政策和征管规定的权限，支持平潭税务部门在福建省税务局的帮助下，立足平潭综合实验区实际，探索优化税收政策和征管体系，包括但不限于与台湾税制接轨、数字经济税收改革等。

 

 

（作者单位：国家税务总局平潭综合实验区税务局）