程 辉

 

【内容摘要】渗透社会各角落的金融业占据现代经济的重要位置，对加快经济发展的作用不可小觑。本文梳理现行金融业相关税收政策基础上，对影响金融业发展的现行税制存在的缺陷和不足进行剖析，从注重税制创新、加大支持、补足短板、增进政策协同、提升政策制度设计等方面提供了完善建议和思路。

【关键词】金融业  税收制度  发展  对策思考

 

中国共产党第十七次全国代表大会的报告明确指出，要加快提高金融业服务质量提升行业竞争力。近年来，我国银行业、证券业和保险业的竞争力已大大提高。改革开放以来，金融业产值占国内生产总值的比重稳步上升，从1980年的1.87%增加到2018年的7.68%，最高年份甚至达到了8.44%(2015年)。金融业增加值占国内生产总值的比例已经高于大多数发达国家。近年来，金融业贡献的税收已成为国家财政收入的重要来源。金融业税收占税收总额的比重从2010年的8.5%增加到2017年的11.81%(其中最高的一年是2015年的14.78%)，均高于同期金融业产值占GDP 的比重。这表明，金融业的健康发展，不仅是经济稳定发展的基础，而且是税收稳定增长的重要因素。另一方面，税收政策可以为金融资源的配置提供更多的空间和更有效的指导，促进金融业的健康发展。

一、我国现行金融业税收政策概述

金融业在2016年5月1日之前，主要是两大税种：营业税和所得税。营业税按经营业务获得的营业收入计税，税率5%；所得税按国有企业所得税率55%执行。并结合当时的经济和金融形势的需要，多次调整金融税收制度。例如，所得税1997年调为33%，内外资企业所得税2008年统一为25%。营业税税率的范围、税率也调整，但调整最终又将税率恢复为5%。

近年来，随着经济体制改革和财税体制改革的深入，金融业的税制改革和政策调整也全面展开。首先，营改增改革推进，统一流转税方面迈出了重要的一步，总体上解决了服务业双重征税的问题，企业负担减轻。改革后，6%是一般纳税人增值税税率，3%是小规模纳税人增值税征收率，而不是原税率5%的营业税。第二是针对金融业增值税的引入一系列税收优惠政策。在2016年5月全面营改增，一方面是为了改善金融业的业务改革，另一方面是为了促进普惠金融等相关政策，实行税收优惠引入了针对金融业的政策，例如，对于向农民，小微企业及个体户的小额贷款利息收入，金融机构可以免征增值税。免征金融同业往来利息收入的增值税；利息收入可选简易计法，以3%的税率缴纳增值税；境外机构投资境内债券市场取得的债券利息收入暂免征企业所得税和增值税，期限暂为3年；调整免征增值税的单户信贷额度，上限500万元提到1000万元。第三是金融业所得税中的税收优惠。例如，为了提高金融机构的风险防范能力，根据贷款的风险特征，金融机构对发放的农业贷款和中小企业贷款进行风险分类后，对应税所得额计算时允许扣除贷款损失准备金的扣除2%—100%。对应税所得额贷款余额在10万元以下的农民小额贷款利息收入的按90%计算应税所得。此外，免除金融机构与小微企业签订的贷款合同的印花税。这些政策进一步减轻了税负，促进普惠金融发展和防范金融风险发挥积极作用。

二、现行金融业税收政策的主要问题和不足

我国目前与金融有关的税收主要是增值税和企业所得税，而这两种主要税收占所有金融税的80%以上。随着市场经济体制的深入实施和金融创新尤其是金融工具创新的迅猛发展，我国现有的金融税收制度显然已经落后于金融创新的实践。当前金融领域中的新工具，新形式以及新的管理和组织形式，通常反映了新兴行业在信息格式下传统格式所面临的挑战。在信息时代，以增值税为主体的间接税制很难适应新的金融创新形式的税收要求。金融业的增值税2016年5月1日起全面实施改革。除了保单中列出的增值税豁免外，其他金融服务也需要支付增值税。此外，大多数金融公司使用的一般税收法律不同于国际惯例。税收政策取向更侧重于财政利益，而税收调节功能削弱了我国目前的财政税收政策取向，主要倾向于增加财政收入，而对如何调节和支持和促进金融服务业发展却有忽略或力度不够。为了应对和防止这些金融不稳定因素对宏观经济的影响，政府大大削弱了调控税收政策的手段和强度。具体表现如下：首先，我国的所得税是单一的，其调整功能较弱。由于一般收入和资本收入之间没有区别，因此将各种金融交易收入归为一般收入以征收公司所得税，不征收资本利得税，并且税收范围仅涵盖企业，不涉及个人，因此，税收被视为自然人。参与金融衍生品交易所的收益已经失去了调节作用。二是金融交易税制不健全，调整力度有限。在金融交易稳定上，目前我国税制证券交易印花税是唯一用于金融交易系统性风险的税种，税收力量的单薄，面对金融系统性风险的爆发，显然无法真正大显身手，难以控制风险的爆发。

具体表现在以下几个方面

(一)金融资产税制度尚不完善

中国尚未建立系统的金融资产税制度，现有政策也更加方便。无论是金融资产??的发行，交易，持有和转移，还是金融资产??的收入和财务收益，都缺乏完整有效的税收制度。当前，实践来看，由于证券交易印花税，一方面，多种证券的交易不纳入征收范围，造成征收范围相窄；另一方面调节作用弱化，无法有效调节证券交易的行为，造成税收收入的损失。税收在税收类型的设计上是不完整的，并且各种税收类型之间缺乏有效的联系严重影响了证券税收的作用。

(二)金融业所得税政策的完善相对滞后

金融业营业税改增值税后，税收政策已全面完善原金融业营业税环节中的存在的问题。但是，就金融业的所得税政策而言仍有较大改良空间，如融资成本降低、促进公共消费等方面。从完善个人所得税方面，应从促进金融业消费方面着手，出台优惠政策。目前个人住房贷款利息支出，是个人的主要重大支出项目之一，当前的情况是大都的贷款个人的利息支出负担过重，过重的贷款利息支出很大程度上抑止了个人消费。另外，在商业保险方面的个人支出的比重不断加大，然而出现在商业保险中税收优惠却少得屈指可数；加上商业保险利息支出体现企业所得税现行政策层面规定又严格也不宽松，规定不能大于金融机构类似的贷款利息，事实上社会融资利息支出一般较高，不少企业为绕过政策规定，常以管理咨询费等名义取代利息支出，这就给税务部门带来后续管理的难度和风险。

(三)金融个人所得税制度不合理

现行规定，暂时不对从上交所和深交所取得的上市公司股票的个人转让征收个税。个人转让上市公司限制性股票的，应缴纳个税。除上述情形，其他股权收入应缴纳20%的个人所得税。一部分投资收入被征税，而另一部分投资收入则未征税或通过税收优惠的实施达到减税。政策公平性的丧失也会影响资源配置的效率。同时，随着发展，渐渐出现了新的股权交易形式、形式多样化，新的与税收相关的债权要求不断提出，并且原来的税收政策该文件在新形势下已经难以满足征收和管理工作的需要，因此应完善现行的股权转让个人所得税规定。

(四)金融服务增值税政策不完善

有些规定违反了增值税原则。国库券利息由财政支付，不是金融业收入，没有包含增加值。但持有政府债券、地方债券的利息收入，属于增值税的免税范围，这意味着此类债券的价值包括增值，这违反了增值税的原则。又如，资产管理产品发生应税行为，增值税上纳税人是资管产品经理，由其负责缴纳增值税。资产管理产品真正意义上是一组合同，不能视为独立的纳税实体，经营资产管理产品的经理仅代表他管理财富。经理和客户的资产以及他们自己的资产需要分别管理和分开核算，并且在运营过程中获得的收入最终将分配给他们的投资者，经理和其他相关实体。增值税规定资产管理产品经理直接负责纳税，理论上争议较大。 税收未考虑金融服务特殊性，具体规定不清。政策规定，持有金融商品取得的资本保证收入为利息收入，应征增值税。但是，税法没有规定确定利息的一般标准。永续债券等证券既有债务又有权益的如何进行税收处理缺乏明确规定，这使持有人是否对获得的利息收入免税没有结论。税法的不确定影响增值税的实操。    还有，拖欠贷款中债务问题，按照规定，对无法收回贷款，如果贷款不时按合同约定的时间收回，必须对超过90天内的利息缴纳增值税。贷款如果90天内依旧无法收回的话，则利息收入列入表外，已计入损益的利息收入部分是可以作抵销，不可以将非应计贷款的利息收入也抵销，并且其增值税也不能扣除，这无疑会增加金融机构的税收负担。

(五)对金融产品创新的税收政策支持仍有待提高

随着市场经济体制的深入实施和金融创新尤其是金融工具创新的迅猛发展，我国现有的金融税收制度显然已经落后于金融创新的实践。税收制度在金融创新中的作用目前国内外对金融创新没有统一的定义。他们中的大多数人都参考了熊彼特对创新的定义，都认为金融创新就是在原有的金融圈内的生产建立起新性能的生产模式。金融要素的创新组合是旨在跟踪获利机会的市场改革。例如金融新工具，融资新方法，金融新市场，金融支付和结算新方法，以及金融机构的新组织形式及新管理方法。税收政策对如何支持金融产品创新，眼下的税收政策支持力度有限。以广州市的保险业为例，近年来推出了出口产品责任保险，首套主要技术装备综合保险，自然灾害公共责任保险，政府扶贫保险等造福人民的创新产品。政府、企业在解决民生政策共享是一致的。保险种类作用大，尤其对改善民生有着积极的意义。但是，由于需要增加税收政策的支持，上述保险种类的经营并未改革后被纳入增值税免税范围，财政资金也未提供补偿支持，未能反映政府对有利于人民政策属性的金融产品的指导，导致企业继续??发展此类金融的意愿不足，产品创新乏力。

(六)税收政策在防范金融风险的缺乏应对

近年来金融环境发生变化频繁，如2008年发生国际金融危机和2015年中国股市出现异常的波动。众所周知，动荡的金融市场也会直接对实体经济产生不可估量的严重影响。这就需要注意预防各级财务风险。当然，税率水平不能忽略。但是就目前的税收政策而言，仍有许多值得改进的地方。例如，针对股票市场产生众多人为投机动向，所得税政策应关注股息差别的税收应对。但是，由于当前中国股票市场的股息分配率较低，因此该政策的有效性大大降低。产品管理的税收政策，增加了资产管理的税收成本，有效地抑制了财务杠杆，但是在具体实施中对固定收益的具体定义比较广泛，这给基层税务机关的具体运作带来了一定的挑战。另外，鉴于金融业普遍高利润，互联网金融等多种金融形式的不断发展，以及许多公司向金融过渡的冲动，如何更好地发挥税收的作用，进一步引导金融业的健康发展也有待进一步研究。

三、进一步促进金融业发展的税收政策思路与对策

加快金融业税收体制改革，发挥金融税收政策对金融业发展的支持作用，具有深远意义。为此：

(一)完善金融业流转税环节税收政策

金融业改革后，流通税环节的成本降低和效率提高越来越明显，但需要在某些政策层面加以改进，以进一步巩固和扩大税收改革的成果。首先，有必要逐步将抵扣范围包括进来，增值税的抵扣链应加大范围。近年来，融资成本高昂加重企业的负担，企业的转型升级受到严重的限制。如果将贷款利息支出计入扣除范围，减税规模约为1700亿元。二是转变税收优惠政策，使企业的成本逐步地降低。如，根据国际惯例，对离岸金融业务，应进一步明确离岸业务被视为银行的海外机构的业务，不将其列入增值税征税范围。允许保险公司实物赔付中扣除相应的进项，并权衡企业经营活动，不认定为视同销售，进一步减轻了企业的税收负担。

合理地制定出免税政策，让行业之间的政策差异逐步的缩小。鉴于金融服务有其特殊的作用，因此对金融服务有必要给予免征增值税，以保护增值税链防止损害，涉及到整体社会福利的减少。相反，上游下游行业之间税率差异得以缩小，就能够让受市场的供求关系影响不同实体增值税税负的弹性差异不再成为主要因素时，就能极大地降低企业的融资成本。为有效地减少纳税人利用政策差异避免税收，应缩小金融服务与其他服务之间的政策差异，不仅减少了因不同税收待遇而引起的税收纠纷，同时改善了增值税征收和管理有效性。

考虑金融服务的特殊性，加强政策之间的协调与合作。不断加强增值税政策与财政货币政策的协调与合作。增值税政策应协助金融业更好地为实体经济服务，并降低宏观经济杠杆和经济风险。例如，对运输和电力等基础设施贷款给予某些减免税，并鼓励用于生产性建设的资本贷款。根据交易的性质，不应正常地对利息征税，对金融服务不符合条件的，可对应计提准备征税，以防资金流入投机的领域。正常情况下如果银行间借贷并非是减缓流动性压力的，且借贷资金用于投资金融业务或者房地产项目，对借贷产生的利息则应征收增值税。此外对90天内无法收回贷款的应收未收利息，应增冲减当期应交的增值税，以减少税负，激发经营动力。未来，金融业增值税政策的优化调整应根据我国金融业增值税的特点，准确巩固增值税价值，逐步清理增值税抵扣链，并有效减轻金融业的增值税负担。同时，有必要参考发达国家金融业的税收负担，调整金融业直接税和间接税的综合负担，以提高我国金融业的国际竞争力。

(二)完善金融业所得税环节税收政策

金融业营改增后流转税环节的成本降低效应将进一步发挥，但在所得税方面，例如个人所得税有必要有效地促进相关的改革，包括将与财务水平相关的利息负担和商业保险负担纳入个税减免范围，提高个人的消费潜力，可以营造社会消费氛围。再如，完善企业所得税，针对可以利息扣除存在的问题，利息扣除标准改为不固定设浮动比例，减少对企业发展的限制，使社会融资更加规范。避免某些公司通过使用管理咨询费和其他名称来逃避政策带来的税收风险。金融所得税的税前扣除宜放宽。企业的相关费用和支出依国际惯例大部分是允许税前扣除，但中国税制度严格的税前扣除标准让企业的许多支出项目无法税前扣除。当前，金融企业所得税的主要问题是贷款损失准备金的提取背离行业实际。税法规定，金融企业贷款损失准备金的提取是以贷款资产余额计提标准，比例为1%。这部分才能税前扣除。计算公式为：允许税前扣除的贷款损失准备金=年末允许提取贷款损失准备金的贷款资产余额的1%－截至去年年末余额税前扣除的贷款损失准备金的1%，由于税前扣除标准过低，金融企业的安全与稳定受到一定的影响。建议放宽坏账和坏账的税前扣除标准。国际惯例允许金融公司根据税前资产的五级分类标准扣除贷款损失准备金，以鼓励金融公司及时全额计提准备金，扩大不良贷款准备金的覆盖面，并减少金融风险。    建立避免双重征税的机制。借鉴国际经验结合中国实际情况可以实行抵免制。当个人股东获得股息或股利时，个税计算时，股息红利已缴企业所得税应全额扣除。同样采取类似扣除解决法人投资者重复征税问题。

(三)完善发展普惠金融税收政策

发展普惠金融是实现金融公平，缓解金融排斥，减少贫困，实现经济均衡发展的重要手段。普惠金融的重点是支持农业以支持弱小群体，农村地区，小型和微型企业以及独立企业家，自然成为普惠金融的重点服务对象。近来，金融改革中，我国采取了战略规划，实施普惠金融等综合战略，以扶持农业，扶持小企业，促进双重创新。普惠金融的两个薄弱环节是收益低风险高，这与传统金融的风险与收益匹配有所不同。如果不进行金融组织创新和政策创新，弱势群体将不可避免地存在金融排斥。作为一项公共政策，税收政策对于指导财政资源的公平分配必不可少。如前所述，近年来，我国在促进普惠金融发展方面出台了许多税收优惠政策，在促进普惠金融发展的重要中发挥了重要作用。但是，我国的普惠金融服务覆盖的面有限、发展不一，农村金融服务不足以及中小企业的融资困难而昂贵发展的问题仍然悬而未决。发展要走的路这很长。着眼于未来，鼓励普惠金融发展的税收政策应符合普惠金融的发展战略和实施路径：首先，有必要通过税收优惠措施降低交易成本，引导大型金融机构的一些金融资源转向普惠金融，流入普惠金融领域。考虑到大型金融机构提供具有较高交易成本的普惠金融贷款这一事实，可以进一步降低应付所得税中所含贷款利息收入的比率。第二个重点是通过针对特定时期和特定业务的减免税政策，促进小型和微型金融机构的发展。可以考虑的是，提供更大范围的所得税激励措施(例如免除所得税或降低所得税率)的小型和微型金融机构提供普惠金融服务的比例占其总贷款的绝对多数。

(四)完善防范金融风险的税收政策

加强金融税收在防范金融风险中的作用。金融危机对国家宏观经济造成的巨大损害是不争的事实。面对经济和金融创新发展的复杂多变的局面，仅传统的金融监管和货币政策就无法有效地实现对金融业的控制。政府应完善税收制度来规范金融业的发展防止系统性的金融风险发生并维持金融稳定。为此，要密切关注金融危机后发达国家在金融税收领域的新措施，并改革完善和现有税收政策规定和创新金融税收管理，以增强其在防范金融风险中的作用。要完善防范金融风险税收政策，抑制金融投机活动。要对差别分红的税收政策进行优化，金融投机交易行为一定要出台重拳打击，对投机交易的转让税和所得税要与正常交易有差别税制来作为税收政策导向，教育和引导个人和机构投资者能积极树立正确的健康理念，从而进行长期投资，增进金融市场的平稳。从三方面加以完善：首先是完善现行的印花税和所得税。现行的印花税和所得税税率存在缺陷，调节稳定功能相对较弱，股权持有时间和收益率高低的税收征税差异性不是很大，为了更加有效地抑制金融投机活动，建议印花税和所得税税收政策实行差别税率, 作为税收政策导向，优化印花税和所得税的税率设计,设计原则以投资者持有证券的时间长短为依据，如规定投资者持有证券时间在一年以上的按较低的税率征税，对投资者持有证券时间在一年以下的按较高的税率征税，实行差别税率能减少散户盲目跟风,又抑制金融投机行为，减少金融市场风险。当条件成熟时，可以考虑设置金融交易税来代替印花税，以帮助抑制过度的市场波动并确保市场的平稳运行。其次是适时开征金融交易税。要借鉴国际经验尽快开征金融交易税。金融交易税（资本利得税）是一种对国际金融市场中的短期资本征税的税种，金融交易税宜采用国际通行做法采用累进所得税率形式来对投资者买卖的差价增益进行税收调节,当交易市场价格上涨.投资者所得增加,适用较高的税率,使投资者税负增加, 缩小市场规模,抑制证券价格暴涨;当交易价格下跌,投资者所得下降或出现亏损,适用低税率或不缴税,从而扩大证券市场规模,抑制交易价格暴跌。开征金融交易税有助于减小投资交易引发的剧烈波动，降低动荡以稳定金融市场。另外征收金融交易税对遏制国际资本流动冲击同样也能起到重要作用：由于金融交易税提高了国际资本投机成本，极大地降低了国际资本的投机收益率，避免了国际资本大进和大出的情况发生，确保维护国家金融安全。另外，金融交易税也与我国资本项目管制政策目标相一致。再次，对金融企业风险资产征税。对风险资产征税将促进金融企业稳健经营。目前企业风险资产受多种因素制约，资产质量不同地区会出现不同的影响，风险程度不确定，借鉴国际经验，对金融企业风险资产征税，如同对存在相当于对金融机构中蕴含的金融风险征收保险费，这样获得的收入都用于为风险资产建立稳定的资金。对于逐步化解稳定我国金融企业自身的风险,促进金融企业健康发展,是大有裨益的。

(五)完善促进科技金融发展税收政策

科学技术是我国经济向高质量发展的关键。由于技术创新和科技成果产业化的高度不确定性，科技投资的风险极大，但一旦成功，将为经济和社会贡献巨大的正能量，并带来巨大的红利，激发了投资者投资积极性。技术创新的高风险，高回报特征催生了技术融资。技术金融是一系列促进科学技术研究发展和科技成果产业化的金融活动。这是一项高风险的投资。近年来，我国出台了贴息，风险补偿等金融支持政策，促进了科技金融的发展，并提高了企业技术研发投资所得税的税前扣除额。税收政策的下一步首先需要集中在激励知识产权质押贷款上。目前国家就在政策上是鼓励知识产权质押融资的，中办、国办发布了指导意见，肯定了知识产权质押融资在破解中小企业融资难中的作用。提出要加强完善风险补偿与分担机制，金融机构向中小企业发放的中期和长期贷款要积极引导，同时允许金融机构可续期的贷款产品。之后，又有保监会牵头会同知识产权局以及国家版权局等联合下发文件，鼓励支持开展知识产权质押融资变知识为资本，为企业融资提供实在便利。并且，可以考虑将来自知识产权质押贷款的利息收入给予税收优惠。如在增值税和所得税增加条款。这对于拥有轻资产的高科技企业尤其重要。其次，需要对风险资本市场给予税收优惠。从国际比较的角度来看，美国对天使投资给予税收抵免政策，抵免范围不同的国家有不同的比例，最低的15%，最高的达到100%;对投资者投资风险资本的英国是采用低税率，所得税也一并给予减免。我国应完善个人和公司法人的风险投资信贷政策，以吸引风险投资，促进风险投资市场的稳定增长。这也有助于增加直接融资的比例。

(六)完善鼓励支持金融创新的税收政策

理论与实践表明，金融税收制度不仅是金融创新的催化剂和动力，还是控制金融创新风险的调控手段。一方面，税收作为金融产品交易成本不可或缺的一部分，对金融创新起着激励作用。另一方面，政府通过税收政策限制金融机构和金融交易，可以防止金融风险并纠正金融创新产品的负面外部性。保持国民经济健康发展，在深化中国金融业改革的过程中，金融创新下形成的金融衍生产品，其产品独具的虚拟且专业化的特点，让现行税制跟不上、税收征管不适应，造成政策空白或难于征管问题日益突出。首先，由于没有超前和适应性，税收政策的调整步伐总是落后于金融的创新步伐，优先支持金融创新政策往往滞后。其次，参与对象身份的复杂、方式灵活不一、形式多样的金融创新，区别于传统方法，难于确定金融创新产品的性质和数量。因此应制定出科学的税制，对金融创新产品的交易性质和收入作出原则性规定。以此为基础，制定适用的税项，税率和征收方式。由于中国的金融创新才刚刚开始，因此坚持鼓励和支持的原则，应从税收负担方面采取轻度税收政策。采用变现方法确认衍生交易的损益，不对未实现的损益征税；借鉴其他国家的做法，不对因金融衍生产品交易而产生的非居民征收全部预提税，但实际上是对损益征收预提税，以防止产生大量税款回避。

(七)完善金融国际化的税收安排政策

完善金融国际化的税收安排，加强国际税收条约谈判和涉及国际税收治理金融方面的体制安排，继续促进地方金融机构走出去，推动国内金融中心在全球影响力不断增强。制定激励金融人才发展的税收政策环境，促进金融人才高端化的建设。通过优化税制，为引进和集中金融人才提供保障，从而使金融人才走出去和引进来。打造适应金融人才发展的良好环境，完善金融人才的保障机制，在高端金融人才的个人所得税提供相应的政策激励措施，对高端金融人才实行个人所得税税收政策激励，避免高端金融发展因人才缺乏受到限制。

 

 

（作者单位：国家税务总局龙岩经济技术开发区税务局）