梁 芬

 

【内容摘要】供给侧结构性改革的根本目的，旨在通过制度性变革，调整经济结构、实现各要素最优配置，扩大有效供给，从而提升经济增长质量和数量。本文从供给侧结构性改革的目标导向出发，结合产业结构升级的内在机理，以促进产业结构优化为根本目标，探讨现有税收优惠政策在刺激产业结构优化方面的有效性，并针对现行税收优惠政策存在的问题，在优惠形式、税种设置、配套政策等方面提出优化意见，形成政策合力，实现利用税收政策促进产业结构升级的预期目标。

【关键字】供给侧结构性改革  最优税制  税收政策  产业结构

 

一、引言

长期以来，我国以工业为主的产业结构支撑了我国经济的调整发展，但自2008年华尔街金融危机爆发后，由于外需疲软及自身经济增长乏力等原因，我国产业结构受到多重冲击，工业发展层次偏低、核心技术缺乏、创新不足等问题突出，整体经济增长速度放缓，亟需找到新的发展思路与发展方向。2015年，中央提出了实施供给侧结构性改革，其目的在于用改革的办法推进经济结构改革，矫正要素配置扭曲，围绕“三去一降一补”（即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板），扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，提高社会生产力，促进经济社会持续健康发展。

在这一发展思路指导下，如何减少无效供给、扩大有效供给，推动产业结构转型升级，就成为产业结构调整的最根本目标。而税收政策作为政府重要的宏观调控工具之一，它在产业结构优化上的作用有多大？应采取怎样的政策设置和实施方式，以推动产业结构调整升级？本文拟就上述问题中，分析我国税收优惠政策对产业结构优化的效果及实际影响。

二、产业结构升级的内涵与影响因素

（一）产业结构升级的内涵

产业结构升级有别于产业升级。有人认为，产业升级，主要是指产业结构的改善和效率的提高,产业结构的改善一方面表现为各产业的协调发展,消除“瓶颈”,使整体经济效益提高;另一方面,产业结构发生变化,如从第一产业为主向第二产业,再向第三产业发展,在工业结构中逐步从劳动密集型为主向资本、技术密集型发展,从初加工向深加工、精加工方向发展。很明显,这是把产业结构升级和产业升级等同起来。其实产业升级和产业结构升级是不同的。首先是主体不同,产业升级的主体是单个产业,产业结构升级的主体是产业结构。其次是内涵不同,产业升级的内涵是指单个产业形成、发展和衰退的过程。产业结构升级的内涵是指产业结构不断从低级形态向高级形转变的过程或趋势。

（二）我国产业结构升级的影响因素

影响我国产业结构调整的影响因素有很多, 包括生产力发展水平、消费水平、人力资本、货币资本、科学技术及创新、市场规模、国家或区域经济政策等,但以上诸多因素对产业结构升级的影响,一般都是通过需求和供给发生作用。归纳起来,对其有决定作用的因素主要概括为以下几个：

1.需求因素。需求因素是产业结构升级的出发点和立足点，需求水平和结构的变化必然影响产业结构的优化和升级，具体来说包括消费需求、投资需求和出口需求。需求因素主要是通过需求总量和需求结构的变化对产业结构升级产生影响。需求总量的提高往往伴随着需求结构的变化,尤其是需求结构的变化会直接推动生产结构和供给结构发生变化,由此导致相关产业在整个国民经济总量中所占的比重发生变化,进而引致产业结构的变动和升级

2.供给因素。最基本的供给因素是资本和劳动力。我国正处于工业化中后期阶段,产业升级的一个重要路径是从劳动密集型和资源密集型为主的产业结构向资本密集型和技术密集型为主的产业结构转型,在这一过程中需要大量的资本和劳动力投入。资本供应对产业结构变动的影响,一方面包括资本的充裕程度对产业结构的影响,另一方面包括资本在不同产业部门的投向对产业结构的影响。前者是从资本总量方面对产业结构优化升级的影响,后者是从资本投向方面对产业结构优化升级的影响。在供给侧结构性改革过程中，我国产业结构升级面临的核心问题是如何提升资本供给效率，大力发展高新技术产业、战略性新兴产业和现代服务业，

3.科技创新。根据熊彼特的创新理论：技术创新对企业发展有重要作用，同时，企业规模越大，技术创新就越有效率。科技创新对产业结构的影响,不仅表现在它能够调整产业结构,使之趋于合理,更重要的是它是推动产业结构升级的杠杆。科技创新不仅催生新的产业，还能为传统产业不断注入高新技术。科技创新的不断更新及其对传统产业体系技术结构和产品结构的调整，使得产业结构向着知识、技术密集的方向发展，促使产业内部的生产要素构成不断高级化，亦即产业结构的高级化，进而带动整个经济持续增长。

以上分析可以看出，产业结构优化升级是一个纵使的指标，涉及到诸多因素，但是供给因素和科技创新，是目前在供给侧结构性改革推进过程中影响产业优化调整的关键。

三、税收政策影响产业结构升级的理论分析

从理论上讲，税收政策主要是通过改变产品的税后价格从而改变产品的供求关系，进而影响经济活动的收益和成本的关系，并最终影响到产业结构的。具体而言，就是通过税种的设置、税目的选择、计税依据的确立、税率的设定、税收优惠政策的实施等措施，使得不同的商品、不同的经济行为、不同的企业、不同的产业承担不同的税负，从而导致不同经济活动的原始收益或成本因差别税负而发生变化，最终对产业结构的演进构成影响。

（一）税收政策影响需求从而影响产业结构             

税收政策能够改变需求结构，而在一个市场传导机制比较健全的经济中，需求结构变化会通过对供给的影响最终改变产业结构。

1、税收政策改变中间需求结构从而影响产业结构

税收政策可以对技术进步施加影响而则直接对原材料、能源等中间产品的利用效率产生影响，也对中间产品的更新换代产生影响，从而改变各产业的中间投入率和对中间产品的需求结构，最终影响中间产品型产业的比重及其内部结构。

2、税收政策改变消费需求结构从而影响产业结构

税收是收入分配调节的重要政策手段，通过相关税种的设置改变财产存量和财产增量的分配状况，带动私人消费需求的结构的改变，从而对相关产业的产业结构构成影响。另外，税收能够改变消费品的比较价格或消费品生产者的比较成本，使不同的消费品承担不同的税收负担，从而改变消费需求结构。

同时，税收占GDP的比重，即宏观税负的变化会引起国民收入在私人部门和政府部门的分配格局变化，由于政府部门和私人部门的消费倾向和偏好完全不同，导致私人消费需求与政府消费需求结构比例产生相应变化，从而引起供给结构的不同，最终影响到产业结构的变动。

3、税收政策改变投资需求结构从而影响产业结构

税收政策可以改变消费和储蓄的比例，不同的税收政策可以改变消费与储蓄的比较利益、私人储蓄偏好和边际消费倾向。根据国民收入恒等式，这样会影响消费需求与投资需求比例，并最终改变产业结构。

就私人投资需求而言，税收能够改变不同产业的比较收益率，影响私人对特定投资品的购买偏好，从而影响投资者对投资品的购买结构。同时类似的，宏观税负的高低也能影响到私人投资需求与政府投资需求的比例，从而影响产业结构。

（二）税收政策影响供给从而影响产业结构

1、税收政策改变劳动力的数量和质量从而影响产业结构

社会保险税的设立和完善对于劳动力的数量能够带来最直接影响，税收可以通过改善教育达到提高劳动力质量的目的。首先，通过税收为教育提供必要的资金支持。其次，通过税收制度的优化提高公民的教育偏好。再次，通过税式支出手段提高企业在职培训的偏好和鼓励教育产业的发展。

2、税收政策改变资本的数量和投向从而影响产业结构

税收政策主要通过以下途径对资本的数量构成影响：首先，政府可以通过税收措施吸引外国直接投资。其次，政府可以通过税收措施增加国内投资。第一，如前所述，相关税收政策可以提高储蓄率，从而为资本形成提供充足的资金基础。第二，政府可以通过税收政策提高储蓄投资转化率。

税收政策对不同产业、不同产品所实施的差别税负必然改变相关产业和产品的原始收益率，从而直接影响资本对不同产业和产品的偏好，改变资本投向。资本投向的变化必然影响不同产业的资本存量，进而影响各产业的增加值和就业状况。

（三）税收政策影响技术创新从而影响产业结构

税收政策对技术创新的主要决定因素——R&D投入水平、教育水平、科技成果的产业转化水平等均能构成重要影响。税收政策主要通过多种税收优惠手段，如费用扣除、税收抵免、加速折旧等的应用，鼓励R&D投入的增加；通过对科技成果转让收入的税收减免鼓励科技成果的转化；通过对科技人员收入的税收优惠鼓励劳动力培养和劳动力使用的科技取向。

税收激励的作用有两个方面，一是影响内在动力，具体来说就是通过提高预期收益和分担创新投入风险，为企业提供内在动力，促进企业技术创新；二是外在动力，通过影响企业的风险投入和人力资源，为企业创造良好的融资环境和提供较高素质的技术人才，促进企业技术创新。

四、目前我国支持科技创新的税收优惠政策存在的问题

当前，我国正处于实现经济发展方式由粗放型向集约型转变和产业结构优化升级的关键时期，产业结构存在的主要问题是大部分产业基本上处于全球价值链的低端，产业升级困难，一般产品相对过剩，高技术含量、高附加值产品短缺，其根本原因是我国自主创新能力较弱，突出表现为产业研发投入不足，技术创新能力较差。

也正是基于此，我国政府向来重视财税政策，特别是税收优惠政策对企业技术创新的激励作用。现行的技术创新税收优惠政策不仅涉及到增值税、所得税、关税等各个税种，也涉及到不同类型的企业。但是，从目前我国税法设置来看，对促进科技创新的税收优惠政策存在以下问题：

（一）税收优惠政策总体设置不科学无法发挥其激励效应最大化

1.税种结构不合理。现行自主创新科技税收优惠政策主要以所得税为主，而我国税制以流转税和所得税双主体税制结构中，企业流转税占比较高，占全部税收的 60%以上，使优惠政策执行达不到预期效果，使优惠政策失去刺激力度。

2.优惠对象不够科学。我国现有的科技税收优惠政策往往偏重对高新技术企业产品的生产和销售环节，对科研技术开发补偿以及中间实验阶段的优惠不多，或设定标准过高，推动科技进步的大多数中小企业，如果未能达到认定高新技术企业条件，则无法享受相应的企业所得税优惠政策。

3.税收政策零散，不规范。我国目前现行的税收体制中关于技术创新税收优惠政策非常零散、分散，大部分税收优惠政策是以决定、函件、通知的形式出现的，缺乏系统性、完整性、权威性的政策体系。首先是我国的技术创新的税收优惠政策基本上是针对某一个或某一类事项，因临时性的需要而仓促出台，没有总体的规划，大部分都是税收优惠措施的简单罗列，创新技术税收优惠政策不够系统和协调。其次是技术创新税收优惠政策大多分布在各类税收单行法规和文件中。虽然这种方式比较灵活，但是激励的目标性不强，指导性减弱，并且许多优惠政策缺乏稳定性，主观随意性加大，影响了企业技术创新，对企业的正常生产经营造成不利影响。

（二）税收优惠政策对科技创新支持还不完善。

1.促进高新技术产业发展的税收政策缺乏针对性,政策效用不大。税收优惠政策目标不明确,促进高新技术产业发展的导向机制尚不健全。税收优惠政策没有依据经济发展的不同时期而作相应的调整,一定程度上存在税收优惠政策滥用,使一些企业不思进取,企业的创新活动难以长久地持续下去。并且税收优惠以事后优惠为主，对投资规模大、经营周期长、资本密集型和技术密集型的科技创新企业支持效果不明显。

2.促进高新技术产业发展的科技税法体系不够完善。首先是科技税收法律层次低，相互之间衔接差，影响其效应的发挥。其次是税法的单一立法体制，不能完全适应地方科技发展的需要。再次是科技税收制度的项目孤立，不便于税收宏观调控和管理功能的充分发挥。

3.增值税政策缺陷对税收优惠政策效应的抵消作用。增值税转型的不彻底以及“营改增”试点过程中存在的问题约束了企业的自主创新，使税收抵免政策的部分积极效应被税收制度的负面效应抵消，税收优惠效应难以显现。

五、完善税收优惠政策结构的建议

（一）优化税收优惠环节，打造高新技术全产业链条的税收

优惠体系从创新过程来看，技术创新过程包括技术研发、成果转化和科技产业化几个阶段。在“技术研发—成果转化—初步产业化—规模市场化”的链条中，税收优惠政策激励效应越是向前移动，其驱动效应就越明显。因此，在税收激励政策上，所得税优惠对象的重心应从产业链下游向上游转移，在进一步完善促进科技创新的税收政策时，逐步改变只对高新技术企业产品生产和销售给予税收优惠的做法，加强对技术研发过程和实验中间环节优惠，逐步确立研发环节税收激励在整个税收体系中的核心地位，实现税收政策与研发活动的协调互动，打造高新技术全产业链条的税收优惠体系。

（二）完善税收优惠方式，促进企业技术创新向纵深度发展

我国的税收优惠政策是以所得税直接优惠为主，企业要享受优惠，盈利是前提条件，由于技术创新的高投入、高风险性，多数企业在前期技术创新投入较大，短期内很难盈利或者很少盈利。因此税收优惠的作用就不明显，国家应该采用一些间接的方式在技术投入前给予企业适当的优惠，来激发企业技术创新的积极性。应该改以“税额式”为主优惠方式为“税基式”和“税额式”相结合的税收优惠方式，增加加速折旧、税收递延、税收饶让和提取准备金等优惠方式，使税收优惠贯穿技术创新的每个环节，促进企业技术创新的顺利进行。

（三）加强各税种配合完善税收优惠政策体系

1.深化增值税改革。“营改增”试点改革全面扩围后，我国流转税中长期存在的重复征税问题得以解决，但是，增值税现行的多档税率、繁杂的优惠条件设置，增加了企业在进行决策时的税收成本，有可能因为难以确定租用的税率与政策而困惑，甚至对资源要素配置产生影响，降低资源使用效率。应以深化税制改革为契机，调整促进科技创新的税收优惠政策。一是以科技创新项目和行为作为税收优惠对象。二是优化和调整税收直接与间接优惠政策，减少科技创新企业的支出。

2. 完善企业所得税优惠政策。以国家产业政策为导向，实施产业性科技创新税收优惠政策。通过再投资退税、亏损补偿、降低所得税抵扣标准等方式，对新型战略性企业及改造升级企业的科技创新活动给予企业所得税优惠政策。

（四）综合其他配套政策完善科技创新支持体系

综合运用金融政策、产业政策、贸易政策等手段，为科技创新创造良好的政策环境。

在金融政策方面，通过提供信用担保、资本市场，政策性银行等手段，为科技创新提供充足资本。在产业政策方面，通过制订科技创新战略规划、设立科技创新基金、出台科技产业优惠政策等手段支持科技创新。在贸易政策方面，鼓励科学技术贸易，对科技创新所需产品、设备及重要材料的进口给予政策倾斜。

 

 

（作者单位：国家税务总局南平市税务局）

 

 

【参考文献】（略）