王智敏

 

【内容摘要】随着营改增的完成，如何构建起地方主体税种已经成为学界、社会各界关注和讨论的热点问题。本文对消费税的现状和存在的问题进行了分析，并结合一些实际，试着在构建地方税体系的大框架下，对消费税改革的方向和具体措施提出了自己的看法。

【关键词】地方税  消费税  改革

 

一、地方税主体税种的选择

（一）地方税的选择原则

如何选择地方税的主体税种的问题上，全世界的专家学者进行了多方面的研究，他们的研究为如何构建地方税体系提供了必要的理论基础。主流的研究观点认为，地方税应该遵循“四不原则”，即不应该不应该征收高额的累进制的税种；不应该征收税基流动性很大的税种；不应征收不直接为本地居民所察觉的税种；不应征收可将大部分税负转嫁给非本地居民的税种。地方税应该征收具有周期稳定性、收入起伏不大的税种，或课征于非流动性生产要素的税种，以及依附于居住地的税种。

（二）我国现在所处发展阶段对如何选择地方税的影响

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济进入新常态。中国过去30多年的工业化，走的是依托要素投入、消费压抑和出口拉动的路子，而转向高质量发展的本质，是要从“物质”生产体系转向“以人民为中心”的消费升级、创新、高效、包容的可持续发展轨道。如何通过税制改革，有效激励地方政府提供有效的公共服务促进消费升级，也是在设计地方税种时要考虑的内容。

（三）增值税作为地方税主体的税种的不利影响

增值税目前是中央地方共享税，中央级50%，地方级50%。2018年，全国税收收入156401亿元，增值税收入61529亿元，增值税占全部税收收入的39.34%。2018年地方财政收入97905，增值税地方级收入占地方财政31.42%，可以增值税是地方税的支柱税种了。但是，目前增值税作为地方税存在一些弊端：①选择税基流动性比较大的增值税作为地方税种，违法了地方税应该遵循“四不原则”，加剧了地方政府间的财政竞争。目前许多地方政府以“总部经济”为名，吸引外地税源进入本地设立总部，然后以财政奖励的形式把部分税收返还给企业，不但造成企业之间的不公平竞争，而且还造成税收的流失。②增值税作为地方主体税种不利于转变经济发展方式。增值税主要是对生产流通环节“增值”征税，地方政府为了获得税收，往往习惯性关注生产。随着经济发展方式的转变，消费对经济增长的贡献度越来越高。但是，目前税制下，消费增长对地方税收增长的贡献往往没有投资拉动的高，导致地方政府忽视消费升级对经济增长的作用。

二、我国消费税的现状

消费税是世界各国广泛实行的税种。在世界主要的129个国家和地区中，没开征消费税的不到10个。我国1994年国家税制改革时新设置该税种。按照传统对税收职能的认识，税收主要职能有：财政职能、经济职能和监督职能。我国的消费税在设立之时，对其设定的主要职能是经济职能，即消费税设立必须依据国家的产业政策和消费政策；要能正确引导消费方向，有效地抑制超前消费倾向，调节供求关系。这个税种的设立原则决定了消费税的征收范围、税率、征税环节等税收的要素。

目前世界上，消费税按照课税范围大体上可以划分为三类：1、有限型消费税。有限型消费税只限于传统货物品目方面，再加上有限的一些日用制品；这种消费税的征税范围比较狭窄，税目约为1 15种，如烟草制品、石油制品、酒精饮料、糖、盐、软饮料、机动车辆、游艇、钟表、首饰、化妆品、香水等。主要代表国家有英国、美国、印度尼西亚等；2、中间型消费税。中间型消费税则在有限型的基础上深入了一步，即除了有限型设计的传统品目之外。更多地包括食物制品、广泛的消费品、奢侈品以及某些生产资料，征税项目在15—30种之间。如纺织品、皮革、皮毛制品、鞋、药品、牛奶、咖啡、可可、家用电器、电子产品、摄影器材、打火机等。主要代表国家有法国、葡萄牙、意大利、瑞典、德国、墨西哥等；3、延伸型消费税。延伸型消费税是在有限型消费税和中间型消费税的基础上发展起来的，它的征税范围最为广泛，大约在30种以上。延伸型消费税在税目的设计上更加秉持了消费税的征税目的，同时还把一些不利于环境保护的货物也纳入了征税范围．体现了国际上倡导的可持续发展战略。主要代表国家有日本、巴基斯坦、印度等。目前，我国消费税征收范围主要包括：烟、酒、化妆品、护肤护发品、贵重首饰及珠宝石、鞭炮及焰火、汽油、柴油、汽车轮胎、摩托车、小汽车；按照分类于有限型消费税和中间型消费税之间。

从当前消费税征税环节来看，我国消费税出于便于税源管理的目的，主要采取单一环节征收，选择在生产、加工和进口环节征收。产制环节征收消费税，虽有利于降低征管成本，同时也会导致企业转移定价行为的发生，并且会影响消费税各项调节功能的有效发挥。

目前，消费税100%归中央级。

三、消费税改革的政策选择

（一）消费税设立的作用的再认识

从税种设立目的来说，消费税的作用认识上主要有三个：合理调节收入分配，促进社会公平，有利于节约资源，保护环境；有利于保障财政收入。

从合理调节收入分配角度来说，目前消费税作为调节奢侈品消费以及收入再分配功能遭到了严重的弱化，原来的一些消费税税目设计已经不能再适应我国经济社会快速变化。第一是由于我国国民的消费结构和消费能力发生了巨大的变化，以往属于奢侈品的可能已经成为民众的日常生活用品，不少原先属于奢侈品中低收入阶层也具备了消费能力。例如，化妆品现在已作为大部分女性的日常消费品，但是30%的税率的设置比明显属于奢侈消费的高档手表、高尔夫球及球具都高出非常多。第二是由于尽管对奢侈品课以重税具有收入再分配的作用，但随着走出国门的人员的大量增加，对奢侈品设置太高的税率反而导致大家都跑到境外消费，收入再分配的调节作用就无法发挥。据统计，2017年中国消费者买走了全球46%的奢侈品,中国消费者的奢侈品有76%在境外消费。第三是目前消费税征税范围还比较小，一些对于普通人明显属于奢侈品的产品和一些属于奢侈型消费的服务没有列入征税范围。

从保障财政收入来说，消费税的财政功能不断强化。目前，消费税被赋予替代营改增前的“营业税”成为地方主体税种的期待。自从营改增之后，特别是最近的减税降费之后，地方政府一直担心地方收入减少。当然当前的改革办法中，中央采取了一定的措施，但是估计这依然不是长久之计。如果消费税能够真正成为地方财政的主体税种，为地方政府提供所需的税收收入，将化解进一步税制改革、减税降费的后顾之忧，消除地方阻力，为经济改革和税制改革铺平道路。

由此可见，消费税的主要职能将由目前经济职能，兼顾财政职能改为主要为财政职能，兼顾经济职能。税种的职能的改变将为税种的改革提供理论基础。

（二）消费税征税范围的选择

消费税职能的改变，直接改变消费税征税范围的选择。成为地方财政的主体税种，消费税征税范围的选择首先要考虑满足财政需求。在消费税的财政职能以替代营改增之前的营业作为目标。2013年，全国消费税8230亿元，与17217亿元的全国营业税收入存在巨大的缺口。纵然再加上与消费税相似的车辆购置税2596亿，也只有10826亿元，也不能覆盖营业税。而且，消费税的目前主要在生产环节，与营业税的替代率存在的地区间的巨大差异。2013年泉州地区消费税53.6亿元，车辆购置税13亿元，与营业税69亿元大致相当；而莆田地区消费税4亿元，车辆购置税3.8亿元，两者之和仅相当营业税23亿的34%。

如果消费税成为地方财政主体税种，必须选择税基广，税源稳定的征税对象，日本目前的消费税模式值得参考。日本的消费税，是对日本国内销售的商品和服务按价格的一定比例普遍征收的一道附加值税，也就是有消费行为发生，就要缴纳增值税。日本于1989年才正式实行消费税制度，那时税率为3%，1997年税率调整为5%，2014年调整为8%，2019年还有调整到10%的可能。按此测算，消费税的计税依据大致和社会消费品零售总额相当。2013年，我国社会消费品零售总额234380，如果要替代营业税17217亿元的税收，消费税的平均税率要在7%左右。这个与日本目前的消费税税率大体相当。同样，这种比率在我国各地区间也存在比较大的不同。泉州地区2013年消费品零售总额1946亿元，只要3.5%左右的平均消费税税率就可以替代营业税；而莆田地区2013年消费品零售总额428亿元，需要5.8%左右的平均消费税税率才可以替代23亿的营业税。

（三）消费税税率的选择

如果消费税征收范围的选择主要体现的是其财政职能，那么消费税的税率选择更多是要考虑其经济职能。

一是适当制定较低的奢侈品消费税税率，弱化消费税调节收入差距的职能。当前面临着经济全球化，消费也面临全球化。如果一味强调消费税的调节收入的作用，会让本国的奢侈品价格大大高出其他地区，会让本国的消费者都跑到价格便宜的地区消费，不仅没法实现消费税调节收入的作用，而且影响本国的财政收入。应该让奢侈品征税后的价格不显著高于国际市场的价格。税收调节调节收入的职能应该主要有所得税、财产税等税种承担。

二是大幅提高烟酒、高耗能、消耗不可再生资源等消费的消费税税率。我国消费税税率相差幅度较小，对消费的引导调节作用不明显。我国目前部分税目( 尤其是对环境有害的物品、高档奢侈品消费品) 的实际税率非常低，，很难发挥引导消费方向、抑制高消费、节约资源的作用。例如，对于一双价值两分钱的一次性筷子征收消费税，5%的税率的作用十分不明显，对引导人们的消费理念和节约环保意识的提高微乎其微。再如，烟酒类、鞭炮类商品，它们不仅危害身体健康、污染公共环境，过度消费会有诸多负面影响，应大幅提高税率。另外，在小汽车税率结构调整、大排量汽车税率提升上也值得重新考虑。相比之下，发达国家就很注重消费税税率引导作用，增强其功能性。在英国，为了减少碳排放，限制高排量车辆的使用，根据车辆碳排放指标分段征收车辆消费税，将车辆分为A-M，13个等级。A级为二氧化碳排放量在每公里100克以下的车辆，可免征消费税。三是对消费税普通征税对象的税率，应该在相对较低的水平，以能满足财政需要为宜。

（四）消费税征收环节的选择

目前消费税主要在消费环节征收。这种征收环节的选择不利于提升地方政府的保护消费的积极性。拉动消费，促进消费的升级不但需要市场这只手提供满足市场需求的产品和服务，更需要政府加大对产品、服务质量的监管，营造良好的消费环境。虽然目前地方政府是产品质量安全的监管责任人，然而从地方财政的角度，目前的财政体制下地方政府的监管动力可能不足。拉动消费在地方财政上不容易出成绩。如果消费税能够移到零售环节征收并且收入能够划归地方所有，成为地方财政的重要收入来源，将极大的促进地方政府保护消费的积极性。

但是，把征收环节从生产环节移到消费环节也面临着巨大的税收管征压力。相对于生产环节经营者的集中，零售环节的经营者数量往往高出前者一两个数量级。如何做到应收尽收，将成为税务部门要面对的一道难题。

对消费税的改革应该从宏观的角度看待。消费税改革的同时，应该对增值税也进行进一步的改革，实现增值税降低税率，税率合并，降低增值税地方级的分成比例，确保改革后整体宏观税负不增加，形成能有效促进新时期经济发展的新地方税体系。

 

 

（作者单位：国家税务总局仙游县税务局）

 

 

【参考文献】（略）