国家税务总局三明市梅列区税务局课题组

 

【内容摘要】随着我国各级国家税务局和地方税务局机构的合并，机构、人员、岗责三定到位，转“两头管”为“一头管”。这既统一了法制基础、又统一了办税流程，对提高征管效率、节约征管成本、统一征管体系、强化纳税服务具有积极的推动作用。但是在征管深度融合的过程中，实际操作中仍然存在一些问题，制约着办税服务工作的优化完善。本课题基于基层优化办税服务视角，深度分析国、地税机构合并后已取得的成效以及当前优化办税服务中存在的主要问题，在此基础上提出针对性的一些相关对策及政策建议。

【关键词】纳税服务；成效；优化；问题及对策

 

一、国、地税合并后的主要成效

国税地税彻底合并，切实解决了以往双方征管业务交叉重叠、税收征管成本大、政策执行落地难等问题。通过税务机构之“合”，促进征纳关系之“和”。企业因机构改革而节约的各类时间、人力成本，感受到的全新办税体验，也将转化成企业持续发展的驱动力。这种良性循环使企业办税成本和征税成本“双降低”，社会财富和行政效率的“双提升”，实现了改善征纳环境和经济高质量发展的“双丰收”。

（一）办税场所的合并成效

国地税合并后，三明市全市12个办税服务厅（如图1）已全部实现所有涉税业务“一厅通办”,办税人员只需要到一个大厅窗口，就能在很短的时间内办完所有的涉税业务。彻底解决了以前纳税人“两头跑”、手续繁杂、办税时间长等问题。此外，税务局现在更是推出了“一套资料办”、“主税附加税一次办”、12366“一键咨询”等一系列的办税便民举措，实现5大类160个办税事项“最多跑一次”，94个办税事项均可在网上完成，9大类138项涉税业务全部实现“同城通办”。如此一来，企业负责人就有更多的精力和时间投放到公司的生产经营中，极大提高了企业的管理水平和经济效益。

 

 

 

 

 

 

 

 

图1  三明市全市办税场所分布地图

（二）服务人员的合并成效

截至2019年5月，三明市税务系统办税服务厅设置对外服务窗口共计226个，共有正式在职干部155人，临时人员198人，其中年龄在35岁以下的占85%，学历达到本科以上的占79%，服务人员中年龄结构、学历结构进一步优化，形成一支朝气蓬勃、业务熟练、年轻有为的队伍。

机构合并前，办税服务厅只能保证窗口人员的固定性，其他人员常常需要“身兼数职”，例如既要导税又要做后台审核。合并后，办税大厅服务人员增加，人员动态调整力度增强。不仅增加了对外服务窗口，还能保证导税员、政策答疑人员、自助办税区辅导人员以及后台管理审核人员都有专人负责，大厅业务受理的各个环节更有保障，纳税人平均等候时间缩短30%，工作效率大幅度提高。

（三）信息系统的合并成效

机构合并前原国税、地税使用的信息系统比较繁多、庞杂。以三明市为例，作为市级税务机关，使用的信息系统就达数十种，其中原国税局在用的信息系统达9个，原地税局在用的信息系统2个。

此外，合并前，新办企业需要分别到国税、地税进行税务登记，常常因为数据无法共享或误登记等原因导致一方有登记，一方未登记；或者在原国税、地税两个系统重复登记相同税种的问题。机构合并后，统一使用由金税三期税收管理系统（优化版）进行业务操作及受理。同时，税务还实现了与工商、银行等部门系统的数据互通、信息共享。例如为了进一步减轻纳税人的办税负担，节约办税时间，税务局从涉及人员最多、业务办理量最大的“税库银三方协议”签订入手，推行全程网上签订三方协议，实现三方协议申请、签订和验证“一键式”自助办理。

纳税人办税平台方面，全面整合网上办税平台，在保留原来国、地两家电子税务局业务功能的基础上，对纳税人在办理各类涉税事项中最常用、办理次数最频繁的事项进行整合。同时进一步扩大电子税务局业务范围，加大网上涉税事项办理、办结比例，全面实现涉税事项“一网通办”。

（四）办税流程的合并成效

1.业务整合。国税、地税机构合并后，把重复的业务流程进行整合,统一机构设置、办税流程、税收执法和信息建设等，精简报税资料，全面实现信息资源共享。这些措施大大降低了税务部门的征管成本，提高税务部门的服务质量，提升纳税人的满意度和获得感。例如合并前，纳税人需要到两个部门分别缴纳主税和附加税费，合并后纳税人只需通过一个窗口就能完成申报，实现主税、附加税联动办理。

从税务检查的角度看，合并后，税务部门可以一次性对所有税种进行统一检查，企业财务人员也不需要两头陪，大大节省了企业的时间成本和人力成本。

2.资料精简。机构合并前，原国税、地税机关对同一涉税事项办理需要提供的资料有不同要求。新税务机构挂牌后，税务部门全面落实总局办税指南要求，统一明确了包括申报纳税、发票办理等11类206项业务的服务标准，实现资料"一套报送"。原来按规定需要在原国税、地税部门分别办理的涉税事项，现在同一事项只需要申请一次，税务机关通过系统后台业务流转、协同办理。

另外，通过大幅下放及取消税务行政审批事项，进一步优化审批流程，精简涉税资料，税务局依托“金税三期”系统和增值税发票管理系统，增强风险管控的力度，完善纳税服务体系中以“服务”为主体的方式，提高纳税人的满意度和获得感。

3.标准统一。合并前，国税、地税分别对纳税人进行管理，执行的税法标准、尺度不统一，导致很多纳税人在国地两税分别享受了“税收红利”。合并后，通过全面分析和查找原来在征管上的差异后，统一执行相同的业务标准，重新制定税收业务规则，完善各项征管制度和流程，着力解决纳税人申报期限、征收方式、定期定额核定不一致的问题，达到服务一个标准、征管一个流程、执法一个尺子。

新税务机构挂牌后，真正做到了对同一个税收违法行为“一事不二罚”。税务部门的税务检查、评估人员对企业缴纳的全部税种和所有涉税行为，以一个税收执法主体行使税收执法权，统一行政处罚裁量、执法标准和操作流程。一来维护了税务部门的公信力，二来消除了纳税人和税务部门的矛盾，为企业的健康持续发展创造良好的外部条件。

4.登记、注销优化。机构合并前，新办企业需要国税地税两头登记，在国税办理完相关事项后，还要到地税进行税费种核定，费时费力。合并后不仅只需登记一次，税务局更推出新办纳税人“套餐式”服务，从新办纳税人基本的10项涉税事项，到税费种核定，再到税控设备发行、发票申领等新办企业所需要办理的涉税业务，都能在一个办税大厅办理完成。并且对于办理完的“套餐式”业务，全部由后台流转启动税费种核定流程，纳税人不需再另外排队办理。

机构合并后，企业办理税务注销速度更是大幅提升。税务总局制发了《关于进一步优化办理企业注销程序的通知》，进一步扩大即办注销的范围，推行清税证明免办、即办服务，创新推出“承诺制”容缺办理，精简企业注销需提供的相关资料，简化办理流程，真正解决了以往“注销难”的问题。

二、国地税机构合并后面临的主要问题

国地税机构合并完成快一年了，在这一年里，新机构虽然在提升纳税人满意度，增加纳税人获得感上做出很大的付出与努力，但纳税人在办理纳税业务时仍然遇到了不同程度的办税厅拥堵、税务申报平台不畅通、纳税人多头跑及国地税业务不衔接等问题，具体表现有以下几方面：

（一）税制复杂，纳税人难以应付

改革开放四十年来，我国税制结构随着市场经济的发展而不断变迁，经过了一系列税制改革，目前已经形成了流转税和所得税主次搭配的税制结构模式。虽然国税地税税收征管体制改革后，改变了纳税人原先需要两头跑的办税模式，但就所需要申报的税种种类而言，仍未取得实质性改变。目前，我国所开征的税种共涉及16种之多（如表1），数量繁多，并且各个税种适用不同的税基与税率。同时，为了适应现阶段我国经济形势的发展需求，一系列减税降费的优惠政策不断出台，企业若未及时了解更新政策知识，将难以应对复杂的申报问题。从金税三期系统查询可得，2019年1月至6月期间，三明全市全税种申报笔数为2343319笔，其中更正申报笔数为89794笔，更正率高达3.83%。同时，从办税大厅咨询热线接听情况来看，纳税人关注的热点问题涉及深化增值税改革相关政策、小微企业普惠性税收优惠政策、电子税务局及自然人税收管理系统操作等方面(如图2)。以上数据分析可以看出，纳税人在自主申报过程中仍然存在一定困难。

        表1  我国现行16个税种适用税率表

 

 

 

 

 

 

 

 

图2  三明市全市办税服务厅咨询热线接听情况分析图

（二）税务机关内部人员业务水平亟待提升

近年来，随着 “一窗通办”政策的落地实行，“前台受理，后台流转”的办税模式得以形成。因而办税服务厅承接了纳税人各类大大小小的涉税事项及咨询服务工作，内部工作人员的业务素质显得尤为重要。但目前存在以下几个问题，制约了税务机关内部人员业务水平的提升：

1.税收政策变化快，业务更新频率高，学习通道狭窄。

为了不断深化“放管服”改革，持续优化营商环境，不断出台的涉及各个税（费）种类的减税降费政策不仅仅面对纳税人，对税务机关内部人员也同样是一种考验，需要对业务内容及时进行更新，以便于对政策进行梳理操作以及咨询解答。但办税服务厅工作繁忙，培训时间十分有限，国家税务总局及福建省省局利用正常上班时间开展的内部业务视频培训课程。对于办税服务厅的工作人员而言，更多需要利用正常工作之外的时间，通过转授培训或材料自学等方式进行授课学习，学习效果大打折扣。而与之相矛盾的是，办税服务厅相比于税务机关的其他内部科室，业务知识更新的时效性、高效性更为重要。

2.办税服务厅内部人员现有组织构成与知识结构未达到专业标准。

在人员组织构成方面，目前办税服务厅内部人员大多以“正式干部+助征员”模式组成。助征员负责前台窗口业务受理与录入工作，正式干部负责业务指导及审批工作。以三明全市办税服务厅总体人员情况为例，全市办税服务厅共有353人，其中正式干部155人，占比为43.90%，助征员198人，占比为56.10%。从数据中可以看出，助征员人数占比超过一半之多。就知识结构而言，绝大多数办税服务厅内部人员在校期间所学并非税务及相关专业，参加税务工作之前也没有对税务相关知识进行过接触了解，业务基础不扎实。与此同时，为了满足机构合并后国地税业务融合的需要，要求办税服务厅内部人员在最短时间内做到上岗操作，上岗方式过于简单潦草，上岗前并未组织系统性的培训，而是通过“老带新”的简单跟学、边做边学的方式进行业务训练、快速上岗，导致窗口人员业务能力水平参差不齐，这大大降低了办税服务厅整体的专业性。以办理申报业务为例，若将该业务处理能力分为只会录入、对表间逻辑关系较为熟悉、熟练处理申报业务三个等级，三明全市办税服务厅人员在这三个等级中各人员占比如图3。

 

 

 

 

 

 

 

 

图2-2：全市办税服务厅人员申报业务处理能力分析图

（三）信息化数据有待进一步整合利用

 

图3  三明全市办税服务厅人员处理申报业务等级状况

自国税地税税收征管体制改革后，包括金税三期系统在内的多个征管软件信息化数据合二为一，着实提高了纳税人的办税体验感，但在实际操作过程中，仍然存在因数据整合利用不全面而导致的些许问题。

从信息化基础数据共享层面来说，目前各地税务局基础数据信息只能在同省范围内共享税控数据资源，在省级层面实现了金税三期征管软件、网上办税平台、税务手机办税软件等信息化办税系统的统一，但受到适用不同地区的发展需求、全国性税收数据信息交互需求等原因制约，又自行开发或外包开发了一系列不同的业务操作系统。而这类系统往往导致了部分涉税业务办理流程繁琐、信息整合利用不到位、各个系统数据对接难等问题，难以形成统一的纳税服务信息化标准化体系。例如，纳税人按期通过电子税务局进行申报纳税时，常常存在漏报个人所得税税种这一情况，追其原因，是因为企业申报个人所得税时，需要另外自行下载个人所得税扣缴客户端进行申报，而不能直接明了的同其他税种一样通过电子税务局申报，造成单税种逾期申报的后果,面临税务行政处罚风险。

从信息化数据深度挖掘应用层面来说，在大数据时代下，数据深挖应用应该要更加广泛的应用于税务机关的日常管理，绩效考评、纳税服务、征收管理等核心工作中。数据内部交换能够使税务机关内部工作更加紧密的联系起来，数据外部交互能够从源头防范和降低税收执法风险，但实际操作时仍然存在着因对涉税数据深度挖掘的缺乏，导致纳税服务工作与管征工作脱节的情况。同时，在进行如欠税管理、计税依据核定等具体工作时，往往需要借助外部数据，但现有税收信息化数据与外界数据交互深挖不足，给税收工作带来更多阻碍，造成办税流程繁琐。

（三）缺乏细分专业化涉税事项管理服务

大数据时代下，纳税人的办税需求呈现多样化、个性化发展，纳税人需要更为直接高效的办税获得感。但目前，办税服务厅的主要功能是处理常规化、共性化的各类事项，纳税服务工作缺乏良好的主动性与分析能力，对于差异性、个性化事项的处理能力仍然比较薄弱。对于分专业化及异常事项的问题，往往需要流转至其他业务科室才能得到有效处理，处理过程耗时低效。例如，一家新办企业，常规的税种核定工作可以在办税服务厅即时受理，但如涉及到土地增值税、资源税等专业化税种的核定工作，就需要通过税源管理分局进行办理核定工作（如图4）。这在很大程度上，给纳税人增加了办税成本。办税服务厅办税服务工作缺乏对个性化需求的深入关注，缺乏细分专业化的涉税事项管理服务，已经成为了进一步优化办税服务的一个主要问题。

税务机构合并后，人员的合并不可能是简单的人数加法，因原先国税地税管理文化的差异、职工人数与晋升岗位的不匹配、工作配合度不高等问题，出现了工作流程运行磨合不够顺畅、责任分工不明确等情况，工作中有时会出现思想散漫、畸轻畸重、相互脱节的现象。

 

 

 

 

 

 

 

图2-3：办税厅业务受理流程图

 

 

 

图4  三明全市办税服务厅办税服务工作流程

新机构合并初期，又面临着基础数据筛选清理、人事整合、大环境下减税降费等税收优惠政策落实等工作量峰值，没有及时建立高效团结的新机构人员队伍，内部工作衔接不顺畅，将大大降低内部人员优化办税服务的主观能动性，缺乏主观能动性的队伍又会导致新的工作矛盾，造成恶性循环。国地税税收征管体制改革后，仍然需要较长的一段时间来共同建立新的文化理念，制定统一标准制度，培养和加强队伍建设，不断促进新机构的融合与创新。

三、优化管征服务的对策措施

（一）着力优化税制

当前我国现行税制存在征税环节较多、税种多样，税基与适用税率不同以及新政更新过于频繁与申报表样相对复杂等实际问题，因此针对这些问题，税收制度应该得到进一步完善。

1．坚持税收法治原则，完善税收立法。税收法治化是我国法制化进程的重要组成部分。税收作为国家与公民之间的纽带，具有宪法和法律意义，税收手段对于国民财富再分配、占有、使用的正当性，只有依据宪法和法律来进行规范和约束。现代税收制度的确立需要在法治精神下进行，税收制度结构的优化也需在严格的法律程序下展开，各税种的征收依据和征管方式也都需要通过法律形式进行确定和完善。

2．坚持“顶层设计”的思路。当前，优化税制结构的改革，涉及我国税制结构模式的调整和主体税种的选择，涉及税种结构和税制要素结构的合理设置。这是一个自上而下的过程，也只有自上而下坚持“顶层设计”的思路，尽量规避“零敲碎打”的修补式税制结构优化方案，才能获得事半功倍的效果。

3．保证财政收入，稳定税负。在优化税制结构的改革中，“确保财政收入”是税收最基本的职能和任务。同时，也不能因税制改革反而加重纳税人负担，必须要稳定税负，设立良好的税制改革预期，减少阻力。对于税制结构的优化和改革，决不能影响税收最基本的聚财功能。当然，在重视税收聚财功能的同时，也不能伤及税本，更不能损害经济发展，必须涵养税源。

4．提高税收效率，注重税收公平。公平和效率两个准则，早已被公认为评价“理想税制”或税制结构优化的标准。所以，在优化税制结构时，应根据不同税种对经济效率的不同影响进行合理设置，既要提高税收效率，又要注重税收公平。在设置税种时，应考虑普遍开征具有较少替代效应的税种，减少税收对市场的扭曲。从中长期的目标看，应通过优化税制结构改革，适当降低流转税比重，逐步提高所得税的比重，确立流转税和所得税功能主导、财产行为税重要补充、辅助税种功能特定的并重双主体税制结构体系；包括统一税基，尽量减少税中税、含税值不含税值等过多的税基标准；进一步精简税率档次，减并部分财产行为税税种，统一申报期；在实际操作上，政策文件的颁布和施行应保持一致性和稳定性，短期内过多的变动和补充条款容易造成理解上的混淆，执行起来也有较大问题。按照“完善、合并、开征和取消”的思路，逐步推进，最终形成中长期的税制结构体系。

（二）打造具有“整体税务局”特征的基层新税务机构

基层税务机关处于税收征管与纳税服务的最前线，现行的组织体系不能完全适应形势发展的需要：一是目前基层税务机关的职能定位仍然是全职能型，与上级部门的职责高度重合，相较税务分局管理科所而言，普遍人力资源更丰富、信息资源优势更明显；而税务分局管理科所直接承担对外纳税服务和征收管理的实际运作任务，但人力资源相对匮乏且信息资源相对不足。这种泛职能化的职责设置使基层税务机关纳税服务和征收管理两大工作实施重点被严重模糊。二是行政管理型的组织体系导致税收管理碎片化。内设机构职能交叉重复，多头下达任务，使工作效率低下；同时，业务流程被人为割裂为若干环节、横向涉及多个部门，使完整的业务流程被分散在不同职能的部门和人员之中，造成流程破碎、组织僵化。因此，基层税务机关难以将有限的资源向纳税服务和征收管理工作倾斜。有鉴于此，必须进一步推动基层税务机关的组织再造与职能重组，将其打造成专职税收服务与管理的实体机构。通过借鉴“整体政府”理念，落实税源的专业化管理，以有效整合基层税务机关内设机构和税务分局管理科所两个管理层级的工作协同和功能职责为切入点，进一步优化组织再造。将内设职能机构与一线管理单位彻底融合，通过组织结构扁平化、业务流程一体化和管理服务集约化，将基层税务机关建设成为具有扁平化“整体税务局”特征的税收工作团队，均作为有机整体统一实施规范高效的税收服务与管理。具体而言，可通过设置规范化、标准化的纳税服务机构、集中统一的征收机构、专业化的综合管理机构和闭环式风险管理应对机构来实现基层税务机关的职能重组与业务协同，推进税收的善治与共治。

其次面对着目前数字化、信息化的工作新形态，要实现“互联网+纳税服务”就需要一支现代化的队伍，一支既熟悉税收业务、又精通互联网技术的复合型人才队伍。因此，对于税源管理分局、所和办税服务大厅的工作要求和人员构成形态也需要完善。针对目前办税大厅派遣人员比例较高，政策解读相对不熟悉等情况，对于窗口人员应设立相应的门槛和要求，甚至可以考虑针对部分较为专业的行业（如工程造价、金融等）招收对应专业的人员，行使后台管理审核职能；针对机构改革后要求业务办理“一窗通办”、“同城通办”的要求，合理对窗口进行撤并、整合，并定期开展全面的知识、技术更新培训，严格考核，设立奖惩机制，提升窗口服务人员的业务水平。

（三）优化“互联网+纳税服务”

目前来看，一是加大硬件设施建设，可以增加自助办税设备、职能机器人等，将政策咨询、导税、申报材料填写等较为机械化的工作内容全智能化，提高业务处理效率；二是对于工作通知、催报提醒等可以通过软件设置，采用申报系统提示、短信通知等多种方式，尽量让纳税人知晓并形成反馈信息，及时有效采集纳税人满意度和服务需求等信息，在共性化服务的基础上提供个性化服务。三是进一步加强第三方信息平台的交流合作，通过与财政、工商、国土、公安以及各金融机构等单位交流交换涉税基础信息，有效监测和捕获纳税人真实营收情况，确保各项涉税信息“阳光化”和“透明化”。

长远来看，应该通过纳税服务数据集成和整合管理，实现对纳税服务不同结构、不同业务种类的多维度集中管理和动态监控，为纳税服务提供强大的信息数据支撑，逐步实现所有涉税业务事项均可经由电子办税平台进行资料提交、信息备案、流程审批，真正实现零见面、不接触式纳税服务。同时，整合各个独立或外挂APP的功能，对后台信息数据进行统一管理，将各种电子办税软件的功能科学整合到电子税务局中，真正实现全业务一站式办理。

（四）完善管理链条，建立服务标准

以纳税需求为导向，不断推动税收征管方式由事前审核转向事中事后监管、固定管户转向分类分级管户、无差别管理转向风险管理、经验管理转向大数据管理的四个转变，以涉税大数据和现金的信息手段为支撑，建立起从依靠事前审批、审核校验向信用评价、监控预警、风险应对转变的专业化、个性化管征模式。其次对于机构合并之前原国税、原地税管理上的差异与工作习惯、工作流程上的不同，以及业务流转中相关部门之间操作流程和业务标准的差异和争议，应建立起统一的工作流程、工作标准和服务模式，简化操作审批流程，减少表单填写，搭建多部门数据资源共享平台，全面提高工作效率提升服务质量。

（五）推行税务代理制度

推行税务代理制度对征纳双方都有较大的好处：对于税务机关来说，专业的税务代理人员可以更准确的核算纳税人的应纳税所得额、区分免税收入，对税收优惠政策也更为了解，能够很大程度的减少税务机关的管征风险和服务成本，也能提高征税效率。对纳税人来说，专业的税务代理人员可以更快速高效准确地处理核算涉税相关数据，尤其是现在各项优惠政策频出，涉及到的减免、留抵、扣除等复杂的计算过程，能节约大量时间精力。并且专业人员进行涉税事项操作，也能够尽量减少税收违法违规行为的发生。

 

 

课题组成员：林茵  林丽亚  殷慧  李慧丹

 

【参考文献】（略）