国家税务总局长汀县税务局课题组

 

【摘要】国家税务总局长汀县税务局为全面了解基层治理现状，系统谋划全县基层税务治理体系现代化建设思路，稳步提升基层税务治理能力，组织进行了专项课题调研，从党建统领、队伍建设、工作环境、行政运转、职能发挥、税收共治、化解征纳矛盾和防范执法风险等各方面，广泛收集基层税务机关、税务干部和部分纳税（缴费）人的意见和建议，查找主要问题、分析矛盾点和制约瓶颈，深入剖析问题的根源所在，因地制宜地提出了系统性工作对策和建议。

【关键词】基层治理  资源配置  体制创新

 

一、基层税务治理现状及存在的主要问题

税务系统基层治理，是指在县（市、区）税务局党委领导下，基层税务分局（所）整体资源配置、机制体制建设和履职运作情况，既包括内部治理，也涵盖外部治理。目前，全县税务系统中有109人名干部职工工作在下设的11个基层分局（所），占全县干部队伍169人的64.5%，承担了98%以上的具体执法服务任务，真正是税收事业发展的根基和血脉。但随着征管体制改革的不断推进，新形势带来新矛盾，新任务伴随新变化，基层税务治理体系也逐渐产生了一些不容忽视的倾向性问题，必须加以重视，系统分析解决。

（一）基层党组织领导力不够，重管理轻治理现象还在一定程度上存在。基层税务治理面对最广大的群体、最复杂的矛盾、最具体的问题，但通过调研看，部分基层党组织对基层治理重要性认识不足，特别是县（市、区）税务局党委对基层治理工作缺乏有效领导，以“管”代“治”，缺乏引领、协同、参与、化解、服务等理念，“碎片式”管理限制了基层治理主体的行动能力。比如，县（市、区）税务局机关各股（室）各自为政，职责彼此分割、难以协调，分配到基层分局（所）的治理任务存在大量重复性事务，涉税疑点反复推送，报送大量可通过信息化技术实现自动统计的表格、数据等，导致基层单位很难自主开展好相关本职工作。再比如，绩效管理体系本是确保各项优惠政策在基层落地、让纳税人（缴费人）拥有获得幸福感的有效保障，但在部分单位却成为事务性工作下压的有效手段，造成基层税务分局管理体制扭曲为“压力型”体制。

（二）行政资源保障能力不足，部分基层岗位干部缺乏归属感和向心力。基层单位条件苦、工作杂，整体保障能力与县（市、区）税务局机关有较大差距仍是常态。从调研情况看，到基层农村分局日常上下班时间日均比县局机关多40至90分钟；同时，基层分局对外标识不统一，物业后勤基本为自行管理，日常保洁、经费使用、执法用车等条件各异，个别基层农村分局年人均办公经费仅1 万元左右，保障水平普遍不高。从整体看，基层农村分局干部职工每月200-300余元的基层补助难以覆盖日常通勤、生活等额外支出，各项办公条件也难以与县（市、区）局机关相比，经费使用较为拮据，在基层农村分局工作容易产生“边缘感、发配感”，这间接增加了基层岗位轮换阻力，加大了调动基层干部职工工作积极性和主动性的难度。

（三）事权职责与社会需求不匹配，与优化执法方式大幅提高税法遵从度和社会满意度要求有差距。当前，基层税务分局工作职能根据当地情况略有不同，但基本为第一分局负责税费征收、涉税事项受理和纳税服务等工作任务；其他分局为根据行业或辖区负责税费基础事项管理及其风险应对和服务等工作，无法办理税款收缴、发票发售、开业登记等其他涉税业务。但从社会实际需求看，基层税务分局，特别是农村分局辖区面积较大，距离最远纳税（缴费）人基本约10至15公里，且农村人口普遍“网络”素养不高，需直接到税务部门办理相关业务的频次几率比城区高约50%至270%。在此情况下，纳税人部分需求不能在辖区税务分局得到响应，而要额外花费30至50分钟到城区第一分局办理相关业务，如在办理过程中产生纠纷或误解，还要付出更多额外成本，这与当地公安、市场监管、民政等基层全职能派出单位相比，在普通农村群众实际办事体验方面，还有较大差距，既容易产生舆情风险，也不利于提高农村地区纳税人的税法遵从度和社会满意度。

（四）基层干部培养缺乏系统性规划，当前队伍素质难以满足精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治需要。各级税务机关在基层干部培养使用方面缺乏系统性规划方案，年轻干部不愿到基层，在基层能力提升慢，思想教育跟不上等问题愈加明显，个别单位甚至倾向于将机关表现不佳的干部分配至农村基层分局，基层税务干部队伍年龄老化、思想不稳定、“四合”不理想等问题在一定程度上普遍存在。据初步统计，全县基层税务分局（不含第一分局）干部职工平均年龄比较大，城区几个分局如汀州分局、大同分局甚至超过50岁，初始学历大专以下的占比较大，整体年龄结构和综合素质较县（市、区）税务机关有较大差距。同时，在岗位轮换、荣誉授予方面，基层分局干部人均次数比机关少约30%，客观上存在基层岗位固化、弱化的倾向。从某种角度说，基层干部队伍素质已经成为打通税收治理“最后一公里”，推动基层税务机关执法方式进一步优化，实现精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治目标最大的制约因素。

（五）基层税务治理制度体系不完整氛围不浓厚，推进基层税务治理现代化缺乏有效抓手。国家税务总局和各级税务机关一直高度重视基层工作，先后开展过几轮次基层建设，形成了一系列物质和文化成果，但随着税收征管体制改革的深入推进，税收的形势、任务、要求都发生了巨大变化，原有基层分局集中办公、经费定额保障等机制办法已不能满足新时代基层治理工作需要；而基层协同共治、机关实体化运转、大数据分析应用等创新型治理措施还不成熟，没有系统谋划基层税务治理体系现代化建设思路，缺乏一整套涵盖基层治理各层面的制度机制体系，推动全面提升基层治理能力的工作氛围也不浓厚，税收治理上热、中温、下冷的情况还一直存在。

二、推进基层税务治理水平提升必须处理好的几个层面关系

随着时代的不断发展，提高基层税务治理水平是一项系统工程，必须顺应事物发展的客观规律，深入把握好基层治理实践中几个层面的关系，推动基层治理水平稳步提高，做到治理效果实在实际。

（一）加强党的思想领导与提升行政保障水平的关系。实践证明，基层党组织的领导就是基层治理的指明灯，如果缺乏党组织的领导作用，就难以把各层面资源力量有效地凝聚起来；而如果不能为基层干部提供必要的工作条件，在办公环境、后勤保障、表彰奖励等方面给予一定的倾斜，也很难调动基层干部活力，基层治理力量难以迅速得到加强。因此，推动基层税务治理现代化建设，既要防止出现个别基层主体脱离基层党组织领导导致凝聚力不强的问题，也要防止出现基层干部参与度、积极性低的问题，这是在新时代新发展阶段提高基层治理水平过程中需要时刻注意的重点所在。只有在充分保障基层治理必要物质条件的基础上，通过完善基层党组织建设，全面增强基层党组织的政治功能，不断提升凝聚力、吸引力、战斗力和组织力，动员全体基层干部参与到推动改革发展的战斗中来，健全基层党组织领导下的治理体系，把文化建设、内部管理、基础征收、执法服务等有机统一于基层治理实践之中，基层治理这篇大文章才能做得精彩、治理效能才会明显。

（二）解决实际问题与系统谋划、制度创新的关系。提升基层税务治理水平，既要能够扑下身子，以技术创新、措施突破为手段，由浅入深逐项解决基层工作中存在的问题短板，尽快提升基层税务干部和社会各界的改革获得感、幸福感；又要重视加强系统谋划、上下联动，明确基层治理能力建设的时间表和路线图，将硬件条件改善、执法服务能力提升、税务文化建设等方面各项任务压茬推进，防止改革推进前紧后松、虎头蛇尾；更要坚持将制度创新与技术创新结合，以制度创新固化改革成果，不断解决基层治理中出现的新问题，层层深入、步步推进、环环相扣，全面推进基层治理制度化、规范化、程序化、精细化，切实把机制制度优势更好的转化为基层治理效能。

（三）推进协同共治与优化基层税务治理的关系。在基层，普通群众的衣食住行、教育医疗、社会保障、税收缴费等，虽然分属不同的部门管理，但和税收工作都有着千丝万缕的联系，税与费之间、税务与社会各部门之间多元交互的需求越来越迫切，面临的堵点难点也更加复杂多元，基层税务治理需要统筹考虑、整体设计、一体化推进。实践证明，没有基层党委政府、有关职能部门、群众自治组织、广大纳税人的支持，基层税务工作就很难正常开展，甚至会引发一系列基层社会矛盾，造成事与愿违、越治越乱。因此，多部门、多层面协同共治是统筹加强基层治理的有效办法，在基层税务工作中，要尊重社会各层面对税收工作的知情权、参与权、监督权，引导和协调社会各界通过各种方式参与税收治理，以此推动基层税务机关执法方式进一步优化，进而提升税法遵从度和社会满意度，明显降低征纳成本，确保税收的基础性、支柱性、保障性作用在国家治理中得到充分体现。

（四）信息化技术应用与提供兜底保障的关系。当前，随着以互联网为主，大数据、云计算、人工智能、区块链、量子通信为辅的新一代信息技术的不断发展，税收工作也发生了深刻变革，“非接触”“不见面” 等办税缴费方式得到了广泛应用。但在基层税务治理实践中，也出现了忽视群众文化程度差异过度追求网上办理的问题，尤其是农村地区、老年群体、残疾人的特殊性，让部分群众只能“望网兴叹”；与纳税人只通过互联网、手机联系，不再开展现场巡查，面对面沟通了解税源实际状况，凭借数据判断业务真实性的观念和行为，颠倒了目的与手段的关系。因此，基层税务分局作为税务机关的窗口式一线单位，既要重视现代信息技术在基层治理中的重要作用，又要善于面对面地做好服务工作，坚持“智治为人”，为广大纳税（缴费）人提供好现场“兜底服务”，让基层税务治理更有“温度”。

（五）治理重心下移与机关事务下推的关系。基层税务治理改革的根本方向是要为纳税人提供精准化、精细化服务，这就要求税务治理和服务重心要向基层下移，资源分配要向基层倾斜。但在向基层放权的过程中，有时没有做到“权随责走、人随事转”，往往下放事务而不下放权力，上级税务部门重复性推送了大量核查任务，要求基层单位报送各类报告、表格或说明材料，导致基层税务干部不堪重负、消极应付，产生基层单位负担过重的问题。因此，上级税务机关既要加强对基层工作的指导帮助，又要合理统筹规划基层权责，做好放权赋能的加法和减轻人均负担的减法，牢固树立尊重基层、尊重群众的思想观念，相信“人民是真正的英雄”，相信基层有解决社会问题的无穷智慧和能力，做到凡是适宜基层办的事情，都应由基层决定和执行，使基层税务机关有资源、有能力为群众服务，为推动社会治理重心向基层下移注入强大动力。

（六）干部在基层培养与扎根基层的关系。在基层税务干部培养使用过程中，如果将基层岗位作为“养老”、罚懒的手段，或限制基层业务骨干的正常轮换和流动，就难以解决基层干部晋升 “天花板”问题，也容易让有理想、有能力、有抱负的年轻干部在日复一日的基层工作中消磨斗志，更不利于上级机关更好地了解税情和纳税人需求；而如果机关税务干部，特别是基层领导干部缺乏基层岗位历练，就难以成为复合型人才，处理具体问题也难以符合基层实际。因此，既要坚持在基层一线培养锻炼税务干部，也要重视基层税务干部的选拔使用和定期轮换，这是在基层干部队伍建设方面需要着重解决的问题，只有建立起常态化的基层税务干部培养使用和正常流动机制，让想干事、能干事、干好事的基层干部在实践中脱颖而出，让在基层流血流汗的“老黄牛”感受到组织的温暖，形成更大范围的示范带动效应，真正提升基层单位的岗位吸引力和组织向心力，才能建立良性干部培养使用机制，为基层税务治理体系建设提供坚实的人才保障。

三、加快推进基层税务治理体系建设的意见建议

为加快推动基层税务治理能力提升，建议利用3至5年时间，集中省、市、县税务局智慧和力量，坚持大处着眼、细处着手，通过“培基、赋能、增效、共治、激活、集成”等一系列措施和手段，从一件件小事、身边事做起，分步骤、分阶段为提升基层治理水平创造条件、营造氛围、明确方向，将税务系统垂管优势尽快转化为基层治理效能。

（一）培基。开展基层税务治理体系建设的先决条件是确保必要的组织保障、物质保障、队伍保障到位。一是加强组织领导。基层税务治理体系建设是一项长期、复杂的系统性工程，建议由省、市税务机关高点定位、统一规划，坚持党建引领、市域统治，以县（市、区）税务局党委为责任主体，以分局为基本治理单元， 以试点单位为模板榜样，上下联动、统筹推进。二是改善办公条件。着眼于基层税务干部在通勤就餐、办公条件、经费保障等方面面临的困难和问题，建议在政策允许的范围内争取专项资金，通过集中整改、规范补贴、统一采购等形式予以解决，增强基层岗位干部职工的凝聚力、幸福感和归属感。三是壮大基层干部队伍。建议研究制定基层税务干部统筹培养使用方案，以制度的形式明确新进年轻干部基层培养模式、领导干部选拔基层分局经验要求、评先树优基层名额比例等具体要求，真正在基层一线培养锻炼党员干部。同时，建议大力倡树基层先进典型人物，激发基层干部职工的干事激情，提升活力动力。

（二）赋能。新的税收执法服务理念就是对基层税务分局、县（市、区）局实体化运转团队的职能进行再梳理，合理赋予基层单位办理相关事项的职责、职能、职权。上级税务部门要在给基层下达任务的同时也应切实指导帮助其在完成任务过程中遇到的难题、痛点，并尽可能地在资源分配上向基层作适当倾斜，为基层开展工作创造必要的条件。在社会治理重心下移的大趋势下，按照权责统一的理念，试点建立全职能税务分局，按照“业务重组、流程再造；组织架构优化、岗责体系调整；实体化与专业化相协调；深化纳税人分类分级管理；税费服务和税收监管智能化、精准化、差异化”的内在逻辑，实施业务重组和流程再造，科学划分网格单元，推进基层税务分局“网格”管理，让基层有能力办事、方便群众办事，保证基层事情基层办、基层事情有人办，有效提升农村地区、特殊群体纳税（缴费）人的改革获得感。

（三）增效。数字化转型是治理变革的风向标，建议充分运用“互联网+”思维审视基层税务部门业务全景，逐步将传统业务转变为数字化业务，推动实现管理对象数字化、业务流程数字化、政策规则数字化，分业务模式不断丰富完善数字化场景和方案，逐步实现“数据驱动”下的业务“协同融合”及基于规则下的智能化处理，构建税务信息化、政务信息化、社会化信息化相融合的发展模式，以数据为核心推动数字化转型。同时，结合基层工作实际，探索设计开发实用性强的智能管理系统，运用大数据来优化征管、智能服务、精准监管，智能反映征管质量，发现征收风险，聚焦产业链的税费管理服务，直接为各级税务局党委和地方党政领导提供决策参考。

（四）共治。随着科技的不断进步，移动互联网蓬勃发展，社会治理模式也从单向管理转向双向互动，从面对面扩展到互联网，从政府监管慢慢向社会协同治理转变。随着国地税征管体制改革不断深入，新的治理要素、征管方式、信息系统等会涉及不同的社会主体和工作环节，建议高度重视基层税务协同共治的路径探索，不断转变观念、创新机制，在信息系统对接、办事流程整合、咨询服务协作等多个方面做文章，以人民为中心，以纳税（缴费）人为责任对象，“对外打破边界，对内职责清晰”，推动实现“职能协同、一窗受理、分工处理”“一网通办、一次办好”，凝聚各部门合力，提升公共服务领域的整体治理效能，贡献税务智慧和力量。

（五）激活。基层税务治理在坚持税收治理的统一性的前提下，要兼顾纳税服务的个性化及多样性，坚持守正创新原则，因地制宜探索不同的治理方式，推动基层税务治理能力迈向现代化，根据对城区和农村在治理过程中发现的不同特点，积极探索专业化管理和属地管理的基层治理模式。比如，对条件艰苦单位，建议学习借鉴扶贫包村“第一书记”的做法，选派省、市税务局青年才俊“包分局”，推动建立和完善优化执法、提升服务、化解矛盾、防范风险的机制办法；对城区分局，建议探索推动智能涉税疑点排查、“智慧税务”场景应用等先进治税理念的推广应用；对试点单位，建议给予更大的创新自主权，在充分论证、依法依规的基础上，允许“试错”、包容“偏差”等，鼓励“百花齐放”“八仙过海”，打造实用管用好用的基层治理特色品牌。

（六）集成。重视机制体制创新的系统性，通过现场观摩、发文推广、集成攻关等有效方式，推动实现基层治理单项或碎片化创新成果的系统集成，做好与其他业务领域机制创新的结合和协同，推动创新成果、工作经验向制度建设成果、工作模式成果、科研成果转化，进一步降低创新的综合成本，推动形成基层税务治理领域的系统性成果和完整的制度机制体系。同时，通过多样化的宣传手段，统一内部思想，鼓舞队伍士气，激励先进，鞭策落后；营造更好的外部环境，展示更好的形象，有重点、有目的、有计划地抓好基层治理工作的宣传，展现基层治理水平的提升对促进执法服务水平提高、地方经济的迅速发展、塑造积极向上的良好氛围、增强干事创业“六大能力”的重要影响，带来的新变化、新气象、新局面，全方位展示成果与经验，为进一步深化基层治理创新营造良好氛围。

 

 

课题指导：章维强  章俊华

课题成员：俞世晋  高雅囡  阙荣焱  江钟祺

课题执笔：阙荣焱  俞世晋

 

 

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